财政体制与公共危机管理

马朝晖

摘 要 伴随着社会经济发展到一定阶段，自然灾害与社会秩序等危机日渐突出，严重影响了民众的生命财产安全与社会经济的可持续发展。本文主张公共财政应担当其公共危机管理中的职责，为其提供有效的财力支持。从危机危害解释以及后果到建立有效的应对公共危机事件的财政体制和建立有效的基金使用监督机制进行阐述;对于今后发生各种重大的突发危机事件，在处理事件的效率上和效果上都会起到积极的作用，政府作出的各种决定也会因资金的保障及时贯彻执行，达到预想的效果。

关键词 财政体制 公共危机 管理

2008年5月12日发生在四川省汶川县的8.0级大地震是我们经历的一次空前灾难。死亡6.9万多人、失踪1.8万人，加在一起是8.7万人，部分城镇几乎被夷为平地，地震造成的直接经济损失高达万亿元。

对这次空前的灾难，我们已经投入了巨大的人力、物力、财力，初步统计以中央财政地震灾后恢复重建基金安排3000亿元为主导，统筹安排地方财政资金、社会捐赠、对口支援、各类贷款等市场运作资金、居民企事业单位自筹等共计1万亿元的救灾资金，把损失降到最低。资金的调转涉及两个问题：一是筹集的资金有限，不能满足救灾的需要;二是籌集过程较长，不能及时拨付到位。这样就需要我们从制度入手，从源头建立起长效机制，以预防和解决突发危机事件带来的困难。

一、公共危机事件及其危害的解释

公共危机事件就是一种危及全体社会公众的整体生活和共同利益的突发性和灾难性事件。每年给我国带来了很大的损失。据有关部门统计，我国GDP平均保持了10%的增长，每年因公共安全问题造成的GDP损失达6%，即每年至少损失6500亿元。主要构成，安全生产事故：2500亿元;社会治安事件：1500亿元;自然灾害：2000亿元;生物侵害：500亿元。更为严重的是，这些公共安全问题每年夺去了20万人的生命。

二、建立有效的应对公共危机事件的财政体制

对于危机管理，我们一方面在危机形成之前要制定预防措施，建立预警机制，以最大限度地减少危机，另一方面在危机发生之后要采取有效的措施，积极行动，把危机造成的损失控制在最低程度，这就需要建立长期有效的财政体制。

（一）设立应对公共危机基金

设立应对公共危机基金，表明我国对特大灾害造成损害的恢复在制度上给予了确认，对今后遇到的灾害恢复有重要意义。在此基础上，笔者觉得国家在应对公共危机的全过程上更应该建立应对事件发生的相关机制。

1.应对公共危机基金用途。首先，政府要拿出小部分的应对公共危机基金，用于公共危机的防范，预防公共危机的发生，或降低公共危机发生的概率，达到戴维·奥斯本（Osborne）和特德·盖布勒（Gabler）政府管理的目的：“使用少量钱预防，而不是花大量钱治疗。”其次，应对公共危机基金资金中相当大的部分用于公共危机事件发生时的应急处理。最后，剩余应对公共危机基金资金要用在危机后公共设施的重建，要求建设标准、质量、设计都有一定的提高，满足公众生产生活的需要，同时提高下次危机事件发生带来损害的防范能力。

2.应对公共危机基金的来源。首先，政府可以规定在增值税中提出一定比例的税收，分级次建立国家、省、市各级应对公共危机基金，或者每年从各级财政预算当中拿出一定额度的预算资金，入基金专户，专款专用。随着时间的推移，基金逐步增多，抗风险能力逐步增强。其次，面向社会募集善款，接受社会各界的捐助，积少成多，存入基金专户。

3.应对公共危机基金的使用方式。根据公共危机事件的大小，安排使用应对公共危机基金。一方面，对于较小的事件，由事件发生地的政府安排地方应对公共危机基金弥补事件造成的损失;另一方面，对于较大的事件，造成的损害较大，由国家和当地政府按比例安排应对公共危机基金;另外，对于特大事件，在国家、当地政府基金不足的情况下可以借用各省、市地方基金，以解燃眉之急。

（二）制定商业资金鼓励政策

重大危机事件发生后，会严重影响群众、企业的生产，国家在投入大量资金恢复公共设施的前提下很难拿出足够的资金恢复生产。为了保证生产的需要，弥补生产资金的不足，国家可以出台补贴政策，鼓励商业资金注入。一方面，国家从财政资金中拿出一部分资金，对个体工商户、规模企业用于恢复生产发生的贷款;另一方面，对民间资本向受灾企业投资进行恢复生产，国家可以在所得税方面进行减免，鼓励社会资金向生产领域注入。

三、建立有效的基金使用监督机制

第一，成立专门机构，专人管理。各级政府成立相应的管理机构，在人、财、物等方面给予支持，主要职能是对基金接受入库，分类登记;根据申请，办理资金发放手续;对资金使用情况进行监督、检查，及时总结上报。

第二，成立专家评审委员会。聘请各类专家，针对不同项目资金需要进行评审，提出专家意见，报告给有关部门审批。

第三，审计、监察部门定期审计监督。一方面，通过审计监督可以有效地监督资金的运行，防止资金的挪用、占用现象，同时也是对各级干部的廉政监督;另一方面，通过审计监督，可以总结资金的使用效能，发挥基金的最大效能，探索新的途径。

第四，接受群众的舆论监督。基金取之于民，用之于民，设立监督电话，平时注意倾听民众的声音，定期召开群众监督会议，把民意放在首位。

应对危机事件财政体制形成后，对于今后发生各种重大的突发危机事件，无论在处理事件的效率上还是效果上都会起到积极的作用，政府作出的各种决定也会因资金的保障及时贯彻执行，达到预想的效果。

（作者单位为辽宁省阜新市财政事务服务中心）

参考文献

[1] 吴江.公共危机管理能力[M].北京：国家行政学院出版社，2005.

[2] 张成福.公共危机管理：全面整合的模式与中国的战略选择[J].中国行政管理，2008（7）.

[3] 苏明，刘彦博.公共危机与财政体制的重构[J].公共危机管理，2008（6）.