乡村振兴背景下的农民合作组织发展：现实价值与策略选择

朱鹏华 刘学侠

内容提要：创新发展农民合作组织是实现农村产业兴旺和农民生活富裕的重要举措，高效运转的合作组织对于生态环境、乡风民俗、农村治理具有显著的溢出效应。农业生产经营组织创新是推进农业农村现代化的核心和基础，也是乡村振兴战略落地的重要抓手，应该将农民合作组织的发展融入乡村振兴战略之中。发挥农民合作组织在乡村振兴中的作用，关键是转变政府职能，充分发挥市场机制的作用，高效地将资源配置到合作生产经营体系中。政府应通过全面深化改革，为农民合作组织创造良好的市场环境，建立审计监督机制，完善扶持政策体系，加强人才配置和培育，并防止其过度资本化。

关键词：农民合作组织;乡村振兴战略;农业农村发展

中图分类号：F325    文献标识码：A    文章编号：1003-7543（2019）10-0108-11

我国城镇化率已从1949年的10.64%提高到2018年的59.58%，农业增加值占GDP的比重从1952年的50.5%下降到2018年的7.2%①。尽管如此，农业仍是国民经济的基础性产业，农民仍是我国人口的重要组成部分，农村仍是我国主要的居住区。受人多地少、农村土地制度、城乡二元户籍制度等因素的影响，改革开放以来，我国逐步形成小农户和新型农业经营主体多元并存的格局。第三次农业普查数据显示，全国农户为2.30亿户，其中规模农业经营户为398.04万户，占1.73%;农业经营单位为204.36万个，包括村级单位和乡级单位，其中乡级单位为39 808个，占1.95%;全国农业生产经营人员为31 422万人，其中规模农业经营户和农业经营单位的农业生产经营人员分别为1289万人和1092万人，分别占4.10%和3.48%②。由此可见，以家庭为单位的小农户生产方式仍是我国农业生产的基本组织形式。在此背景下，如何在小农户的基础上实现农业农村现代化和农民增收致富，是实施乡村振兴战略必须要面对的关键课题。通过农民组织化将分散的农户经营整合起来，推动小农户衔接现代农业、进入国内外大市场，是新时代乡村振兴的必然选择。在众多实践路径中，作为农民组织化核心载体的农民合作组织③无疑将发挥关键作用。

一、我国农民合作组织的发展历程

新中国成立后，农民合作运动经历了短暂的迅猛发展期，随着社会主义改造的完成，我国农民合作逐渐走上了“政社合一”的人民公社道路。从形式上来看，人民公社与农民合作组织具有一定的相似性，但本质上差别较大。改革开放后，我国农民合作组织开启了新的发展历程。伴随着社会主义市场经济体制的建立与完善，我国农民合作组织经历了起步、探索和规范发展三个阶段，由自发性、小规模发展，迈向规范性、高质量发展。

（一）起步发展阶段（20世纪80年代至90年代中期）：自发的小规模发展

改革开放后，我国农村率先开启了经济体制改革，集体土地所有制基础上的家庭联产承包责任制的实行使农户获得了自主经营权和收益权，农民脱贫致富的积极性空前高涨，农村商品经济开始发展。随着生产力的解放，家庭小农户的生产方式形成了粮食生产和多种经营并存的局面，很快一大批善于经营的农村能人率先致富。与此同时，以计划经济体制为基础的农业科技推广体系与分散的农户脱节，以致广大农民对农业生产技术的需求得不到满足。在农村先富者的带动下，以技术交流与服务为目的的农村专业技术协会或研究会开始出现和发展，这是我国现代农民合作组织发展的起点。改革开放初期，我国农村“分”出了均质化的小农户，集体经济“统”的层面有所削弱[1]，由于人民公社历史的影响，农民合作组织并没有伴随家庭承包经营同步发展起来。20世纪90年代初，随着农产品购销体制改革的推进和商品化程度的提高，农民对实用技术、农产品销售、生产资料购买、市场信息、农业机械的租用等需求扩大，在农村科协和相关政府部门的推动下出现了一批农民专业合作组织。总体来看，这一时期的农民合作组织比较松散，合作的规模和影响力都较小，处于起步发展阶段。

（二）探索发展阶段（20世纪 90年代后期至2006年）：无序的低质量发展

随着农业生产力的提高和社会主义市场经济体制改革的推进，20世纪90年代后期，我国农产品买方市场的格局逐渐形成。小农户分散经营的生产方式容易造成生产的盲目性和自发性问题，使得农产品总量和结构不足的问题交替出现。同时，单个农户作为独立的市场主体谈判能力弱，直接面对市场容易受到中间商和农业公司的盘剥，造成普遍的增产不增收。特别是2001年我国加入世界贸易组织之后，国外农产品的进入使得市场竞争更为激烈。为了稳定农产品市场和增加农民收入，地方政府和相关部门开始积极扶持和引导农民合作组织的发展，以农产品销售、生产资料购买为主的农民合作组织迅速发展起来。据原农业部统计，到2005年底，全国农民合作组织总数已经超过15万家，成员数量已达2363万户，占全国农户总数的9.8%①。这一阶段农民合作组织经营活动内容逐渐拓宽，兴办的方式趋于多样，一些合作组织发展势头良好。但总体来看，由于法律制度环境、农民文化素质等外在和内在因素的制约，农民合作组织呈现无序的低质量增长，很多农民合作组织仅仅是有合作活动，还不是真正的合作组织[2]，因此整体上还处于发展的初级阶段。

（三）规范发展阶段（2007年至今）：开始迈向高质量发展

2006年10月31日，《农民专业合作社法》颁布，并于2007年7月1日正式施行，《农民专业合作社登记管理条例》和《农民专业合作社示范章程》同时施行，随后《农民专业合作社财务会计制度（试行）》于2008年1月1日施行。許多省（区、市）修订或新制定了配套的地方性法规和地方政府规章，各级政府也陆续出台了系列扶持农民合作组织发展的政策措施。这些法律、法规和政策的施行，为农民合作组织的发展创造了良好的制度环境，加快和规范了农民合作组织的发展。在国外，中国主要农产品生产成本高于竞争者，且国际市场对农产品质量要求较高;在国内，农产品质量逐渐成为市场关注的焦点，且整体阶段性供过于求和供给不足并存。这些新变化为农民合作组织的发展创造了条件。党的十八大以来，我国加大了财政、项目、税收和金融的扶持力度，农民合作组织进入快速发展时期。根据原农业部统计，截至2017年7月底，已登记的农民合作组织为193.3万家，是2007年底的74倍，年均增长超过60%。入社农户超过1亿户，占全国农户总数的46.8%。党的十九大后，我国修订了《农民专业合作社法》，进一步规范了农民合作组织的运营和管理。目前，我国农民合作组织的法律制度和扶持政策体系已经初步建立，越来越多的小农户通过合作组织，成为现代农业建设的主体，农民合作组织开始迈向高质量发展阶段。

二、新时代乡村振兴中农民合作组织的现实价值

党的十九大提出实施乡村振兴战略，开启了我国新时代乡村振兴的新征程。实施乡村振兴战略的目标是全面实现“农业强、农村美、农民富”，总要求是“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”。农民合作组织在新时代乡村振兴中的现实价值集中体现在其与“三大目标”和“五大要求”之间的内在关系上。农民合作组织作为市场经济体制下的一种经济组织，能够通过组织化推动现代农业产业体系、生产体系、经营体系的构建，确保包括小农户在内的全体农业生产经营主体都能与现代农业发展有机衔接，成为现代农业体系中的一分子。“三大体系”的有机统一构成了现代农业体系，现代农业体系的建立是乡村振兴战略实现目标和要求的基础，也是农民合作组织在乡村振兴中发挥作用的纽带。新时代乡村振兴中农民合作组织的现实价值可以归纳为三个方面。

（一）产业兴旺：农民合作组织的经济发展价值

作为一种经济组织，农民合作组织的首要作用是促进经济发展，这也是发挥其他作用的基础。

1.促进现代农业产业体系的形成

建设现代产业体系要在稳定粮食生产能力和确保粮食安全的基础上，积极调整农业生产结构，大力发展高品质和高附加值的农產品生产。我国是农业大国，人多地少的基本国情决定了小农户仍将大量、长期存在，如何整合和提升小农户的生产力是建设现代产业体系的关键性约束，通过农民组织化实现合作式、规模化和社会服务化的生产方式是必由之路[3]。一是优化农业产业布局。各地通过农民合作组织的横向联合，根据资源禀赋发展优势农业生产，“打造一乡一业、一村一品的发展格局”，形成区域专业化的生产布局。二是拓展农业产业链条，实现一二产业融合发展。通过专业或综合性农民合作组织的纵向一体化，将农产品的流通和加工等纳入合作组织，发展粮经饲统筹、农牧渔结合、种养加一体的现代农业，实现农产品多层次、多环节转化增值。三是大力发展农业的生产性服务业和生活性服务业，实现一三产业融合发展。通过农民合作组织提高农业生产、销售、流通的社会化生产服务能力，同时突出产业特色发展休闲、旅游、教育等生活服务。

2.推动现代农业生产体系的建立

建设现代农业生产体系，首先要将农民组织起来，规模化推动现代科技与农业深度融合，提高农业生产效率。一是加强农业基础设施建设。目前农村集体“统”的能力薄弱，家庭承包经营模式使得农业公共基础设施方面出现了“公地的悲剧”。农民合作组织可以加强“统”的能力，大规模推进农田水利、土地整治、农产品流通和公共基础设施建设。二是实现农业机械化和信息化，农民组织化是解决农技推广“最后一公里”的关键，只有合作组织才能将小农户纳入农业机械化和信息化的生产体系中。三是提高农产品质量安全水平。通过合作组织推行农业标准化生产，建立有效的质量安全监督体系，推行高效生态循环的农业生产模式。

3.助力现代农业经营体系的形成

建设集约化、专业化、组织化和社会化相结合的现代农业经营体系，发展多种形式的规模经营、共享经营，应大力发展农民合作组织，形成高素质职业农民队伍，培育提升农业品牌。一是农民合作组织是小农户对接现代农业的最佳选择。相较农业企业、家庭农场或农业大户，弱质的小农户只有组织化才能真正融入现代农业发展，成为新型农业经营主体的一分子。二是制衡工商资本“下乡”。资本化是现代农业经营的必然，但是过度的资本化不利于“三农”问题的解决。一方面，农民合作组织的发展可以主动引入现代生产要素和经营模式，替代工商资本的“下乡”。另一方面，农民合作组织可以主动与下乡“资本”联合，通过内部治理机制防止资本对农户利益的过度侵占。同时，农民合作组织是城乡要素流动和重组的平台，有利于城乡融合发展。三是探索农村集体经营新模式。目前农村集体经济在没有固定资产的情况下发展难以有所突破，以农民合作组织为载体有助于探索土地流转机制和规模经营新模式，进而壮大农村集体经济，提升农业的竞争力和吸引力。

（二）生活富裕：农民合作组织的增收与益贫价值

《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》提出，实施乡村振兴战略应“始终坚持把农民更多分享增值收益作为基本出发点，着力增强农民参与融合能力，创新收益分享模式，健全联农带农有效激励机制，让农民更多分享产业融合发展的增值收益”。促进农民生活富裕的一条有效途径是将农民手中有限的土地、林权、资金、劳动、产品等要素组织联合起来，充分发挥农民合作组织的增收与益贫价值。

1.农民合作组织是农民增收致富的重要渠道

相对于其他利益联结方式，农民合作组织是最理想的收益分享模式，能真正让小农户更多地分享产业链增值收益。根据原农业部统计，2017年参加合作组织农户的收入普遍提高，比非成员农户高出20%以上①。农民合作组织作为农民增收致富的重要渠道，其作用主要表现在以下方面：一是增强谈判能力。广大农民增收困难原因众多，其中主要的原因是分散小农户在市场交易中谈判能力弱。农民合作组织可以通过横向联合，增强谈判能力，解决“贵买贱卖”问题，同时也有助于降低外部交易成本。二是增加农民就业。合作组织作为一种企业形态的经济组织，同样具有创造就业的功能，作为农民所有、农民自治和农民共享的组织，能够有效避免一般涉农企业所固有的“资本对雇佣劳动的剥削”。事实证明，农民合作组织既有就业创造功能，又有就业保障功能。三是培训农民，提升农民的职业素养。振兴乡村有赖于农民综合素质的提高，农民合作组织是对农民进行培训、提升其专业素养的最佳载体。它不仅能提升农民的科学技术和经营管理水平，而且能增强农民的创新能力、民主意识以及合作精神。

2.农民合作组织是农村产业扶贫的重要依托

农民合作组织是具有益贫性的互助性经济组织，可以通过吸纳贫困农户，使其获得脱贫致富的机会。产业扶贫是精准脱贫的治本之策，农村贫困农户只有通过特色产业组织化，形成摆脱贫困的长效机制，才能实现真正的脱贫。因此，在市场经济体制下，农民合作组织是农村产业扶贫的重要依托。党的十八大以来的实践证明，农民合作组织在产业扶贫方面取得了较大成效，但面临激烈的市场竞争，其制度益贫性也在发生嬗变。其主要原因是：随着科技的进步，合作组织成员的异质性不断增强，“小农”或“弱农”有“搭便车”的动机，而“大农”或“强农”则希望“控制”合作组织以便获得更多收益。因此，作为产业扶贫的农民合作组织需要政府的专项政策扶持，增加其对贫困农户的包容性，确保贫困成员获得合理“搭便车”的权利。

（三）生态宜居、乡风文明和治理有效：农民合作组织的正外部性

农民合作组织在市场中追求利润最大化的经营行为与普通企业完全一致，但是其正外部性是其他任何部门或企业所无法比拟的。在乡村振兴中，农民合作组织对生态环境、乡村文化和治理都有一定的溢出效应，这与国际合作社联盟（ICA）确立的原则中第七条“关注社区：为社区可持续发展而努力”是一致的。

1.协助改善农村生态环境

事实证明，农民合作组织在发展生产和开拓市场的同时，也承担了部分农村公共基础设施的建设和管护工作[4]。在政府的政策扶持下，农民合作组织可参与生态宜居美丽乡村建设，推动乡村生态振兴。一是转变农业生产方式。农户作为农村的主人和农业生产经营主体，在合作组织的引领下，实现产业模式生态化、生产清洁化、废弃物资源化，形成绿色农业生产方式。二是转变农村生活方式。一方面农民合作组织可成为教育和培训绿色生活方式的组织载体，另一方面农民合作组织可参与农村垃圾、污水治理、公共基础设施提升等工作。三是创造自然资源多重效益。农民合作组织可以发展生态种养、旅游、休闲等产业，盘活农村自然资源，打造乡村生态产业链。

2.协助培育农村优秀文化

农民合作组织立足农业、扎根农村、服务农民，其组织文化建设可以与农村优秀文化建设有机统一起来，推動乡村文化振兴。一是弘扬优秀的价值观。农民合作组织在提高其成员科学文化素养的同时，还可以通过开展各类乡村文化活动，传递民主法治、爱岗敬业、诚信重礼、互助合作的价值观，促进乡村文明建设。二是发展乡村文化产业。通过农民合作组织发展具有民族和地方特色的乡村文化产业（传统工艺、民间艺术、民俗表演等），可以推动文化、旅游及其他乡村产业的融合发展，保护、传承和推介优秀的乡村传统文化。

3.协助完善农村治理体系

实践证明，农民合作可以平衡农业经济领域各方的利益，是减少农村社会冲突的重要方式。农民合作组织作为农民共同控制、服务全体成员的经济组织，可以协助政府落实“三农”政策，提升乡村自治、法治、德治相结合的治理能力，完善农村治理体系，推动乡村组织振兴。一是加强基层党建。通过村党员干部领办农民合作组织，加强农民合作组织的党建工作，强化其内部治理监督，疏通政策传递和落实的通道。二是推动基层民主。农民合作组织是对农民自身的增权，有利于基层民主的推动，形成有效的基层治理结构[5]。三是强化基层治理。在市场经济环境中，合作组织的本质就是一个自治、法治、德治有机结合的经济组织。农民合作组织的建立和发展有助于实现农村治理有序和发展有力的有机结合，是完善农村治理体系的重要纽带。

三、我国农民合作组织发展的现实困境

总体来看，现阶段我国农民合作组织主要面临三大发展困境。

（一）初始条件：农民合作组织的发展基础问题

综合来看，我国“三农”的现状就是农民合作组织发展的现实基础。一是从事农业生产经营的农民年龄大、文化程度低，具备企业家才能的合作组织带头人和管理人才严重匮乏。第三次农业普查数据显示，全国农业生产经营人员55岁以上占33.6%，35岁以下仅占19.2%，教育程度高中（中专）及以上占8.3%，大专及以上仅占1.2%①。从整体来看，当前农民的文化素质不高是造成合作意识不强、合作组织经营管理能力弱、创新能力不足的主要原因。二是农业科技及经营水平普遍较低。一方面，参加合作组织的小农户生产方式依然相对落后，与发达国家的现代农业生产方式差距较大。另一方面，合作组织绝大多数仍以初级农产品为主，产业纵向一体化比例较低。三是农户异质性问题突出。家庭农场或大农、小农、兼业农户等的经济实力、生产经营能力、合作与风险偏好等差异明显[6]。通过对初始条件的考察，就不难理解在农民合作组织大量涌现的同时，出现了所谓“假合作”“精英俘获”“大农吃小农”等不合意的现象。

（二）市场环境：政府部门的角色定位问题

农民合作组织首先是一个独立的市场主体，同时具有互助性、益贫性等显著的社会功能，因此备受政府的关注。自《农民专业合作社法》施行以来，各级政府及相关涉农部门对农民合作组织大力扶持，深度介入，影响较大。一方面，政府通过制度和政策供给，涉农部门通过技术和管理等公益性指导服务供给，为农民合作组织的发展创设了良好的市场环境，极大地促进和规范了农民合作组织的发展。另一方面，政府的过度干预，涉农部门的营利性服务、垄断性收费，破坏了农民合作组织的独立性，同时也增加了农户的经营成本。事实证明，政府对农民合作组织过度扶持，容易造成其效率低下，导致其难以真正成长为有竞争力的市场主体。笔者通过调研发现，政府对农民合作组织社会属性的关注大大超过对其经济属性的关注。比如，大量的虚假和投机注册而形成的“翻牌社”和“空壳社”，其目的就是为了申请政府相关财政扶持项目，获取资金补贴和税收优惠[7]。这种现象较为普遍，并且监管难度较大。农民合作组织作为市场主体，停止经营是一个正常的经济现象，但是大量的“假合作社”的存在增加了公共服务成本和寻租的风险，影响了农民合作组织的整体社会信誉。一些地方政府为了推进农民合作组织的快速发展，“诱导”城市工商资本或龙头企业参与合作组织，一些合作组织的农民实质上被资本雇佣，农产品加工和经营环节的利润的大部分也被资本抽走。这不仅造成农民合作组织益贫性的嬗变，而且导致农村资源的加速外流。

（三）内部治理：农民合组织的自身建设和运行问题

受发展的初始条件和市场环境的影响，当前我国农民合作组织的自身建设和运行也存在诸多问题，集中体现在四个方面：一是成员自我定位模糊，发展目标不明确。由于一些农民合作组织是政府部门“催生”的，因而成员对于合作组织的定位并不清楚。笔者调研发现，许多合作组织自身的发展目标只有理事长或少数几个成员能够说清，合作组织成员对于弱者联合、互助发展的认同感并不强烈。二是实际经营规模小，辐射带动能力弱。任何成功的农民合作组织都需要经过一个艰难的成长期，目前我国单个合作组织的规模普遍偏小，经营范围狭窄，大量合作组织的实际经营规模小于一个家庭农场的生产规模[8]。无论是农民自发成立的，还是大农户或涉农企业领办的合作组织，大都主要经营农产品的销售和初级加工，而附加值较高的深加工较少。这种“统购统销”的经营方式，使合作组织获益有限，难以形成有效的资本积累和实现扩大再生产，因而带动农户增收有限，区域性的辐射带动能力较弱。三是产权结构不合理，盈余分配不合法。目前我国农民合作组织理事长“一股独大”和少数成员控股现象还较为普遍，这直接影响到治理结构以及盈余返还原则的实施[9]。笔者在调研中发现，有超过50%的农民合作组织没有盈余分配，超过60%的盈余按成员出资比例分配。四是运营管理不规范，民主决策形式化。目前大多数农民合作组织管理缺乏民主，重大事项几乎都由领办方或理事长决策，合作组织的章程形同虚设，成员（代表）大会流于形式，多为生产经营情况的信息通报。

四、农民合作组织的国际经验与启示

当今世界，不论是发达国家，还是发展中国家，农民合作组织都是市场经济体制下农村经济社会发展不可忽视的重要力量。世界各国的農民合作组织发展历程各不相同，组织经营方式也各有特点，这里根据人均农业资源的禀赋分三种类型进行举例分析。

（一）大型家庭农场环境中的农民合作组织

美国、加拿大、澳大利亚等国的农场规模普遍很大，且已经实现机械化生产，农户的经济实力相对较强，农民合作组织也比较发达。这里以美国为例进行分析。

美国的农民合作组织最初是以抗衡自然灾害而产生的，多为灾害保险类。随着大量土地开垦和农业生产力的提高，生产资料供应、农产品销售和加工逐渐成为农户重点关注的对象，因而很多专业合作组织被创建，增加了市场的竞争和效率[10]。20世纪30年代，美国农村信贷、通信、电力等方面服务短缺，应运而生的专业合作组织在提升农业生产性服务方面发挥了重要作用。美国联邦政府和州政府十分重视通过法律来支持农民合作组织的发展，比如国家层面的有《史密斯—雷弗尔法》（1914）、《卡帕—沃尔斯坦德法》（1922）、《合作销售法》（1926）、《联邦信用合作社法案》（1934）、《农村电气化法案》（1937）等，这些法律的颁布使农民合作组织形态法定化，推动和规范了合作组织的发展。美国的农民合作比较崇尚个人主义，农民合作组织在发展目标上更趋向于投资者的企业[11]。农户可以同时参加多个按职能分类的合作组织，但每个合作组织都会严格以成本为界限开展经营，所得的利润按照接受服务的比例返还给成员。农民合作组织的管理者大部分是雇员，而非成员，这样可以避免角色重叠，便于理清权利和责任。当前美国的农民合作组织经营规模在上升，但是数量和成员规模在下降。比如，农民合作组织（分销售、供应和服务三种类型）与成员总数从2005年的2895个、260.5万人减少到2014年的2106个、199.6万人，而相应的经营总额从1184.75亿美元增加到2466.7亿美元。这种趋势不仅与外部经营环境变化相关，而且与合作组织内部治理规则的革新有关。比如20世纪90年代兴起的以“投资—利润”为取向的“新一代合作社”[12]，其制度安排与传统农民合作组织有明显不同，主要聚焦农产品加工环节的价值增值，通过增强产权激励，来更好地适应农业经济市场化和一体化的发展。此外，美国的农民合作组织开放性较高，许多已经吸纳国际成员，开展国际化的经营和扩张，比如2014年国外成员有420个，净营业额达6.6亿美元① 。

（二）中型家庭农场环境中的农民合作组织

法国、德国、荷兰等欧洲国家的农业生产以中型家庭农场为主，农民合作组织十分发达，许多合作组织已发展成为本国、欧盟乃至世界经济中的巨型农业经济组织。这里以德国为例进行分析。

从德国农民合作组织的发展历程来看，农村金融发挥了至关重要的作用，这与其信贷合作组织的发达密切相关。从整体来看，德国的农民合作组织分为基层、地区和国家三个层级，政府的扶持、合作组织的培训、审计监督等活动均是按照层级式架构展开。德国的农民合作组织实行类似于股份公司的分权制结构，这种治理结构既保障了成员的权益，又提高了合作组织的运行效率。德国是十分重视法治建设的国家，在其基本法中就规定优先“促进合作制”，同时《合作社法》（1867）也是德国颁布较早的法律。为了适应经济社会新变化，支持合作组织的发展，历史上《合作社法》曾经历多次调整和修订，涉及的范围十分广泛，对农民合作组织的发展提供了有力的制度保障[13]。《合作社法》规定合作组织成立前后都要接受当地审计协会的批准和审计，第三方审计制度是德国合作组织实践的一种特有程序，保障了其规范发展。与很多发达国家相似，近年来德国的农民合作组织趋向联合与合并，数量在不断减少，但是整体服务范围并未减少，单个农民合作组织实力有所增强。2009～2017年，农民合作组织数量从2675个减少到2104个，而总资产从384亿欧元增长到620亿欧元②。当前农民合作组织基本遍布德国的整个农村地区，成为农业产业化经营的主要组织载体。许多规模大的农民合作组织为适应市场的变化，不断加强自身的专业化管理水平，引入专职管理人员，创新多元化的管理模式。德国农民合作组织还积极参与农村生产生活垃圾的回收和循环利用工程、市政工程以及景观管理等工作，这一方面扩充了农民增收的渠道，另一方面实现了合作组织的社会价值，受到农民的普遍欢迎。

（三）小农户环境中的农民合作组织

日本、韩国等国人多地少，农村主要以小农户为主，但其建立在小农经济基础上的综合性农民合作组织十分发达。这里以日本为例进行分析。

日本早期的农民合作组织（农业协同组合，以下简称“农协”）绝大多数被地主控制，实质上是服务大地主的工具。“二战”后随着《土地改革法》（1946）和《农业协同组合法》（1947）的颁布，日本农村均质的小农户群体形成，包括三层体系（村级—县级—中央）的农协建立起来，有超过99%的农业生产经营者加入。总体来看，日本农协的经营活动带有很强的政策性，是政府农业农村政策的具体实施者，经过长时间的发展实践使得农协形成了综合性①和高组织化的特点。一方面，政府通过法律禁止私有资本进入农地交易，建立了包括加工、运输、销售、金融、保险、房地产等在内的综合性农民合作组织。另一方面，三级的农协组织体系，依托政府扶持政策自上而下推动，保障了规模经营，也确保了政府对农协指导、监督和矫正的有效性。这样农协提供的服务几乎可以满足农民所有的需求，例如在资金方面，农协有专门的信用部门，且只向成员发放贷款。农协将农村经济领域的绝大部分资本化的利益都控制在合作组织中，农民享有了农产品的全部利润，确保了小农户的经济收益。同时，农协和生协（消费生活协同组合）紧密合作，最大限度地提高了成员的福利。这种综合性农协具有较高的正外部性，日本农协的存在和运行对推动农业产业发展和农村社会（妇女就业、关爱老人等）、文化、生态环境的改善等产生了积极影响。当然，这种溢出效应不仅与综合性农民合作组织本身有关，而且与政府的大力扶持密切相关。

（四）农民合作组织发展的相关启示

从国际实践经验来看，任何一种成功的农民组织化模式都是在市场经济体制下经过长时间的探索而发展起来的，其发展经验对我国的农民合作組织发展具有一定的借鉴意义。

1.农民组织化：农业农村现代化的重要方式

从发达国家的农业发展历程来看，农民的组织化与农业农村的现代化高度一致。不论是规模化的美洲、大洋洲和欧洲，还是小型农户经营为主的东亚地区，提高农民的组织化程度，都是推动农业农村现代化的重要方式，也是世界各国发展农业和建设农村的经验之一。在市场经济体制下，只有提高农民的组织化程度，将农民和农业在生产经营的层面整合起来，才能实现规模经济，提高农民的市场竞争力，为农业现代化奠定基础。同时，农民组织化在发展农业和提高农民收入的基础上，为农村发展提供了经济基础和组织保障。世界各国的农民组织化的实践表明，农民合作组织是分散经营的农户进入市场、获得规模收益、提高自身经济地位的有效途径，是农民组织化的关键载体。

2.专业与综合：农民合作组织的两种基本类型

世界各国的农民合作组织都有鲜明的本国特色，不同生产领域、不同社会制度、经济环境、文化背景产生的农民合作组织不尽相同，总体来看可以分为两种基本类型：一是农民专业合作组织，即以增强成员的同质化为基础，专注于某一种农业生产经营或服务的合作组织;二是综合性农民合作组织，即开展多种农业生产经营或服务的合作组织，其包容的合作业务越多，综合性就越强。从国际经验来看，专业合作组织和综合性合作组织并不互斥和矛盾，而是相互融合共生。即便是专业合作组织发达的美国也有综合性合作组织，同样，以综合性合作组织为主的日本也存在活跃的专业合作组织。近年来，世界各国不同领域的农民合作组织呈现融合发展趋势，特别是欧美发达国家的农民合作组织由不同领域合作的独立发展逐渐转向农业生产合作、农产品流通合作、农业金融合作等方面的融合发展。

3.农民共同控制和服务全体成员：农民合作组织的宗旨

世界各国的农民合作组织的制度环境和发展阶段各不相同，但都普遍遵循“罗虚代尔原则”组建和运行，坚持惠顾分配占主导的方式。特别强调“农民共同控制和服务全体成员”的宗旨，即农民合作组织是由农民拥有、控制和管理的经济组织，是增进所有成员经济利益的组织。一方面，农民合作组织由农民共同和民主控制。不论是带有较强政策性的日韩农协，还是开放性较强的美洲和欧洲农民合作组织，这一宗旨都是基本的遵循。另一方面，农民合作组织为全体成员服务。不论是成立控股公司，雇员职业化、经营专业化，还是美国发展的“新一代农民合作组织”，农民合作组织的核心目标都是服务成员、满足成员的需要。事实上，农民合作组织的宗旨保持不变与其坚持规范化建设密切相关，只有重视自身建设，坚持民主管理，才能始终让合作组织成为农民共同控制、服务全体成员的经济组织。

4.法律法规和政府扶持：农民合作组织发展的保障

法律作为一种正式的社会制度，可以极大地降低交易成本，减少生产经营的不确定性。农户具有了稳定的预期，参与合作的意识和积极性就会提高。典型国家的农民合作组织都是在相关法律制度的保障和助推下持续快速发展的。特别是德国的《合作社法》在历史上曾多次修订，对农民合作组织的发展提供了有力的保障。在市场经济体制下，农民合作组织自身能力相对较弱，政府的扶持特别是在发展初期十分重要。从国际经验来看，即便是崇尚自由市场经济的美国对合作组织也进行了大力的扶持，有力促进了农民合作组织的发展。法律和制度确保了在农业生产领域产生的经济收益通过合作组织高比例地返还给农户，这不仅提高了农民收入，而且确保了农业农村发展要素的持续投入。

5.人才培养和引进：农民合作组织发展的关键

农民合作组织是在市场中参与竞争的独立经济主体，既需要领办的企业家人才，又需要懂管理和技术的专业人才。世界各国成功的农民合作组织都十分重视人才的培养，既有政府层面扶持建立的培训体系，又有合作组织自己建立的培训体系，定期对农民合作组织的管理人员、技术人员和普通农民进行培训。从国际经验来看，“三农”的弱质性使得人才引进对于农民合作组织的创建和发展尤为重要。只有保障人才的供给，才能增强合作组织的内生动力，克服发展中的各种困难。同样，缺乏人才也是很多国家或地区农民合作组织发展缓慢或不成功的重要原因。

6.外部审计监督：德国农民合作组织实践的特色

对农民合作组织的监督每个国家都有，美国更强调合作组织的自我监督，日本通过政府与农协层级体制进行监督，相比之下德国的外部审计监督更具特色。1889年以来，德国对农民合作组织的审计监督就以法律的形式固定下来，中间又历经两次修订，进一步完善了对合作组织的财务管理和审计监督。实践表明，参加合作组织的农民文化水平参差不齐，这种外部审计监督机制能有效帮助合作组织成员对理事会和监事会进行监督，确保合作组织的持续健康发展。

五、我国农民合作组织发展的策略选择

小农户是我国农业农村现代化的基础，亿万农民是新时代乡村振兴的主体。创新发展农民合作组织，促进小农户和现代农业发展有机衔接，是实现乡村振兴战略各项目标任务的客观要求。根据农民合作组织发展的现实困境和国际启示，我国农民合作组织发展应重点从五个方面着力。

（一）创造良好的农村市场环境

农民合作组织是市场经济环境中的经济主体，自我控制和管理是其健康发展的前提，政府及涉农部门的作用不能影响其应有的独立性。当前我国农民合作组织发展的关键是农村市场环境的优化，要充分发挥市场机制的决定性作用，高效地将资源配置到农民合作生产体系中。因此，政府的首要任务是进一步转变自身职能，通过全面深化改革，在农村建立统一开放、竞争有序的市场，为农民合作组织的健康发展提供有效的制度保障。一方面，要不断修订和健全《农民专业合作社法》等相关法律制度，建立和完善扶持农民合作组织发展的体制机制与政策体系。另一方面，要加大对相关法律和政策的宣传力度，加强基层农民合作组织辅导员队伍建设，让广大农民掌握相关法律政策，积极创办或加入合作组织;让每个农民合作组织都能遵守相关法律制度，实现规范化运行和管理。政府在农村为农民合作组织发展创造良好市场环境的同时，还要更好地发挥自身的作用，且扶持、引导等干预行为均应基于市场化的原则。

（二）建立农民合作组织的审计监督机制

目前我国农民合作组织仍处于规范发展阶段，也是迈向高质量发展的初级阶段，在实践过程中表现出的异质化、多样性和不平衡等特点，只能在持续的发展和改革中逐步解决。不论是现实中蓬勃发展的农民专业合作组织，还是有学者主张要重点发展的综合性合作组织，最终基层的实践创新都是最重要的。国内外实践的经验和教训表明，农民合作组织的规范和创新发展需要建立审计监督机制，否则很容易被控制，将处于弱势群体的小农与市场之间又设立一道“玻璃门”。根据我国国情，目前应由政府主导建立县市、乡镇两级第三方审计监督机构，对农民合作组织的创办、运营和退出进行全方位的审计监督。同时，要建立和完善相关法律制度，使对农民合作组织的审计监督机制法定化，确保依法开展审计监督。

（三）完善农民合作组织的扶持政策体系

国内外实践经验表明，农民合作组织有自身的局限性，需要政府及社会的扶持，特别是在合作组织创办的初期。从国际经验来看，典型国家一般从税收优惠、资金补贴、金融服务、信息服务和人员培训等方面给予扶持。目前我国也基本建立起了类似的扶持政策体系，但是农民合作组织发展质量不高、辐射带动能力较弱，投机建立农民合作组织现象较为普遍，“空壳社”比例较高。因此，必须进一步改革和完善现行的农民合作组织扶持政策体系，从社会公平和市场化竞争的角度出发，改进政府相关财政项目、扶持资金、税收优惠等的申请条件。一方面，对农民合作组织要因地制宜进行分类扶持，避免“大水漫灌”和“一刀切”式的扶持。对于参与精准扶贫的农民合作组织要继续加大扶持力度。另一方面，要改进现行政府政绩考核机制，避免用政策“催生”农民合作组织。建立相应的第三方审计监督机制，“去空留实”，为真正的农民合作组织健康可持续发展保驾护航。

（四）加强农民合作组织人才的配置和培育

从国内外实践经验来看，“三农”的弱质性使得人才引进和培养对于农民合作组织的创建和发展意义重大。人才可以说是农民合作成败的关键要素，缺乏各类人才也是我国农民合作组织所面临的主要困境之一。目前在实施乡村振兴战略的框架下，破解农民合作组织的人才问题要双管齐下共同发力。一方面，市场能够解决的人才配置通过市场手段解决，市场无法解决的要靠政府的补贴或政策引导。实行更加积极、开放、有效的人才政策，通过激励机制引导和支持各類人才回流乡村，并投身农民合作组织建设。另一方面，要加大对本地农民和经营管理人员的培育力度，分级建立完善的培训体系，实施乡土人才培育计划，既要培育具备企业家素质的领办人，又要培育爱农业、懂技术、善经营的新型职业农民。

（五）防控农民合作组织的过度资本化

我国农民合作组织的改革和发展必须坚持守正创新。农民合作组织以小农的劳动联合为基础，联合起来的农民是合作组织的主体，虽然成员也需要入股，但资本的联合必须从属于劳动的联合。面对竞争激烈的市场环境，农民合作组织会呈现股份化及公司化的倾向。在实践中，这种“异化”具有一定的必然性，但是如果在其发展过程中，过度嫁接金融资本，或通过引入其他产业资本和商业资本，进而改变其主要特征，农民合作组织就不能真正属于劳动，农民可能成为合作组织领办方或控制人的雇用工人，其利益会受到各方资本侵害。鉴于此，当前要在政府的监督和引导下，重点加强农民合作组织的自身建设。农民合作组织要严格遵循合作组织的宗旨和相关法律法规开展运营管理，通过全方位的改革，彻底改变产权结构不合理、盈余分配不合法、运营管理不规范、民主决策形式化的状况。

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（责任编辑：丁忠兵）