中国与东盟小多边安全机制的构建现状

王勇辉　余珍艳

摘 要 冷战之后，中国与东盟国家所面临的地区安全形势并不乐观，南中国海问题持续升温，同时还受经济安全、恐怖主义、走私贩毒、生态环境、能源资源、疾病蔓延等非传统安全领域问题的困扰。为应对这些问题，中国与东盟国家主要围绕澜沧江—湄公河建立了多个小多边安全机制，这些机制致力于提供地区公共产品，取得了不小的成就，但也存在一些缺陷。如何解决和改进中国与东盟小多边安全机制内公共产品的供给问题，直接关系到中国与周边地区安全。

关键词 小多边安全机制 公共产品 供给障碍 改进路径

近些年来，在东南亚国家联盟（Association of Southeast Asian Nations，ASEAN）、东盟地区论坛（ASEAN Regional Forum，ARF）、东亚峰会（East Asia Summit，EAS）等多边合作机制的框架下，中国与东盟国家在政治、经济、文化、安全等方面开展了多方位的交流与合作，建立了多种“大多边”以及双边的安全合作机制；与此同时，也涌现出多个小多边安全机制。

中国与东盟所建立的小多边安全机制主要是指中国与东盟两个以上成员国间围绕传统与非传统安全问题所进行的合作， 郑先武：《中国—东盟安全合作的综合化》，载《现代国际关系》2012年第3期，第49页。而这些小多边安全机制的建立多是以澜沧江—湄公河流域的安全合作与开发为中心。围绕大湄公河次区域 大湄公河次区域国家主要包括柬埔寨、中国、老挝、缅甸、泰国和越南六国。“Greater Mekong Subregion”，Asian Development Bank， http：//www.adb.org/countries/gms/main，访问日期：2015年3月10日。（Great Mekong Subregion，GMS）建立的小多边安全机制主要有：由亚洲开发银行于1992年牵头建立的大湄公河次区域合作机制；1993年形成的中、老、缅、泰“黄金四角”地区经济开发合作，又称为“黄金四角计划”；1995年成立的新湄公河委员会（Mekong River Commission，MRC）；中国、缅甸、老挝、泰国和联合国禁毒署于1993年共同签署的禁毒谅解备忘录（柬埔寨、越南1995年加入这一禁毒合作机制）；2011年10月31日，中、老、缅、泰四国建立的中老缅泰湄公河流域执法安全合作机制。

一、 中国与东盟小多边安全机制内公共产品的供给

（一） 公共产品概念的厘定

公共产品（public goods）是相对于私人产品（private goods）而言的，私人产品通常在市场上进行交易，买家和卖家通过价格机制，如果他们对价格达成一致，则这种物品或者服务的所有权就可以被转移，因此，私人产品是排他性的，它们已经明确了拥有者，且它们趋向于竞争性。 Inge Kaul，“What is a public good？”June， 2000， http：//mondediplo.com/2000/06/15publicgood，访问日期：2015年3月13日。而公共产品具有相反的特性，公共产品是非排他性的，即一旦物品或者服务被提供，每个个体都可以享用，就是未付费者也不会被排除在外；同时也是非竞争性的，即某种物品被一个人或者国家消费时，并不影响其他个体对其的消费。 Hensengerth Oliver，“Transboundary River Cooperation and the Regional Public Good：The Case of the Mekong River，”Contemporary Southeast Asia， Vol.31，No.2，2009，pp.326–327.

全球公共产品（Global Public Goods）的惠及范围跨越边界、代际和人类群体，从而形成一部分国际公共产品（International Public Goods），而国际公共产品内又包括地区公共产品（Regional Public Goods）。当公共产品存在于一个特定的地理区域内时，它们可以被视为是地区公共产品，其有利于地区的和平、稳定与发展。地区公共产品主要是靠地区主导国家、对外援助、国际金融机构和地区性的合作机制等提供。 王健：《上海合作组织发展进程研究——地区公共产品的视角》，上海社会科学院研究生学位论文，2012年4月，第40—42页。而中国与东盟小多边安全机制是在中国与东盟尤其是大湄公河次区域这一范围内建立的，从某种程度上说，这些小多边安全机制属于地区公共产品，同时其也提供地区公共产品。

（二） 中国与东盟小多边安全机制提供的地区公共产品

自1992年大湄公河次区域经济合作机制建立以来，中国、缅甸、老挝、泰国、柬埔寨、越南六国开展了多领域的合作，提供了能源资源、生态环境、禁毒、反恐等非传统安全方面的公共产品，尤其是在水电能源以及生态环境方面，六国还分别建立了相应的合作机制。2005年5月，面对严峻的大湄公河次区域环境安全形势，在上海举行的首届大湄公河次区域环境部长会议上提出了“大湄公河次区域生物多样性保护走廊倡议”， 郑先武：《中国—东盟安全合作的综合化》，载《现代国际关系》2012年第3期，第50页。其是大湄公河次区域核心环境规划的一部分，旨在建立连通次区域内重要的生物多样性区域，加强生物多样性保护。 赵晓辉、杨跃萍：《大湄公河次区域六国启动生物多样性保护走廊计划》，新华网云南频道，2005年4月5日，http：//www.yn.xinhuanet.com/topic/2005-07/05/content_4576026.htm，访问日期：2015年3月31日。

根据1995年由泰、老、越、柬签署的《湄公河流域可持续发展合作协定》，新湄公河委员会得以成立，其代表了湄公河项目组织历史的第三个时期，前两个时期分别为1957至1978年的老湄公河委员会（The Mekong Committee）及1978至1995年的湄公河临委会（The Interim Mekong Committee）。 Jeffrey W. Jacobs，“The Mekong River Commission：Transboundary Water Resources Planning and Regional Security，”The Geographical Journal， Vol.168，No.4，2002，p.354.湄公河委员会旨在协调湄公河下游的水资源计划和发展，围绕水文、水电、旅游、环境和水资源开发等方面进行广泛合作。 吴世韶：《中国与东南亚国家间次区域经济合作研究》，华中师范大学博士学位论文，2011年9月，第51页。

另外，澜沧江—湄公河流经的四个主要国家——中国、老挝、缅甸、泰国——也建立了多个小多边安全机制，提供的公共产品较为丰富。中、老、缅、泰“黄金四角”地区经济开发合作，虽其主要是经济领域的合作，但在水电资源开发、生态环境保护以及禁毒等安全合作方面也取得了一些成就。为维护和保障湄公河流域的安全与稳定，中老缅泰湄公河流域执法安全合作机制得以建立。作为湄公河次区域首个专门的安全合作机制，自成立以来，该机制在多个方面取得了显著成效：成功侦破“10·5”案件；定期开展联合巡逻执法行动；开展联合打击跨国犯罪；务实开展联合调研与情报交流。 王文硕：《湄公河流域执法安全合作机制建立两年成效显著》，载《人民公安报》2013年12月26日，第1版。

而在禁毒方面，1993年中国、缅甸、老挝、泰国和联合国禁毒署 联合国禁毒署于1997年和联合国预防犯罪中心合并，改称为联合国毒品和犯罪问题办公室（The United Nations Office on Drugs and Crimes，UNODC）。所建立的禁毒合作机制可以称得上是次区域禁毒合作的典范。其是世界上较早成立的次区域禁毒合作机制，而在其框架之下制定的《次区域行动计划》是世界上第一个次区域禁毒合作行动计划。 王文硕、林笛：《2014年东亚次区域禁毒谅解备忘录签约方高官会议召开》，载《人民公安报》2014年5月30日，第1版。二十多年来，在该机制下，围绕禁毒执法开展的合作，有效遏制了跨国制贩毒活动。

不可否认，这些小多边机制的建立虽然提供了多种安全方面的公共产品，惠及了大湄公河次区域国家，但其仍是不健全的，存在公共产品的供给障碍。

二、 当前中国与东盟小多边安全机制存在的公共产品供给障碍

大湄公河次区域国家所建立的小多边安全机制发展渐趋完善，在次区域中发挥的作用越来越大，也越来越受到区域内国家的重视，但仍存在一些缺陷，影响机制内公共产品的提供。

（一） 机制建设障碍

（1） 小多边安全机制的弱制度性

湄公河委员会是澜沧江—湄公河流域唯一一个跨国界河流管理的政府间组织，拥有较为完善的工作机制和组织机构，但1995年签订的协定被认为是软弱的，允许成员国按照自己的意愿对其进行解释， Louis Lebel， Po Garden， and Masao Imamura，“The Politics of Scale，Position，and Place in the Governance of Water Resources in the Mekong Region，”Ecology and Society，Vol.10，No. 2， 2005，p.18.规制权威性比较有限，协调能力不强。同时，作为一个小多边合作机制，湄公河委员会也缺乏具体的技术规范，单个的投资项目更多的是采用所在国的国内法律、规定和程序。 卢光盛：《中国加入湄公河委员会，利弊如何》，载《世界知识》2012年8月，第32页。再加上三年一次的例会，很难使湄公河的一些紧迫和突发问题得到有效解决。

而中老缅泰湄公河流域执法安全合作机制，虽开创了中国与周边国家执法安全合作的新模式，但这种模式刚起步，四国开展联合巡逻的法律基础仍是临时性和过渡性的联合声明，缺乏规范的执法程序，四国还尚未达成落实联合声明中签署《湄公河流域执法安全合作协议》的一致意向，相关的制度构建仍在探索之中。 孔令杰：《中老缅泰湄公河流域联合执法的法律基础与制度建构》，载《东南亚研究》2013年第2期，第73页；包才将：《湄公河安全合作中的信任元素与中国的战略选择》，载《亚非纵横》2014年第3期，第37页。另外，通过进行预防教育、减少毒品需求、替代罂粟种植等举措，次区域禁毒合作机制虽然成效显著，但仍然面临如协约约束性不足且缺乏服从机制等规制问题。 王虎：《浅析中国—东盟禁毒合作机制建设》，载《首都师范大学学报》2010年第3期，第140—143页。

（2） 小多边安全机制内领导权问题

首先，在大湄公河次区域经济合作中，泰国、越南和中国都想掌握领导权，而这种对领导权的竞逐，可能会导致机制内各个项目的提出及执行以本国为主导，进而会使国家之间产生矛盾，使机制的协调能力下降，影响其执行效率。

其次，作为湄公河上游国家的中国，并没有成为湄公河委员会中的一员，而只是其对话国。没有中国的积极参加，湄公河委员会并不能够担起协调澜沧江—湄公河全流域环境安全合作的重任， 刘瑞、金新：《大湄公河次区域非传统安全治理探析》，载《东南亚南亚研究》2013年第2期，第44页。其项目也不可能覆盖整个湄公河流域，这也是为何有媒体和官方人士经常把中国加入湄公河委员会作为解决湄公河过度开发的一副灵丹妙药。

第三，这些小多边安全机制虽侧重点有所不同，但仍然有一些合作领域存在交叉重叠。如果没有做到很好的协调，不仅会造成人力、财力的浪费，还可能会使各国之间产生矛盾和摩擦甚至冲突，并进一步影响地区公共产品的提供。

（二） 对公共产品的需求偏好不同

在地区公共产品的供给中，各成员国的需求偏好是采取集体行动的一个重要因素。

（1） 出发点不同

湄公河流域内各国参与开发合作的出发点有所不同。中国和泰国在湄公河流域国家中综合实力比较强，两国倾向通过湄公河流域的合作来提升其国家实力，并加强与周边国家的合作；而缅甸、老挝和柬埔寨这些发展程度比较低的国家则希望通过区域内的合作，得到一些援助，以促进本国的发展。正如在中、老、缅、泰“黄金四角”地区经济开发合作中，缅甸和老挝想通过此一合作机制来加速其北部贫困落后地区的开发，但同时又担心受益不大，资源受到损失，所以他们参与合作的热情不高，进而影响湄公河流域开发合作的顺利开展。

（2） 合作意愿不同