智慧电子政务建设中档案管理的探索：电子归档

印爱平

摘 要：电子政务办公系统的投入使用，智慧电子政务和智慧城市的建设，不仅革新了各个部门、窗口、办公的传统模式，同时也对档案管理工作提出了新的要求。大数据环境下，电子档案归档和电子档案管理已经成为档案管理的主要工作，如何有效地归档电子文件，真正实现信息利用和数据共享，已成为当前档案管理工作的主要研究方向之一。

关键词：档案管理;电子政务

一、电子档案管理的逻辑起点

电子档案管理有别于传统的档案管理工作，具体表现在大数据时代下管理的档案载体由纸质档案逐渐转变为电子档案，而电子档案与纸质档案存在着明显的区别。电子档案是指机关和企事业单位和其他组织在电子政务环境中产生的电子文件，而电子文件则是指在计算机等电子设备及电子环境中形成、处理、传输、存储的数字信息形式，是信息时代中一种新型并越来越重要的文件档案载体，从理论概念来说电子文件和电子档案没有明确、统一的概念区分。

对于机关和企事业单位来说，有效管理并利用电子档案，在很大程度上有利于开展工作。但电子档案管理的管理理念有别于传统载体档案的管理理念，主要体现在对于电子文件的归档与数字共享服务的发挥。

在传统纸质环境下，档案管理工作开始于纸质文件的“归档”，即文件由业务或职能部门转移到档案管理部门，包括其管理责任和管理权限的转移，这标志其作为“文件”的完成和作为“档案”保存价值的产生，因此“归档”可作为纸质档案管理工作的逻辑起点。

同理，电子档案管理工作就将开始于把具有保存价值的电子文件赋予档案属性并纳入档案管理范畴。但由于电子文件的特性，其数据的庞大复杂性、篡改损坏的容易度和源文件定义追溯的困难性，为了及时、全面的将电子文件及元数据归档，同时也为了降低人工干预，往往采用数据自动化归档等相应的信息技术。这就有必要将业务规则前置，档案工作人员事先对文件类别、归档范围、文件保管期限、后期处置动作、开放等级等作出详细要求，即进行预归档。当电子文件正式进入归档程序后，档案部门归档人员再进行归档处理，即正式归档。无论预归档还是正式归档，此时档案部门都已经具有实际管理责任和管理权限，因此也就意味着文件工作的结束和档案工作的开始。所以对于电子档案管理来说，“归档”仍可作为电子档案管理工作的逻辑起点。在这种情况下，讨论电子归档对于电子档案管理工作就有非常重要的意义。

二、电子档案管理模式的探讨

在电子文件时代，传统的档案管理模式和思想无疑是落后并且不适用的。对于电子档案管理，目前比较认可的是“前端控制，全程管理”的管理原则。“全程管理”即是电子文件全生命周期管理，这也是澳大利亚等国家在大数据时代提出数字转型政策前采用的管理思想，意味着电子文件从其形成、传输、永久保存或销毁的整个生命周期的全过程的管理，形成一条贯穿全过程、全面完整的管理链条。而当前我国电子文件管理则被划分为文件形成和文件保存两个阶段，前一阶段由业务或职能部门管理，后一阶段由档案部门管理，两阶段的断裂和管理权限的分割，使得我国电子文件在归档时先天存在信息质量不过关、信息完整准确度存在疑义等问题。至于“前端控制”则也是为了保证电子文件的完整准确，要求档案部门及工作人员应该在电子文件形成阶段就对电子文件进行前端控制和管理，防止电子文件归档存在先天不足的问题，是对“全程管理”原则的一个具体补充和说明。

加快电子政务建设是提高行政效能，建设服务型政府的客观要求。电子政务建设中的电子文件管理水平直接影响着行政效能的提高。为此，我们应该注意以下几方面：

1.转变观念，提高认识。随着数字化时代的到来，我们要深刻认识到电子政府建设已成为新一轮公共行政管理改革的标志，推进电子政务成为当下不可避免的一场革命。目前，我们要打破在电子政务建设中容易出现的“信息孤岛”，以及避免因信息化重复建设而造成的“资源浪费”现象，就要对电子文件进行科学管理，使其得到合理配置、有效整合、充分共享。为此，从各级领导干部到基层电子文件管理人员与工作人员要转变观念，在电子政务建设中，要高度重视电子文件的管理。

2.统筹规划、统一管理。将电子文件管理纳入行政工作信息化发展规划中，研究并制定相关规定、制度、规范，为电子文件管理扫清政出多门、标准不一的组织机制障碍。在各级机构中，建立健全档案、业务、信息等内部各部门间的电子文件管理的统筹机制。明确各部门间的电子文件管理工作职责、理顺部门间的分工与协作关系，完善制度，按照档案管理标准完善电子文件管理信息系统的功能需求与评价标准，注意加强对电子文件管理的考核与责任监督。

3.风险管控，实施一体化管理。电子政务中，电子文件产生、运转和存储于各种信息建设系统中。信息系统的电子文件管理功能的完备性与可靠性，直接决定了电子文件的质量和管理的科学性。因此，对电子文件生成、运转和存储的标准与归档管理要求应统一。电子文件管理系统要兼顾档案管理要求，形成电子政务环境下的文档一体化管理模式。文档一体化即是从文件管理和档案管理的全局出发，实现从文件生成、办理到归档管理的全过程控制，以保证从文件到档案管理的数据畅通，实现内容的完整性、真实性、元数据数据结构的一致性、可用性，最终确保信息收集完整、系统和准确。

文档一体化管理主要包括：文档实体生成一体化，文档管理一体化，文档信息利用一体化，文档规范一体化。即要求在一个统一的系统内，有统一的控制中心，统一的工作制度 和工作标准，实现文件的形成、流转、审批、鉴定、归档、整理、移交、保存、销毁等各个环节工作流程的集成和信息的共享。从文件生产到归档管理全程的控制，可实现数据信息的一致与重复利用，避免了由于文档分 段式管理所造成的重复录入、鉴定、整理等工作，将大 大提高政务工作效率。同时，要特别注意对文件的存储、传递、共享等信息安全风险的管控，應采用物理隔 离、用户权限设置、数据备份等各种安全手段，确保文 档管理系统的可靠、安全与稳定，这是实现电子文件科 学管理的前提和保障。

4.引进专业人才，加强队伍建设。加强电子政务专业人才队伍建设，是做好电子文件管理的重要保障。一方面， 要注重对电子政务专业人才的引进、培训。使其成为既懂信息技术又懂管理的复合型人才，既掌握信息技术与信息管理知识，又具备适应政务工作职责的业务知识和能力。另一方面，要加大对机关公务人员的培训，力求电子政务人员能够在素质结构、知识结构以 及能力结构等多个方面都能适应和满足电子政务的要求。建立完善的人才教育与培养管理制度，建立规范的教育与培养认证制度。不断提升各级领导干部和各级政务部门工 作人员电子政务应用能力，将电子政务培训教育内容纳入 公务员继续教育的主干课程，结合实际需要编制培训教材，使培训具有较强的实践性和实用性。

按照这些管理原则，就要求档案部门应该作为一个全过程的管理者，文件自形成处理后即纳入预归档流程，档案部门从预归档阶段开始就具有实际上的管理权限，开始管理工作。具体来说，单位需要建立能满足业务和文件管理双重需求的管理系统，双线进行，全程监督控制，此外还需规定统一的电子文件归档标准并具有相应的技术支持、人员支撑。

三、电子档案管理转型的思考

从以上分析来看，为了积极探索传统的档案管理向电子档案管理转型，结合我国目前“双轨制运行，双套制归档”的现状，借鉴国内外先进的转型经验，可以通过以下几点为我国电子档案管理转型的设计和推行提供建议。

一是法律层面。我国各地区都仍处在电子档案管理探索阶段，颁布的法律法规也多为试行条例，标准不一且可能不具有普适性，可能会阻碍档案部门的权限执行和具体管理落实。而归档标准不一，没有相关政策法规的规划和指导，还会进一步使得共享不利，影响信息共享体系的建构。因此，我国应该从国家层面完善电子档案管理的法规政策标准体系，制定统一、普适的电子归档管理标准、保密层级设定、数据共享规范及相关操作指南。

二是技术层面。由于电子文件本身的特性，存在多元数据数字格式、多元操作系统和多元办公处理软件，这些都会影响电子文件的归档工作。这就要求有技术的推进，满足业务和文件管理的管理系统应为多系统集成平台，具有灵活的数据定义和前端数据接入方式。同时信息时代，电子数据的庞大和信息安全的隐患，也需要相关技术的不断跟进。

三是人员层面。档案管理思想、模式以及相关硬件设施的转型升级，必然要求档案工作人员工作能力和专业水平的跟进。这就需要档案管理部门重视对档案管理专业人才的培养， 要求其不仅具有先进的档案管理理念和认识，还应具备相关档案管理软件设计和系统维护的专业技术。

随着电子政务系统的发展普及，对档案管理模式不断提出了新的挑战，敦促档案管理工作不断进行创新发展。电子档案管理作为智慧电子政务建设中的一部分，对电子文件的科学归档和电子数据的有效共享，能够使数据以一种有价值的信息形式服务于大众，进而实现管理效益。

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