法治的陀螺：政府社会治理角色的当代厘定

蒋明敏

摘要：适应新时代中国社会主要矛盾的变化，推进社会治理法治化。先要厘清政府在社会治理中的职责与角色。法治化的服务型政府是社会治理创新的根本依托。如何在激发社会、市场活力的同时，促进社会形成善治良序，实现稳定和谐;如何既要坚持党的全面领导、更好地发挥政府主导作用，又要形成多元主体协同、共建共治共享的社会治理格局，这些都是需要深入探讨的重要问题。陶林《服务型政府视角下的政府社会治理法治化研究》借助行政学和法学的交叉研究视角，对政府社会治理法治化的理论逻辑进行了系统阐述。该书提出了三个重要结论。第一，中国的社会治理创新实际上是政府自身变革和社会治理模式变革的合奏;第二，从管制到管理创新再到社会治理法治化是社会发展的必然要求;第三，推进政府社会治理法治化是建设服务型政府和法治政府的必然要求。陶林博士的力作对于当前深化服务型政府和法治政府建设，推动社会治理创新具有重要的学术价值和现实意义。

关键词：服务型政府;社会治理;中国特色社会主义法治;依法治国;法治政府

中图分类号：D6 文献标识码：A 文章分类号：1674-7089（2019）06-00097-07

作者简介：蒋明敏，博士，南京信息工程大学当代中国马克思主义研究院副教授、硕士研究生导师。

2014年10月，党的十八届四中全会通过了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，把依法治国上升到治国理政战略的新高度，该决定在我国法治建设史上具有里程碑意义。2019年10月，党的十九届四中全会又强调把坚持和完善中国特色社会主义法治体系摆在十分重要的位置，提出加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系的总要求，充分体现了党中央对全面依法治国、建设法治中国的坚定决心，中国将迎来以制度建设开创全面依法治国新局面。

一、社会治理的政府角色：多元协同的主导者

党的十九大报告明确提出，要形成有效的社会治理、良好的社会秩序，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。历史唯物主义认为，经济基础的变化决定了上层建筑的革新与创变，社会发展态势规定着政府的职能定位，促进政府角色重塑。新中国成立70年以来，中国社会发生了翻天覆地的历史巨变，与此相适应，我国政府关于社会治理的理念、方式、对策及政府自身的角色定位都在不断发展和变革，以顺应新的时代。总体而言，我国政府的社会管理职能大致经历了从全能型政府到管治型政府，再到服务型政府的转变过程。

围绕政府与社会关系的调适优化。从“社会管理”走向“社会治理”。再到十九大重申“构建共建共治共享社会治理格局”，这个过程清晰地展现了改革开放以来我国社会转型与政府职能演变的历史脉络。从“管理”到“治理”仅一字之差，却反映了概念的转换，体现了理念的重大升华。“治理”，意味着社会秩序的维护、公共服务的提供等内容不再仅仅是政府的事务，“治理”是政府与公民、社会共同协商达成的目标。同样，政府并非单一的治理主体，社会本身也可以成为治理活动的承担者，治理过程更多表现为多元主体的平等协商与合作，而非传统意义上“自上而下的单向度管控”，充分彰显了党和政府在改革理念方面的创新与飞跃。

客观地讲，随着改革开放的深化，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，社会群体、阶层以及人们的需求趋于多样化，新情况新问题层出不穷，社会利益关系、矛盾与问题也更加复杂，政府现有的治理模式面临新的挑战，政府履行社会管理的职责和任务越来越重。如果坚持走党委政府“包打天下”的老路，或者仅靠政府的力量“单打独斗”，结果必然是政府力有不逮——该管的没有能力管好，不该管的胡乱作为，终将影响党的执政合法性和政府的公信力。为此.在更好地发挥政府多元协同主导作用的同时，又要充分激发各类社会力量的积极性，推动社会组织、公众、市场等多元主体在政府主导下形成协同共治的強大社会合力。

当代中国社会治理的发展模式主要表现为国家主导的社会治理，即国家积极主动推动社会建设。之前，国家直接控制社会;当下，国家逐渐转变为公共产品与服务的提供者、社会秩序与利益的协调者，自上而下地引领社会治理新秩序的构建。历史地看.中国选择了一条有别于西方的路径：近代西方国家是在市民社会的基础上发展而来的，“人民主权”催生出代议制民主的政治制度架构，属于“社会一国家一政党”模式;中国共产党带领人民通过长期革命取得了国家政权，结束了半封建半殖民地的历史，由此走上了中国社会结构变革的独特路径，这是一条“政党一国家一社会”的新路。在西方社会中，国家的建构充溢着权力与权利的博弈.中国共产党通过国家治理有效消解了国家与治理的内在紧张。因此，国家主导的社会治理模式符合中国国情，其中，政府社会治理的角色厘定具有特别重要的意义。

要达到社会治理的善治良序，前提是合理划分政府行政管理与社会治理的权责边界。一方面，各级政府应树立服务理念和法治思维，遵循“权力下放、资金下拨、服务下沉”的原则，简政放权、转变职能，建立有力的推进机制，持续加大“放管服”改革力度，切实做到法无授权不可为、法定职责必须为。另一方面，充分发挥党组织的领导核心作用，加快健全系统治理体系。地方政府以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层社会管理和服务体制，强化城乡社区自治和服务功能，通过上下联动、左右协同实现政府治理、社会调节、居民自治的良性互动。

可见，从社会管理到社会管理创新，从社会治理创新到社会治理法治化，理论范式不断变化，不仅反映出政府自身的变革，而且反映出政府对社会发展大势的回应，政府与社会的互动正是时代发展的体现。当前，经济社会发展不平衡，社会建设滞后，社会矛盾凸显，社会安全稳定面临严峻挑战，要解决这些重大的时代问题，必须推进新时代社会治理创新。社会治理必须法治化，也离不开法治化，“法治的陀螺”需要政府积极推动并带头发力，才能有效运转起来。因此，要推进社会治理法治化，先要厘清政府扮演的角色，这有助于进一步塑造当代中国政府形象，推动“法治的陀螺”趋向正确的方向，以便更加紧贴时代脉搏，助推全面深化改革。

二、法治化的服务型政府：社会治理创新的根本依托

社会治理创新是国家治理现代化的重要内容与衡量标尺。党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题决定》，明确提出要加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动的创新社会治理的战略安排。党的十九大进一步要求完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体制，构建全民共建共治共享的社会治理格局。社会治理是我国政府的基本职能之一，良法善治对于有效化解社会矛盾、增进人民利益与福祉、促进社会和谐稳定、维护社会公平与正义等具有重要意义。

社会治理是现代治理理念、治理体制和治理机制的统一体，体现了社会自治、法治、共治、德治的有机结合。在当今中国，政府是推进社会治理的主导力量，也是创新治理体系和机制的关键所在。党的十九大报告提出增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府的总要求，为深化行政体制改革指明了方向。

改革开放40多年来，我国持续推进行政体制改革，各级政府普遍制定“三张清单”，职责权限更加规范，有效激发了市场活力与社会创造力。但是，政府在社会治理中仍然存在许多问题，如职能转变不到位，越位和缺位并存，治理手段相对单一，等等。为此，要进一步强化政府的服务职能，提升公共服务精神，创新服务方式和手段，改变以往政府作为监督者、控制者的角色，自觉为社会自我管理和服务提供制度供给。工作重点是强化市场经济条件下政府社会治理新职能，主动承担社会服务，在公共服务基础上强化社会管理职责，打造一个权力有限但能力突出的服务型政府。

《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》明确要求，到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。党的十九届四中全会强调，“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，提高党依法治国、依法执政能力，提速法治政府建设的进程，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。作为良法与善治的有机结合，法治乃治国之重器、善治之基石，它是平衡利益关系、弥合社会分歧、实现公平公正最有效的方式。新时代全面深化改革，必须坚持中国特色社会主义法治，用这个“管总的东西”走出一条国家治理现代化的新路。

推进法治国家、法治社会建设，应发挥法治政府的先导、带动和支撑作用，打造服务型政府乃是题中应有之义。据统计，我国约80%的法律、90%的地方性法规、几乎所有的行政法规和规章，都是由行政机关执行和实施的。要成为法治框架下的有为政府，各部门必须善于运用法治思维和法治方式，充分发挥法治的引领和规范作用，通过服务导向再造行政流程，进一步提高行政效率，创新管理方式与手段，确保公共政策保持足够的弹性，能够及时回应公众诉求，进而更好地统筹社会力量，规范社会行为，平衡社会利益，调节社会关系，有效应对社会风险。

社会治理创新的目标是推进社会管理的根本变革，促进社会管理的法治化.最终实现社会善治。这就要求政府树立法治、公开、服务的理念，妥善處理政府与市场、社会组织和社区的关系，调控、引导、服务和整合各种社会力量，逐步由政府本位转向社会本位，实现政府与社会的协同共治、合作治理。要实现善治良序，各级政府应在法治的框架下高效运作、透明执法、公平行政。

三、评陶林著《服务型政府视角下的政府社会治理法治化研究》

从为民做主转向人民民主.从管制型政府转向服务型政府，从单向度政府管理转向多元社会协同治理，从主要依靠政策管理转向依法治理、多手段综合治理，这些根本性的改变是一个长期的系统工程，需要强化政府引导、培育多元主体、构建互动机制、确立信任关系、协同各方力量共治共享，才能达到善治的目标。因此，当代中国政府社会治理法治化问题已成为治国理政中一个十分紧迫的问题，具有极其重要的理论意义和实践价值。

陶林博士的《服务型政府视角下的政府社会治理法治化研究》2016年由河海大学出版社出版，通览全书，思路清晰，视角新颖，逻辑严谨，观点准确，论证有力，语言流畅，提出了一些可行的创新观点、理念和对策，及时解答了当前社会治理中一系列重大问题。陶林博士在梳理现有研究成果的基础上，论证了社会治理法治化中的政府定位，以服务型政府为视角，对比研究了相关理论、历史演变和国外经验，对当前现状进行实证分析，就基本理念和应对等问题提出了独到的见解。

《服务型政府视角下的政府社会治理法治化研究》坚持马克思主义的观点和研究方法，兼用政治学、管理学、经济学、法学等理论，系统研究了服务型政府、社会治理、政府社会治理法治化的基本概念和理论基础，分析了从社会管理到社会治理这一变迁的理论逻辑，深入探讨了社会治理体制的历史演变.当前社会治理面临的困境和原因，外国政府的社会治理创新模式，我国政府在社会治理创新方面的成功案例，进而提出推进政府社会治理法治化的理念和对策。该书提出了三个重要结论：第一，中国的社会治理创新实际上是政府自身变革和社会治理模式变革的合奏;第二，社会治理体制不是一成不变的，从管制到管理创新再到社会治理法治化是社会发展的必然要求，社会治理创新是社会管理理论自身发展的必然逻辑，也是社会发展对社会管理提出的创新性要求;第三，推进政府社会治理法治化是建设服务型政府和法治政府的必然要求，也是贯彻实施依法治国基本方略、建设法治国家的基础环节。

总体上来看，《服务型政府视角下的政府社会治理法治化研究》具有以下四个特点：

第一，理论分析和实践（实证）分析有机结合。没有理论分析指导的实践分析是肤浅的、狭隘的，没有实践分析支撑的理论分析是抽象的、空疏乏力的。首先，该书立足理论分析，重点阐述三个领域的问题与概念：一是服务型政府与法治政府，二是社会管理、社会管理创新与社会治理，三是社会治理法治化与政府社会治理法治化。同时，该书还深入梳理了服务型政府和政府治理法治化的内在逻辑关联。接着，该书运用了大量篇幅进行实践分析，作为研究的聚焦点。例如，社会治理体制的历史演变和启示，政府社会治理的现状、问题和成因，国外政府社会治理的经验和启示，我国政府推进社会治理创新的实证事例，服务型政府视角下政府社会治理法治化的基本理念和对策，等等。针对这些论题的研究充分彰显了实践分析的张力和实证分析的魅力。陶林博士对国内外政府社会治理经典案例的分析观点准确，论证有力，恰如其分。该书的实践分析和实证分析是以深厚扎实的理论分析为基础的，说理透彻，所以具有很强的科学性。这样，实践分析能够超越局部经验的层面，有助于提升实践指导意义。

第二，历史分析和现状分析有机结合。从哲学上说，历史是已经过去的现在，现在是尚未过去的历史。历史与现实的区分是相对的，而两者的联系是绝对的。因此，没有历史思维，就没有历史感，站得不高就看得不远，从而迷失方向。比如，该书在专章论述“社会治理体制的历史演变和启示”的基础上，对政府社会治理的现状、问题和成因进行了透彻的分析和阐述，大大增强了现状分析的穿透力和说服力。无论是对现状、问题的分析，还是对成因的剖析，都具有深厚的历史感。同时，在进行历史研究和分析的过程中，时刻体现出当代视角的观照，把历史分析引导到具有当代价值的轨道上，使得研究和分析并非泛泛而论。

第三，自我分析和他者借鉴有机结合。以我为主，包容创新，是“以问题为中心”的学术研究的基本要求。然而，无批判的包容式吸收则可能导致自我迷失，丧失理论、制度和文化的自信力。因此，对于自我分析，要尽量不回避问题，目的不是放大或展示问题的严重性，而是要增强实践自信，即“不忘初心”，沿着既定的正确道路前行。所以，该书对我国政府社会治理的现状、问题和成因的分析恰如其分——不渲染问题，不回避矛盾，不妄自菲薄;而且，对我国政府推进社会治理创新的实证研究更是要言不烦，将其作为画龙点睛之笔。他山之石可以攻玉，只有自我维度，没有他者维度，也会导致真正的自我意识模糊不清。因此，陶林博士梳理了新加坡、美国、德国、日本等国政府的社会治理创新案例，总结提炼出具有鲜明时代性、科学性的做法和经验，为当下我国的治理实践提供有益参考。

第四，理念创新与对策创新有机结合。没有正确的理论，就没有正确的行动。该书第六章提出了服务型政府视角下政府社会治理法治化的基本理念，其中涉及目标和基本原则、新要求、政府的宏观定位等。服务型政府推进政府社会治理法治化的价值目标是实现社会善治，应遵循服务、法治、市场、公开、公平、协同等原则。推进政府社会治理法治化，对服务型政府建设提出了新的要求，涉及服务型政府的理念、职能、方式、手段、效能、决策、关注领域等方方面面。推进政府社会治理法治化，要求政府转变执政理念;依法全面履行政府职能，转变政府职能;加强科学立法，坚持民主立法;坚持文明公正司法，健全行政执法体制;变革政府工作方式;发展电子政务，提高政府效能，推进政务公开;加强政府绩效评估与管理;关注网络社会新领域，重视应急管理;加强行政文化建设，提升公务员道德素质;实行行政问责制，加强对行政权力的制约和监督。唯有如此，才能更好地推进政府社会治理法治化。

《服务型政府视角下的政府社会治理法治化研究》在政府宏观定位方面提出了一些独到的见解。比如，在服务型政府、法治政府建设的视角下，“社会治理法治化中政府的宏观定位应该是社会治理的负责者、公共服务的提供者、社区建设的引导者、社会组织的扶持者、市场秩序的维系者、民生保障的实施者、依法治国的表率者、社会关系的协调者”。推进政府社会治理法治化，除了基本理念创新之外，还要实现四个方面的创新：一是政府社会治理法治化的主体结构创新，二是政府社会治理法治化的体系创新，三是政府社会治理法治化的机制创新，四是政府社会治理法治化的方式创新。

在结束语部分，陶林博士还提出了深入推进政府社会治理法治化的建议。其一，加强顶层设计，进一步完善制度建设，形成与国家治理体系和国家治理能力现代化相适应的社会治理体制。其二，重视和加强民主建设，解决民生问题，促进公共服务均等化。其三，保障社会自治，扶持社会组织发展，发挥积极功能。其四，加强道德建设，强化社会主流价值观，提升治理的社会环境。其五，畅通群众的利益诉求通道，重视社会矛盾化解机制。其六，重视公共安全体系治理，维护社会安定和谐。值得一提的是，该书第七章关于食品安全社会协同治理的论述，社会治理过程中有关心理干预机制的论断，均属于当时相关研究领域的重要創见。

当然，因篇幅所限，《服务型政府视角下的政府社会治理法治化研究》仍有一些有待拓展和深入研究之处。例如，提及地方政府社会治理创新的案例时，该书缺少深层次的类型分析和归纳;另外，有些章节对法治政府和服务型政府的理论阐述不够充分。

推进新时代的社会治理，建设服务型政府，还应该重点关注以下问题：推动政府更好地承担农村公共产品供给的新任务，重视网络虚拟社会等管理新领域，构建治理效能转化与评估新模式，建设多元主体合作共治的协同机制，构建风险社会危机管理的新路径，等等。只有政府、公众、社会组织等协同共治、形成合力，才能切实有效地推进社会治理创新。

（责任编辑：沈丹）