公共产品视野下的县域学前教育财政投入困境

李慧，皮军功

【摘要】本文通过对湖南省5个样本县县域学前教育财政投入的调查，发现近年县域学前教育财政投入总体稳中有升，但仍存在财政投入严重不足、财政预算机制不完善、财政投入结构不合理等问题。究其原因，主要有以下几个方面：政府重视不够，政策设计存在不足；县域学前教育财政投入机制不顺；学前教育督导实施工作需进一步完善等。

【关键词】公共产品；县域学前教育；财政投入

【中图分类号】G617 【文献标识码】A 【文章编号】1005-6017（2019）04-0012-06

【作者简介】李慧（1981-），女，湖南衡东人，长沙师范学院发展规划与学科建设处助理研究员，硕士；皮军功（1966-），男，湖南常德人，长沙师范学院副院长、研究员，博士。

一、问题的提出

近年来，随着经济社会的发展和教育科学的进步，学前教育的重要性不断被人们认识到。从社会发展的角度来讲，作为社会事业的重要组成，学前教育对经济、文化的发展具有巨大的促进作用。2010年，国务院发布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《纲要》），把加快学前教育发展居于战略任务的首位，为继续深化学前教育改革的发展指明了方向。随着教育公平、均衡发展等观念的日益兴起以及全面小康社会建设的不断推进，国家对农村学前教育的发展越来越关注。2015年，湖南省人民政府在发布的《湖南省实施第二期学前教育三年行动计划（2015-2017年）》中明确提出：到2017年，逐步建立起以公共财政投入为主的农村学前教育成本分担机制。

公共产品理论关注社会各个部门在社会生活中所应肩负的责任，并研究这些部门应以什么样的方式向社会提供服务。农村学前教育，由于其具有准公共产品的属性，这就要求政府部门必须严格落实、切实执行，以改变目前农村的学前教育基本完全由个人承担的不合理现状。湖南省是农业大省，农村地区量广面大，根据实际情况，农村中小学和幼儿园的主管部门是县教育局。因此，本文基于对湖南省县域学前教育财政投入现状的调查和分析，在公共產品视野下展开对湖南省县域学前教育财政投入问题的思考。

二、研究方法

2015年9月至2018年1月，在大量查阅文献资料的基础上，采取蹲点调研（研究人员在ZZ县蹲点调研5个月）与抽样调查相结合的方式，综合运用问卷法、现场调研法、访谈法等多种方法，组织专项调研5次、调研人员30余人次，对湖南省5个经济发展水平较高、中等、欠发达的样本县（不同县用不同字母表示）的县域学前教育财政投入情况进行了深入细致地调研。5个样本县2014年人均GDP排名见表1。

访谈样本县教育局主管副局长、基教股股长或学前教育专干、民办教育管理办公室负责人、县财政局负责人等共12人，具体见表2。

每个样本县均提供了国家和省级及县级学前教育财政投入情况、县级年度学前教育财政投入使用情况、幼儿园收费情况等基础数据以及县域内学前教育发展相关的基础数据。对基础数据进行整理后，使用SPSS 24.0进行统计分析。

三、研究结果

（一）县域学前教育财政投入的现状

1. 县域学前教育财政投入总量及生均经费投入

从总体趋势看，2013～2015年ZZ县、TJ县、SZ县学前教育财政投入总量有所增长，全县学前教育投入占财政教育投入的比例在1.75%～6.85%之间，平均比例为3.26%。但是，2015年，TJ县和SZ县全县学前教育投入占财政教育投入的比例都低于2013年和2014年，分别为2.05%和2.80%。具体数据见表3。

2015年，ZZ县、TJ县、SZ县学前教育生均经费投入为1100元。其中ZZ县生均学前教育经费投入最高，生均2600元；TJ县生均学前教育财政投入最低，生均600元。具体数据见表4。

2. 县域学前教育财政投入来源

近年，湖南省县域学前教育财政投入来源多元化。从2013年开始，中央、省、县三级财政均有不同程度的投入，受惠的范围也逐渐扩大。在各县提供的学前教育财政投入数据中，一般把来源于中央、省级的学前教育专项资金统称为国家学前教育财政投入。2013～2015年，县域学前教育财政投入主要依靠国家学前教育教育财政投入。ZZ县、TJ县、SZ县2013～2015年三年累计县级学前教育投入占全县学前教育财政总投入的比例在14.31%～29.17%之间（除2013年TJ县县级财政未列明学前教育投入情况外），平均比例为22.55%。具体数据见表5。

在样本县中，SZ县属于经济发展水平较低的抽样代表，但是，2013～2015年，SZ县县级财政学前教育投入是TJ县的2.32倍、是ZZ县的1.43倍。

3. 县域学前教育财政投入的使用

国家学前教育财政投入（含中央、省级资金）一般以专项方式进行拨付，专款专用；县本级财政投入主要用于保证公办园在编教师基本工资、办公经费、培训费、添置玩教具、校车补贴等。调研发现，县级财政对本县学前教育的投入，80%以上用于人员工资。县域内学前教育财政投入的使用，主要从各乡镇财政投入、幼儿园硬件软件投入、公办民办投入等方面进行分析。

（1）县域内各乡镇学前教育财政投入情况

2013～2015年，BJ县全县学前教育财政投入中，县城所在地的镇财政投入占比高于55.00%，其他15个非县城所在地乡镇投入总和占比不到45.00%，其中，有的偏远乡镇连续3年学前教育财政投入在全县学前教育财政投入中占比始终在0.43%～0.66%之间徘徊。2013～2015年，连续3年TY县县级学前教育财政共投入1672.52万元用于TY县实验幼儿园；在全县国家学前教育财政投入中，县实验幼儿园共使用资金386万元、占比8.37%。与此同时，2014年和2015年TY县某偏远乡镇国家学前教育财政投入均为0元。

（2）县域内学前教育财政投入用于园所建设情况

2013～2015年，ZZ县学前教育财政投入总计3498万元，其中建设经费3015万元，占比86.19%。2014年和2015年，TJ县扩大学前教育资源中央奖补资金支持公办幼儿园专项资金中，用于支持农村和在城乡接合部改扩建、新建公办幼儿园、改善办园条件的资金比例分别为82.00%和94.00%。

（3）县域内学前教育财政投入用于扶持民办幼儿园的资金情况

县域学前教育财政投入主要投入公办幼儿园，民办幼儿园投入很少，主要以奖补资金和扶持资金的形式投入。

2013～2015年，TJ县民办幼儿园投入占全县学前教育财政投入的平均占比为9.09%。尤其是2014年，TJ县民办幼儿园投入占全县学前教育财政投入的占比仅为2.37%。具体数据见表6。

2015年，在TJ县县域范围内，中央和省级支持民办幼儿园专项资金对于县城所在镇的农村民办幼儿园的生均投入为183.7元/人，对于非县城所在镇农村民办幼儿园的生均投入为122.8元/人。具体数据见表7（见下页）。

4. 湖南省县域学前教育财政投入的管理机制

对于县域学前教育未来发展的规划，各县均根据《湖南省实施第二期学前教育三年行动计划（2015-2017年）》的文件精神，未来财政投入仍然主要是用于幼儿园硬件升级和保证人员工资。

访谈者：贵县学前教育投入的依据是什么？是否建立了生均公用经费投入制度？

TY县财政局政府工作人员：没有建立生均公用经费投入制度。我们县学前教育投入的依据有：（1）一个乡新建或改建一个公办幼儿园（按照原来40个乡投入，现已合并至20多个），现在仍有建设任务；（2）乡镇重视的，由乡镇征地，财政资金只管基础设施建设，设施设备没钱继续投入、靠自筹资金；幼儿园收费，可以考虑自行运转；（3）民办幼儿园办得好的、已形成规模的，以财政扶持、奖补资金为主……上面不给政策，下面很难搞好。

（二）县域学前教育财政投入存在的问题

调研发现，作为准公共产品的学前教育，国家实施第一期和第二期学前教育三年行动计划以来，由于各级政府的重视，在财政投入上总体稳中有升，但仍存在财政投入严重不足、财政预算机制缺乏、财政投入结构不合理等问题。

1. 县域学前教育财政投入严重不足

在湖南省县域学前教育财政投入中，虽然中央和省级也会有资金投入，但多以专项资金形式拨付，为一次性投入，缺乏制度保障；县级财政财力有限，对本县学前教育的投入只能勉强投入一些，且80.00%以上用于人员工资；各乡镇普遍存在经费来源不足、财政赤字与债务突出现象，均无能力对乡镇辖区内的学前教育机构进行财政投入，只是乡镇公办幼儿园的用地一般由当地乡镇政府划拨。

调研发现，2015年ZZ县、TJ县、SZ县全县学前教育投入（含中央、省级、县级资金）占财政教育投入的平均比例为3.90%，平均学前教育生均财政投入为1100元，但其中新建和改建幼儿园各类用房和设施的费用比例高达85%以上，实际用于幼儿园运转的生均财政投入只有不到165元。

同期，按照中央统一规定，2016年湖南省义务教育学校生均公用经费基准定额补助标准为：普通小学每生每年600元，普通初中每生每年800元，特殊教育学校和随班就读残疾学生每生每年6000元。在校舍安全方面，对城乡公办义务教育学校的教学及教学辅助用房、行政办公用房、生活服务用房等校舍的维修改造，按每平方米800元的标准给予补助。由上推测，2015年县域学前儿童生均财政投入是小学生均投入的27.5%，是初中生均投入的20.6%。

各地均反映由于“资源缺乏”导致学前教育投入不足，尤其是幼儿园运转经费严重不足。绝大部分农村学前教育机构的运转完全把家长缴费作为唯一的经费来源。经费不足造成农村幼儿园办园过程中的利润挤压，带来一系列办园质量、师资水平、幼儿发展等方面问题。

2. 县级财政预算机制不完善

教育预算是国家各级政府和各级各类教育机构的年度收支计划，是国家及地方财政预算的重要组成部分，体现出公共财政框架下政府承担的教育责任，决定了教育财政经费的充足、均衡和效益水平[1]。调研发现，湖南省县域学前教育财政预算机制不完善，中央和省级财政投入是县域学前教育财政投入资金来源的主体，多以专项资金的方式进行拨付，这在很大程度上影响了财政投入的稳定性，无法充分保障投入水平。《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（2010）明确提出“各级政府要将学前教育经费列入财政预算”，但仍然缺乏对于预算制度的具体规定。比如，县域内学前教育投入依据之一是“一个乡新建或改建一个公办幼儿园”，在哪个乡镇新建或改建、资金需要多少、分批次投入多少等，都存在很大的不确定性，而且很大程度上取决于当年全县的学前教育财政总投入。县域内用于培训、支持民办幼儿园发展等的费用，均不是根据全县学前教育发展的实际需求确定投入，而是每年从县域学前教育财政投入中固定划拨一定经费，无法满足全县学前教育发展的需要。

3. 县域财政投入结构不合理

县域财政投入不合理，主要表现在以下几个方面：一是学前教育经费与教育经费的结构不合理，二是公办园与民办园的投入结构不合理，三是学前教育硬件资源和软件资源的投入结构不合理，四是县城所在地与各乡镇之间的投入结构不合理等。县域学前教育财政投入中，来自中央和省级的资金均以专项资金的形式拨付，近3年的学前教育财政投入均向公办园倾斜且绝大部分用于园所硬件建设，幼儿园日常运转经费投入很少。县域学前教育财政投入中，投入到民办幼儿园的经费只占全县学前教育总投入的9.00%左右，每个民办幼儿园每年平均公共财政投入5000元左右，大量的民办幼儿园每年公共财政投入為0。与此同时，县域内县城所在地及其乡镇公共财政投入远远高于其他乡镇，少数偏远乡镇连续2年公共财政投入均为0。

四、讨论

在第一期和第二期学前教育三年行动计划的社会背景下，湖南省县域学前教育仍然面临诸多发展中的问题，其原因可从以下几个方面进行分析。

1. 政府重视程度还有待提高，政策设计存在不足

第一期和第二期学前教育三年行动计划实施以来，各级政府对于近三年来农村学前教育的发展给予了大力支持，也取得了一定的成效。但是，总体而言，政府重视程度不够，在政策设计层面明显存在问题[2]。

第一，政策执行力不够。第一期和第二期学前教育三年行动计划只是由政府发文，没有充分覆盖政府各职能部门，且具体部门不明确，笼统表述为“有关部门”，在执行效力与覆盖面上明显薄弱。

第二，领导责任模糊。第一期和第二期学前教育三年行动计划的主体是模糊的“有关部门参与的学前教育联席会议制度”，没有明确第一责任人。

第三，经费投入含糊。第一期和第二期学前教育三年行动计划的经费投入通篇都是含糊的“适当倾斜”“一定比例”“合理比例”“明显提高”，缺乏一定的操作性和执行力。

第四，考核责任不明确。最新的政策性文件、2015年发布的《湖南省实施第二期学前教育三年行动计划》中，对于考核责任，描述为“各地要建立督导检查和问责机制，将行动计划目标任务和政策措施落实情况纳入各有关部门工作实绩的考核指标。” 但是，对于工作实绩，没有具体的考核指标，没有明确的责任人，没有相关的处罚措施。考核结果不可能作为主要责任人的干部选拔、任免和奖惩的重要依据，更没办法对未完成任务的主要责任人进行行政处分。

2. 县域学前教育财政投入机制不顺

目前，县域学前教育财政投入基本上都是以收入定预算，还处于“有多少钱、办多少事”的水平，没有根据县域学前教育事业发展规划来确定预算，也没有建立生均公用经费标准，各县普遍存在县域学前教育财政投入机制不顺的现象。

有研究指出，发展中国家在财政分权过程中面临“垂直失衡”问题，即各级政府的支出责任与其相应的收入来源不一致，各级政府的收入来源普遍不足 [3]。在有限的收入来源中，受到政府官员的“官本位”价值取向的影响，各级政府更可能把有限的财政收入投入到更有形、短期内更见成效的领域[4]。学前教育作为一种迟效的准公共产品，自然不会成为首选。即使是在政策指导下，县域学前教育的发展需要投入，也只是会投入到一些见效快、一次性投入的硬件设施中。这就导致了中央和省级扩大学前教育资源专项资金主要用于解决公办幼儿园一次性的硬件投入，缺乏后劲；占县域学前教育机构主体地位的民办幼儿园的发展最终转嫁到人民群众头上，完全依靠保教费来维持幼儿园的发展。

3. 学前教育督导实施工作不完善

2010年11月发布的《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》明确要求“各级教育督导部门要把学前教育作为督导重点”，即对政府责任落实、经费投入、安全管理、教师队伍建设等方面进行督导，并向社会公示结果。2012年实施的《教育督导条例》是教育督导纳入法制化道路的标志；同年，制定了《学前教育督导评估暂行办法》。在我国政策法规当中，对教育督导的外延划分了两大类，即督政和督学。督政主要指对政府教育工作的督导，对象为政府；督学主要指对学校教育机构教育教学工作的督导，对象为学校教育机构。目前，湖南省县域学前教育督导评估工作一般由省人民政府教育督导室组织实施。调研发现，县域学前教育督导评估在督评理念、督评机制等方面均需进一步完善。

首先，学前教育督导评估的理念定位存在偏差，重鉴定轻促进[5]。一是将督导评估狭隘地定位于目标管理责任制的配套工具，即通过“贴标签式”的“评比评优”，将考核结果与“园所等级、职称评定、职务升迁、奖惩分配”等关乎直接利益的问题挂钩，这一现象在各级各类园所评审时期尤为凸显。二是在督导评估手段上倾向于可计算化的科学主义，即通过制订一套评价指标体系用量化测评得出不同等级。在量化结果运用上，行政部门通常进行简单的横向比较而忽视各县实际情况、各类园所办园背景、资源投入等，反而造成了人为的“马太效应”[6]，导致有限的县域学前教育资源集中往几所幼儿园或几个乡镇投入，加剧了不公平；同时，也导致了有限的县域学前教育资源更多投入到了见效快、容易出政绩的园所硬件资源建设方面，对于见效慢的保教质量、师资、培训、教研等软件资源建设投入甚少。

其次，在学前教育督导评估运行机制上，重他评轻自评。在督政方面，各級政府更为注重的是对幼儿园的行政性督导，而较为忽视对自身履职状况的反思与评价。近年来，自评概念已逐渐超出园所范畴而拓展到政府对自身的评价，但是，此方面的意识仍较为滞后，这主要有以下两点原因：一是我国行政体制中上级监督下级的层级式督导关系由来已久，政府内部尤其是督导部门尚无监督同级政府的意愿与能力；二是人大、政协等部门对政府权力的监督与制约力度尚待加强，高层统筹下针对政府执行力的联合督查仍较为薄弱。调研发现，作为县财政局负责学前教育经费投入的工作人员，不清楚本县学前教育发展规划，在问及“贵县学前教育投入的依据是什么”时，只能笼统表述为“按照第二期三年行动计划进行”“一个乡新建或改建一个公办幼儿园”等。省人民政府教育督导室对各县学前教育事业发展进行督查时，也是更多注重“做了什么”而非“做得怎样”，对县域内学前教育财政投入是否真正有效地促进了本县学前教育事业发展关注较少。由此可知，督导评估工作实际开展的质量并不高。

综上，由于政府重视不够、政策设计存在不足、县域学前教育财政投入机制不顺、学前教育督导实施工作不完善等原因，即使在第一期、第二期学前教育三年行动计划的社会背景下，湖南省县域学前教育财政投入仍然面临诸多发展中的问题，离第二期三年行动计划的预期目标仍有较大差距，实现“办人民满意的学前教育”目标依然任重道远。

【参考文献】

[1] 夏靖，庞丽娟，张霞.推进我国学前教育投入体制机制改革的政策思考[J].教育发展研究，2014（04）.

[2] 廖莉，袁爱玲.农村学前教育财政投入的困境及其突破——基于广东省的实证调查[J].教育发展研究，2015（06）.

[3] 袁爱玲，何秀英，廖莉，等. 农村学前教育与社会发展[M].北京：人民出版社，2015.

[4] 徐伟萍，黄冲.农村学前教育成本分担机制的研究与探索——以宁波市江北区甬江街道为例[J].上海教育科研，2015（06）.

[5] 李琳.学前教育督导评估体系建设探索——以上海市为例[J].中国教育学刊，2014（03）.

[6] 赵海利.构建财政性学前教育投入增长的保障机制——基于经济学需求与供给的视角[J].教育发展研究，2016（20）.

本文系2016年湖南省社会科学成果评审委员会课题“城乡流动学前儿童心理健康现状审思及教育策略研究”（编号：XSPYBZCO69）、2015年教育科学重大委托课题“湖南省农村学前教育发展研究”（编号：XJK015ZDWT002）的阶段性研究成果。

通讯作者：李慧，157036889@qq.com

（责任编辑 张付庆）