普通高校同质化历史成因与个性化发展的机制探索

马永红 曹洪奎 李光林

摘  要：2014年政府提出向应用型转变的决定，以解决普通高校同质化、与产业脱节问题。回顾现代中国高等教育发展的历史，思考当前普通高等教育同质化、偏离社会实践等问题的成因，提出扩大高校的人事、经费自主权是实现高校个性化发展的关键。对欠发达地区高校转型建设面临的经费问题，提出了政府转移支付与教育市场化相结合的解决思路。

关键词：个性化发展;历史;办学自主权;经费;欠发达地区

中图分类号：G640         文献标志码：A      文章编号：2096-000X（2019）22-0010-03

Abstract： Since 2014， the government has put forward the decision to change to an application type， in order to solve the problem of college homogeneity and out of touch with industry. The article reviews the history of the development of higher education in modern China， and the causes of homogeneity and deviations from social practice in ordinary colleges and universities are discussed. It is pointed out that expanding the autonomy of personnel and funds is the key to realize the individualized development of colleges and universities. In the light of the funding problem in the transition construction of colleges and universities in underdeveloped areas， This paper puts forward the solution of combining government transfer payment with education marketization.

Keywords： personalized development; history; school autonomy; funds; less-developed regions

一、概述

为因应经济结构深刻调整、产业升级加快的社会需求，解决高等教育结构性矛盾及同质化的问题，政府提出“引导部分地方本科高校向应用型转变”。2015年教育部、国家发展改革委、财政部提出应用型转变的指导意见，为转型指明了方向。但落实到执行层面，由于受到现行教育体制的制约，高校转型面临着人事、经费、校企合作等实质性问题，阻碍着转型的进一步深入。面对问题，回顾现代高等教育发展的历史，思考当前地方普通高校同质化、与产业脱节问题的主要成因，探讨高校个性化发展的思路。

二、高校发展的历史回顾

（一）现代高等教育的历史变迁

民国时期，中国的大学仿效欧美国家的办学模式和理念，强调“博雅教育”，尽管政局混乱，大学治校还是相当的独立，学术也有相当的自由[1]。高等教育呈现一派繁荣，既有一批综合性大学如国立北京大学、国立清华大学、国立浙江大学，也有国立中山大学、国立交通大学、国立北洋大学等一些专门大学。尤其值得一提的是当时存在的教会学校，与财大气粗的国立大学相比，办学经费比较拮据，大部分出自学生学费，所以教会大学通常术业有专攻，注重某些传统优势学科的发展，都富有个性，最为成功的当属单科性的大学——协和医学院。

新中国成立后的1952年，国家摒弃欧美大学模式，采用苏联模式，并对大学进行高度集权的管理。苏式高等教育思想认为，专业就是一行专门职业或一种专长，高校的目标就是培养专门人才，专业设置越具体越好，并要和实践就业紧密结合[2]。为尽快推进国家工业化建设，教育部提出“以培养工业建设人才和师资为重点，发展专门学院，整顿和加强综合性大学”的方针，1952年下半年开始进行院系调整，主要是强化工科，建立了大量的工科性质的学院（如大连工学院、东北工学院）和许多具有行业背景的单科性质的专门学院（如北京航空学院、北京钢铁学院）。经过这次院系调整，工科及行业院校得到了迅速发展，教学科研具有强烈的针对性，培养了大量国家建设急需的高质量专门人才。

始于1999年的扩大招生是中国高等教育史的又一個转折点。1998年由于国企改制等原因，国内出现了大规模的失业人群，同时为抑制经济过热降低通货膨胀而实行的经济政策造成经济低迷，采纳经济学家汤敏的建议制定了以“拉动内需、刺激消费、促进经济增长、缓解就业压力”为目标的扩招计划。1998年：录取108万人，2006年录取530万人，8年间招生扩大了5倍，到停止扩招的2012年，年招生人数达到了685万人[3]。高校扩招同时政府的投入却没有同步增加，教育资源被严重稀释导致教育质量的明显下降。

伴随高校扩招，全国高校开始了大规模的更名升级运动。据2017年中国青年报统计，全国两千多所公办高校中，过去20年间有近一半改过名字。改名的院校中，大部分是“学院”改成了“大学”[4]。升格为大学的必要条件是必须设有三个以上国家规定的学科门类而且在校生总数超过8000，为满足升级为大学的条件，单科院校仓促设置新的学科、专业，形成了大而全的综合性大学，同时扩大招生人数。大规模更名升级的后果已经明显显现出来，有限的教育资源被更多的学科专业稀释，导致教育质量下滑，高等院校的办学特色弱化，形成千人一面的同质化特征。这一时期的更名升级潮依然是政策诱导的结果[5]，政府对高等教育系统实行等级化管理，按等级配置资源，为获得更多的资源，高校对升级趋之若鹜。

（二）历史的总结

回顾历史，可得到以下启示：1.应用型大学并不是一个新概念。建国初期创办的各类工学院及诸如钢铁学院、交通学院的行业院校，都是专业设置具体具有鲜明特色的应用型院校，当前倡导向应用型大学转型，可以说是一种回归。2.政府政策因素左右了高等教育的办学方向，所谓成也萧何败也萧何。政府掌握了大学的资源配置权与行政人事权，是高等教育行政许可制度的制定者[6]。为了获得必要的办学资源、地位、发展空间，高校只能对教育行政部门的指令唯命是从，所以高等教育的发展史上每次改革就像一场“运动”，高等学校随着政府的指挥棒整齐划一的忽左忽右，像木偶一样受到牵制，大学没有自己始终如一的办学思想，当然也不可能有自身的办学特色。可以说“大政府与小学校”的中国教育体制，是造成了高等教育的同质化的根本原因。3.政府投入与高校扩招、升级并未同步，教学资源匮乏限制了培养模式、培养方法的选择，最终导致培养质量下滑，无法培养出社会需要的应用型、复合型、创新型人才。

三、向应用型转型实现个性化发展的现实思考

（一）扩大普通高校的办学自主权是应用转型的必由之路

由于各高校具有不同的发展历史、处于不同的区域、拥有不同的资源优势及不同的文化，决定高校只能因地制宜确定不同的发展战略，提高自身竞争力。为了实现大学特色发展之路，避免重蹈高校千人一面的覆轍，有效地进行应用型大学建设，政府须进一步下放高校在人事、经费方面的自主权。

1. 人事权的下放

（1）学校教师应被赋予校级领导的选举与罢免权。纵观国内外高校发展的历史，那些具有悠久历史的杰出高校无疑都具有自己恒久的价值观，对价值观的坚守，形成了特定的高校文化，拥有了不同于其他高校的特色，正因为拥有特色，高校才被社会接受并长久存续。

高校的带头人是高校价值观的倡导者和推动者，但高校教师是价值观的践行者和坚守者。所谓铁打的衙门流水的官，教师要在这所学校工作一生，教师把学校办好的意愿远比政府官员更强烈，他们更了解这所学校，也能做出更好的价值判断。教师公选的校长就必定代表广大教师的意志，其施政办学理念会契合高校的价值观，使高校的价值观及基于价值判断的发展目标、发展战略得以延续，最终形成了学校的办学特色。可在一定程度上避免高校的同质化倾向。

教师选聘校长，可以避免因校长的更替造成的高校的发展战略和办学方向的摆动与偏离。而且，战略的制定者是校领导，执行者是普通教师，他们之间理念、价值的一致会使转型战略的制定与执行更加统一顺畅，对高校应用型转型发展更加有利。

（2）教师聘用权的下放。建立应用型、双师型师资队伍是一项长期的系统工程，聘什么样的教师、聘任多少、建立良好的师资结构应服从于学校的办学特色和发展战略。目前教师聘任条件、编制数量由省级教育主管部门来决定，这种制度实行了很多年，并不满足应用型个性化的大学发展需要。从逻辑上分析，聘什么样的教师、聘多少教师应由办学主体-学校来自主决定，政府要做的是控制拨款总量。从应用型大学的教学、科研需要分析，教师的来源应不拘一格，来自高校的博士可以，那些拥有硕士学位但在企业、科研单位多年磨砺的专业人士更需要。省级教育部门应该解除目前教师编制、聘任的条条框框，将用人自主权还给学校，才能将更多的应用型人才纳入进教师队伍。

2. 学科专业设置与发展的自主权下放

普通高校经过扩招和升级浪潮之后，形成了学科、院系设置大而全的局面，面对有限的政府拨款、有限的教学资源，势必要在办学规模和办学质量上做出取舍，像企业一样进行SWOT分析，对学校对于为满足升级大学条件而设置的弱势学科、院系要么放弃要么重组，对具有竞争力的传统优势学科扩大招生和重点投入，创办成具有局部竞争优势的大学，这些都需要大学自主做出抉择。民国时期教会学校的办学方法可以为众多经费不足的地方普通院校提供借鉴。

3. 改变经费划拨方式，扩大高校经费使用自主权

目前，国家对高校采用综合定额加专项经费的拨款模式[7]。“综合定额”根据政府主管部门制定的生均经费定额标准和高校在校生数量来核定;“专项经费”曾经涵盖很多内容，但在目前高校实际运营中，专项经费主要指科研经费。为适应转型发展的战略需要，须对现行拨款方式做相应调整，使高校在资金使用上拥有更大的自主权。

（1）改变“综合定额”经费拨款方式。“综合定额”费用部分，建议将生均经费定额乘以在校生总数的计算模式，调整为86年以前实行的“基数加发展拨款”模式[8]，即按照学校规模和编制，确定拨款基数，每年按百分比增加。采用“基数加发展拨款”模式是基于目前高校规模处于平稳发展的阶段，且随着生源的递减，未来办学规模不会扩大这样一个事实。主要目的是抑制高校通过扩大生源获取经费的冲动，将办学重心转移到提高培养质量上。同时在这种模式下，高校在学科、专业的重构过程中，不必担心因在校生数量减少造成的拨款降低。

（2）专项经费（主要是科研经费）部分，建议增加经常性科研经费拨款，降低竞争性的科研拨款比例。省级政府直接拨款包括经常性科研经费拨款、专项科研经费拨款，经常性科研经费拨款主要体现为不与科研项目挂钩而与专职科研人员编制挂钩的科研事业费。专项科研经费拨款是由政府以具体项目的形式通过各高校竞争获取的科研经费，目前竞争性资金提供方式是政府对大学科研进行资助的主导方式，政府几乎不给大学提供非竞争性的、经常性科研经费。

应用型大学的科学研究应聚焦于应用性项目的研究和开发，服务区域和行业经济，科研项目来源于行业需求及校企合作过程中企业面临的实际问题，所以不同高校科研方向及重点存在差异性，而由政府统一指定科研项目不能满足应用型科研多样性、差异性的需要，而且竞争性的项目拨款容易因程序或人为因素造成不公平。因此针对应用型院校，政府在总的科研投入规模下，扩大经常性科研经费的比例，经常性科研经费作为科研经费的主体直接划拨给高校，由高校根据自身的“校情”自主决定科研项目的立项、管理和科研成果的评估。

（二）引入市场机制解决经费短缺和经费划拨的不公平问题

应用型个性化转型需在办学方向、培养模式、教学方法等“软件”上进行调整，更要在师资引进与培训、实验实训设备、实习基地等“硬件”上进行投入，巧妇难为无米之炊，充足的经费是转型实施的根本保障。

地方普通高校在办学经费方面，不仅短缺而且存在三个层面的不公平问题，第一，受财政能力局限，经济欠发达地区对高等教育投入总量本来就少，而这些地区的扩招速度更快，地方高校经费短缺情况更加恶化，且欠发达地区与发达地区办学经费投入差距很大[8];第二，地方普通高校面对全国招生但培养经费由地方政府出资，作为“产出”的学生，由于工资待遇、经济环境、政府优惠政策等因素集中到发达地区就业，形成了欠发达地区政府出资为发达地区培养学生的局面;第三，教育部提出“十三五”期间，由中央预算内投资支持100所左右应用型高校建设，但其对其他大部分高校而言实际上缺少了一定的公平性，而且这种资金扶植的转型试点模式不具有可复制性。

（1）针对欠发达地区教育经费的短缺和地区间经费划拨的不公平问题，政府部门应采取一定的措施。改革开放之后国家奉行的是“一部分人先富起来”的发展路线，初衷正如邓小平同志所言：“我们的政策是让一部分人、一部分地區先富起来，以带动和帮助落后的地区，先进地区帮助落后地区是一个义务”。可见，地区之间经济发展的不均衡及其引发的教育经费投入的巨大差距是政策造成的。解铃还需系铃人，解决的办法是，通过中央财政转移支付的方式，增加欠发达地区高校拨款，弥补与发达地区高校经费的巨大差异。

（2）建议采用地方政府或企业购买高校培养成果的方式来解决欠发达地区高校经费问题。根据谁受益谁掏钱的原则，接纳应届毕业生的企业、当地政府作为受益方，应向“投资方”高校及高校所属政府付费。购买高校培养成果的方式，一方面解决高校办学经费的问题，另一方面可激励高校按市场需求来配置专业，调整教学内容与教学方法，使学校因培养高素质毕业生而得到回报，鼓励高校自由竞争，按照市场法制实现优胜劣汰。

四、结束语

以人为鉴可以知得失以史为鉴可以知兴替，本文追踪高等教育的发展轨迹，探究普通高等教育偏离了应用型及个性化办学方向的原因，审视普通高校应用转型这一教育改革进程，思考如何对症下药解决转型中面临的主要问题。作为转型改革发起者倡导者的政府首先应该转变观念，从政府治校向大学治校逐步转变，赋予大学办学的自主权，由大学根据自身的资源条件、竞争环境，自主确定大学的办学方向和办学特色，通过自由竞争最终形成百花齐放的局面;通过国家支付和市场化方式增加欠发达地区高校的办学经费，为转型发展提供财力支持;作为办学主体的高校，在自主的办学环境下明确学校的办学定位，以具有综合素质的应用型人才为培养目标，踏踏实实的进行应用型教师队伍建设，调整科研重点面向企业面向应用，走个性化发展的道路。

参考文献：

[1]孔文.中国大学的前世今生[Z].新语丝.

[2]李响.1952年院系大调整 教授“洗澡”大学洗牌[J].文史参考，2012（11）：33-35.

[3]http：//www.moe.edu.cn/中华人民共和国教育部网站.

[4]郭燕丽.难了！教育部发话，严审“学院”改“大学”！[N].中国青年报，2017-2-23.

[5]杨林玉，贾永堂，肖家杰.大众化以来我国高校大面积更名现象研究——基于双轨制的视角[J].高等工程教育研究，2016（3）：63-67.

[6]黄达人.大学的转型[M].商务印书馆，2015：110.

[7]管兵.大学扩招与教育经费分配——谁为高校扩招买单[J].中国公共政策评论（第4卷），2010，4：139-144.

[8]杨丙红.公共财政视野下我国高校科研拨款制度研究[J].中国高教研究，2011（8）：28-30.