黄河流域高质量发展的战略设计及其支撑体系构建

任保平 张倩

内容提要：黄河流域是我国重要的经济地带，也是推动全国区域协调发展的关键区域。立足于黄河流域的发展状况，以生态环境保护为前提的黄河流域高质量发展应推动分类发展、协同发展、绿色发展、创新发展和开放发展。依据“共同抓好大保护，协同推进大治理”的黄河流域高质量发展的战略思路，应以生态环境保护和高质量发展为目标，从分类发展、协同发展、绿色发展、创新发展、开放发展五个维度出发推动黄河流域的高质量发展，同时要完善黄河流域高质量发展的战略规划、法律制度、空间管控、体制机制等战略支撑体系。

关键词：黄河流域;高质量发展;生态环境保护

中图分类号：F127    文献标识码：A    文章编号：1003-7543（2019）10-0026-09

进入新时代以来，立足于生态文明建设全局，着眼于我国经济的可持续发展，习近平总书记多次强调要建设人与自然和谐共生的现代化经济体系，并在中国共产党第十九次全国代表大会上所作的报告中明确提出要加快生态文明体制改革，建设美丽中国[1]。2019年9月，习近平总书记在河南考察时强调了黄河流域的生态保护和高质量发展问题，主持召开了黄河流域生态保护和高质量发展座谈会。习近平总书记在座谈上的讲话为推动新时代黄河流域生态保护和高质量发展、打赢脱贫攻坚战提供了重要遵循。我们需要以讲话精神为指导，做好黄河流域高质量发展的顶层设计工作。

一、黄河流域高质量发展的战略思路

新中国成立70年来，党和政府对黄河流域的治理与开发一直十分重视，并在黄河的水沙治理、防洪减灾等方面取得了显著成效，对生态环境保护、经济可持续发展与人民生活水平提高均产生了积极影响。但治理黄河并非一日之功，当前黄河流域仍存在水资源保障形势严峻、流域生态环境脆弱、区域发展质量有待提高等突出问题。在全面建成小康社会的关键决胜期，黄河流域的发展问题成为全面打赢脱贫攻坚战、实现区域协调发展的重要问题。针对黄河流域治理的当前困难，习近平总书记提出了黄河流域生态保护和高质量发展这一国家战略，并指出这一战略对我国区域协调发展、人民高质量生活等均具有重要意义。同京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展等重大国家战略一样，黄河流域生态保护和高质量发展也是为实现国家发展总目标而制定的重大国家战略。黄河流域生態保护和高质量发展战略的实施，要求流域各省区以黄河的治理和保护为前提，以黄河流域的宏观大局为背景，以长远发展为目标，协同推动黄河流域的高质量发展，进而对维护我国社会稳定、促进区域协调发展、促进民族团结产生积极作用[2]。

高质量发展是经济的总量与规模增长到一定阶段后经济结构优化、新旧动能转换、经济社会协同发展、人民生活水平显著提高的结果。高质量发展阶段比高速增长阶段有更高的要求，高质量发展的内涵包括：经济发展高质量、改革开放高质量、城乡建设高质量、生态环境高质量、人民生活高质量[3]。习近平总书记在河南考察时提出黄河流域高质量发展要“共同抓好大保护，协同推进大治理”，这也是黄河流域生态保护和高质量发展的战略思路。对于这一战略思路，我们可以从两方面理解。

（一）共同抓好大保护

步入新时代，习近平总书记对发展的内涵进行了深刻阐述，并赋予其新的时代意义，提出科学发展的先进理念——“发展必须是遵循经济规律的科学发展，必须是遵循自然规律的可持续发展”[4]。在五大新发展理念中，也着重强调了“绿色”这一重要发展理念。针对黄河流域高质量发展这一重要命题，习近平总书记强调黄河流域高质量发展要以保护为先，以黄河生态保护作为黄河流域进一步发展的重要背景依据，在坚持黄河流域生态环境保护、防治水土流失、保障流域居民生活安全的前提下来考虑推动黄河的高质量发展。在制定战略规划的过程中，应考虑黄河不同流域段的生态环境特点与流域各省区的发展水平，因地制宜、精准施策，协同推动黄河流域的生态保护与高质量发展。黄河作为中华民族的母亲河，在中华儿女的心中有着不可取代的历史地位，其流域不仅是我国经济发展的关键区域，而且是具有深厚历史底蕴的中国文化传承之地，以保护生态为前提的黄河流域高质量发展是千千万万中华儿女的历史使命。

党和政府从区域协调发展的战略视角出发，强调在黄河流域的发展过程中，要坚持绿水青山就是金山银山这一先进发展理念，立足于黄河流域的发展状况，坚持生态优先、保护为先的发展原则，根据黄河流域水土资源的空间分布，以水而定、量水而行，实现流域内水资源的合理开发利用;因地制宜、分类施策，着眼于省区的发展状况，从整体发展的视角出发，实现黄河流域上下游、干支流、左右岸的统筹谋划，共同抓好大保护，实现黄河流域的绿色发展、健康发展。将生态保护作为黄河流域治理及经济发展的重要前提，全面加强黄河流域生态保护，构建山水林田湖草生态空间一体化保护的生态保护新格局，在推进黄河流域生态修复的同时坚持流域的污染防治，逐步形成上游三江源头地区“中华水塔”稳固、重要水源涵养区修复，中下游加强水土保持、推动生态宜居的生态安全格局，进而推进黄河流域的高质量发展。

（二）协同推进大治理

生态环境具有系统性，黄河流域的高质量发展亦具有系统性，在共同抓好大保护的前提下，黄河流域的高质量发展同样需要协同推进大治理的支撑。在协同推进大治理的过程中，应着重强调黄河流域发展的系统性、整体性与协同性。一是系统性。黄河流域高质量发展要实现自然系统、经济系统和社会系统的和谐共生。以协同推进大治理为政策导向，避免过度开发与利用资源导致自然系统发展滞后，进而对经济系统和社会系统产生负外部性，应通过推进各系统的和谐共生实现黄河流域的高质量发展。二是整体性。应依据全流域整体的产业发展、流域治理、社会发展等整体状况设计高质量发展的道路。黄河流域的高质量发展作为各要素组成的有机整体，各要素之间相互依赖又相互制约，具有较强的关联性。流域治理与其他要素亦有着紧密的内在逻辑关联，故在以生态保护为导向的同时，应着眼于整体布局，促进黄河流域的整体发展而非针对于单一问题的解决。不考虑其他要素的治理方案只是治标不治本，不能真正解决黄河流域的发展问题。三是协同性。在黄河流域的保护治理过程中，流域内9个省区、329个县之间要协同推进生态环境治理和高质量发展，在高质量发展的思路及战略实施等方面依据各地区的比较优势进行分工，在分工基础上再进行协作。

党和政府立足于当前黄河流域的发展状况，从区域协调发展、打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会等战略视角出发，对黄河流域的保护与治理提出了新的要求，并对黄河流域的高质量发展进行了顶层设计与战略规划。围绕保护与治理的发展主题，流域内各省区也应协同进行生态治理，根据“共同抓好大保护，协同推进大治理”的战略思路着力加强本地区流域的生态保护治理。流域各省区应以“让黄河成为造福人民的幸福河”为战略目标做好地区发展规划，为保障黄河长治久安、流域居民安居乐业，进而促进全流域的高质量发展提供省区合力与地方支撑。依据党和政府提出的战略思路，流域各省区应对黄河流域保护和治理的系统性、整体性、协同性给予高度重视，从流域全局发展视角出发，着眼于地方的发展特点，因地制宜，将黄河流域的生态问题作为规划重点进行研究，以协同发展实现黄河流域高质量发展这一重大战略目标。

二、黄河流域高质量发展的战略内容

黄河流域面积为745 100平方公里，全长5464公里，共涉及69个地区（州、盟、市）、329个县（旗、市），其中全部位于黄河流域内的县（旗、市）共有236个。黄河流域的高质量发展作为我国经济社会发展的重要一环，对我国区域协调发展有着不可替代的关键作用。结合黄河流域的实际发展状况，基于习近平总书记提出的新发展理念以及就黄河流域发展发表的重要讲话精神，这里认为，黄河流域的高质量发展包括分类发展、协同发展、绿色发展、创新发展和开放发展等主要发展内涵。针对黄河流域高质量发展的战略布局与规划，有必要依据“共同抓好大保护，协同推进大治理”这一黄河流域高质量发展的核心思路，通过具体战略支撑促使生态保护政策与经济发展政策、产业转型政策等形成政策联动效应，以共同推动黄河流域的高质量发展。

（一）黄河流域的分类发展

黄河流域作为占地面积较大、各地区发展水平存在差异的复杂有机整体，在高质量发展的政策制定与实施中，需充分考虑不同流域的差异，在黄河流域的高质量发展中突出分类发展的思路。流域各省区需坚持因地制宜、分类指导的原则，充分考虑黄河不同流域的多样性特征，尊重实际，在坚持保护与治理方向的前提下，以黄河流域的高质量发展为战略目标，实施与当地发展状况相适应的政策。本文根据黄河流域的主要特征，将其分为上游、中游、下游三个区域，并对不同区域的政策实施重点进行谋划。

第一，根据黄河流域的生态功能区划，上游地区要以三江源地区、祁连山、甘南山地等我国重要水源涵养生态功能区为战略规划的关键区域。一方面应加强对这一地区的生态保护监管，限制毁林开荒、无序采矿、过度放牧等损害生态系统的社会生产生活方式;另一方面，推进实施一批重大生态保护修复和建设工程，以自然恢复为主要手段，通过政策支撑水源涵养能力的提升。根据分类发展的重要原则，三江源、祁连山等生态功能区发展的重点应集中于生态环境的保护与水源涵养能力的提升。而黄河流域的河套灌区、汾渭平原等粮食主产区，则要以提高粮食产出的数量及质量为战略目标，通过技术创新发展现代农业，在降低或维持成本的前提下把农产品质量提上去。

第二，就黄河流域中游地区而言，其战略规划应主要围绕污染治理及水土保持来开展。黄河流域发展应因地制宜，有条件的地方要大力建设淤地坝，推进旱作梯田等水土保持工程措施，有的地方则要以自然恢复为主，限制企业生产及居民生活对生态环境的负面影响。黄河流域中污染严重的支流，应重视黄河流域对我国发展的关键性作用，下大气力推进治理，以改善民生。

第三，根据黄河流域水土资源的空间分布规律，为实现流域的共同进步与协同发展，位于流域下游的黄河三角洲地区应将保护工作作为区域发展的重点内容，通过合理的战略规划实现黄河流域生态系统绿色健康发展，提高黄河流域的生物多样性。

各地应从实际出发，根据本地区的资源禀赋特点，发挥比较优势，宜山则山、宜水则水，将流域的资源优势合理转化为经济优势;宜农则农、宜粮则粮，在黄河流域的河套灌区、汾渭平原等粮食主产区推动农业的专业化、规模化与现代化;宜工则工、宜商则商，根据该地的资源特点与经济发展状况积极探索富有地域特色的高质量发展新路子。

除此之外，针对发展水平具有较大差异的黄河流域地区，各省区应因地制宜，实施差异化的精准政策，真正以人民美好生活为发展目标，做好惠民实事。根据分类发展的战略规划，黄河流域中经济发展条件相对较好的地区，如流域各省区的区域中心城市要实现集约发展，其战略重点是提高经济和人口承载能力，发挥区域中心城市在政治、经济、文化、科教等诸多方面对流域其他地区的辐射、引领作用;经济发展条件相对较差的地区，则要利用科学技术发展推动数字化基础设施的建设，提高公共服务水平，全力保障和改善民生，并通过生態保护政策从根本上解决安居问题。总而言之，分类发展意味着对黄河流域不同发展水平的地区采取针对性措施，考虑其现实的阶段性目标，利用其地区资源优势发展其优势产业，进而推动各地区的共同富裕，实现黄河流域的高质量发展。

（二）黄河流域的协同发展

黄河作为仅次于长江的中国第二长河，地形地貌较为复杂，横跨了青藏高原、内蒙古高原、黄土高原和黄淮海平原四个地貌单元，涵盖青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、陕西、山西、河南、山东9个省区。黄河流域作为一个有机整体，其高质量发展需要各省区着眼于黄河流域的整体布局，调整各地区的产业空间结构以实现优势互补、合作共赢，通过协同发展促进黄河流域的高质量发展。黄河流域的协同发展意味着沿黄河的省区应该协同起来，以黄河经济带的建设与发展作为战略目标，在目标与规划统一的基础上实现区域一体化发展，形成推进黄河流域生态保护和高质量发展的强大合力，从而使得区域的综合比较优势得以显现。就协同发展的具体内涵而言，黄河流域的协同发展包括三个层次的基本内容。

一是在经济发展方面的协同。要遵循主体功能区的差异化开发建设思路，具体而言，对于黄河上游的三江源头地区，应按照禁止开发区建设的思路和要求，以生态环境保护为主，发展生态农业，保护好中华民族的水塔;对于生态脆弱区，应按照限制开发区建设的思路和要求，推进重大生态环境保护的修复工程，促进生态文明建设和绿色发展;对于一些生态条件比较好的平原地带，应按照重点开发区建设的思路和要求，大力推动创新型经济与新经济的发展，实施创新驱动战略;对于重点城市，应按照优化开发区建设的思路与要求，加快经济结构的优化升级，推进再工业化，建立现代化经济体系。

二是在生态环境保护方面的协同。要坚持从黄河流域生态保护的全局视角出发，在生态环境较为脆弱的区域，特别是流域上游的重要水源涵养生态功能区，加强对草地、湿地面积的保护，防止土地退化，以自然恢复为主、植树造林为辅，同时减少开发建设对流域生态造成破坏或污染，推动流域生态环境质量的提升[5]。而在黄河流域的中下游地区，应考虑到上游环境保护的具体措施，根据黄河流域整体的生态环境战略思路结合当地具体条件进行调整，考虑政策的一致性与连贯性。以防止水土流失为重点，制定与流域生态相适应的环境保护规划，加强对园地、林地及草地的保护，划定自然保护区。而在区域中心城市等经济发展条件较好的地区，则应将重点集中于减少环境污染、发展清洁产业等方面。

三是在基础设施建设方面的协同。区域的高质量发展需要基础设施的建设与完善作为基础支撑，黄河流域同样也需要通过大通道的建设实现黄河经济带的高质量发展。在这一过程中，应注重运用航空运输网络体系，通过运输枢纽等基础设施的完善实现物流的高效率配送，进而实现沿黄河的相关省区与城市的有机衔接，推动流域内各省区资源要素的优势互补和协同发展。同时，要推动基础设施建设的转型，从公路、铁路、地铁等传统技术设施建设转向数字化的基础设施建设。

（三）黄河流域的绿色发展

根据习近平总书记提出的“共同抓好大保护， 协同推进大治理”的黄河流域发展战略思路，生态保护是黄河流域经济发展的前提，绿色发展是黄河流域高质量发展的重要内容，黄河流域的高质量发展需要绿色发展战略为其筑牢生态之基。

在黄河流域绿色发展中，要做到防治水土流失与改善当地生产条件相结合，在保障流域居民安全的前提下提高居民的生活质量。根据可持续发展的先进理念考虑流域的长远发展，通过长远利益的贴现使当前利益和长远利益更好地结合。除此之外，还应根据“谁投资谁治理谁收益”的原则将经济效益与生态效益结合，在保持黄河水土的同时实现资源的合理开发利用与经济的高质量发展。

绿色发展意味着在推动黄河流域发展的过程中，应依据可持续发展的战略思路，坚持绿水青山就是金山银山的理念，以生态保护作为黄河流域的发展背景，规避以过度开发资源为代价的经济增长方式。我国已经进入经济增长的新阶段，在这一阶段，应依据绿色发展的先进理念，坚持生态优先、环保为重，以水而定、量水而行，因地制宜、分类施策。依据黄河流域的整体战略规划，就黄河上下游、干支流、左右岸的具体环境分别进行统筹谋划，以“共同抓好大保护，协同推进大治理”为核心思路，以黄河的长治久安为战略目标，着力加强生态保护治理，最终实现黄河流域的高质量发展与当地居民生活条件的改善。着眼于黄河水资源的利用与调度，以黄河流域的水土资源作为各省区发展的刚性约束，通过合理规划发展方向及节水产业的发展提高用水效率。以绿色发展作为区域发展规划的战略方向，抑制不合理的居民生活与生产用水需求，实施全社会节水行动，推动用水方式的转变与用水效率的提高，避免黄河流域的水资源浪费或污染，以绿色发展战略规划推动流域水资源的合理配置。

同时，在黄河流域的发展过程中，绿色发展应以制造业的高质量发展作为重要支撑。一方面，水资源的合理开发利用需要立足于黄河流域整体状况进行统筹调度，在这一过程中，大型水利工程的建设是水资源合理配置的关键因素，黄河流域制造业的高质量发展为其绿色发展及生态保护奠定了物质基础。另一方面，绿色发展的方式归于绿色，目的仍是发展，而黄河流域拥有得天独厚的地理优势与源远流长的文化底蕴，黄河流域的治理开发與制造业的高质量发展为克服黄河的通航问题提供了有利条件。便利的交通运输功能的实现往往被认为是区域经济发展的重要前提[6]，一旦成功构建了黄河中下游的交通运输网，其流域发展将进入高速发展的新阶段。黄河航道的开发将为中国经济发展提供新的增长点，在推动本流域高质量发展的同时促进中国区域协调发展与经济的高速增长。

（四）黄河流域的创新发展

黄河流域的高质量发展同样离不开创新力量的支撑。当前，全球新一轮科技革命、产业变革加速演进，颠覆性创新不断涌现，创新成为引领发展的第一动力。黄河流域的创新发展具有较为丰富的内涵，不只限于科学技术的发明创造或管理方式的改进。根据黄河流域的发展状况进行战略规划，其创新发展可归纳为三个方面。

一是产业创新。黄河流域的高质量发展需要产业的转型升级作为支撑。现代化经济体系的构建为黄河流域的产业发展提出了智能化、绿色化的新要求。从产业发展的维度出发，黄河流域各产业应实现能源、技术的结构升级，通过新技术的开发利用提高清洁能源的利用效率，同时深入实施创新驱动发展战略，通过新技术、新能源的利用加快黄河流域传统产业的转型升级。要依据国家产业培育规划大力发展战略性新兴产业，培育壮大节能环保、清洁能源等产业，并通过产业融合、产业集群等产业创新构建现代化的黄河产业链，努力实现生态环境高水平保护和经济高质量发展并行的战略目标。

二是实践创新。实践创新意味着需要着眼于现实生活，根据本地实际情况对理论思想、科学技术等进行适应化处理，而不能生搬硬套，采取“一刀切”的政策方法。根据新中国70年的历史发展经验，中国共产党正是在正确的理论指导下，结合中国国情，领导中国人民走上了中国特色社会主义道路，实现了中国的崛起与富强。黄河流域各省区也应从其地区实践出发，在坚定不移走高质量发展道路的前提下，以流域生态保护与资源的合理利用为发展基础，积极推进实践创新，依据本地发展特征因地制宜、精准施策，构建有地域特色的现代产业体系。实践创新应以保障和改善民生为出发点和落脚点，在坚持生态保护的前提下增强经济发展的动力和韧性，通过数字化基础设施的建设与公共服务水平的提升逐步实现流域居民生活水平的提高，让黄河流域人民更好地分享改革发展成果。实践创新要求理论、科技创新在现实生活中具有较强的实践性。针对黄河流域目前的突出问题要提出切实可行的解决方案，如节水、净水技术的开发及其在企业中的广泛应用。从产研结合的层次出发，实践创新需要构建以企业、院校为合作主体，以市场为导向的科研模式，在整合各方优势资源、提高资源配置效率的同时推动科研成果的转化，实现院校与企业共赢，进而促进黄河流域高质量发展。

三是体制创新。在黄河流域推动创新发展的过程中，体制机制的改革创新是创新发展的重要内涵，应对其进行合理的谋划。以探索出一套符合市场规律和方向的合作机制为体制机制的创新目标，通过新的制度红利推动黄河流域的经济发展，进而形成助推黄河流域生态保护和高质量发展的强大合力。在这一过程中，需要黄河流域各省区坚持深化市场化改革方向，推动资源的自由流动以提高其配置效率，同时转变政府职能，通过简政放权营造良好的营商环境[7]，进而实现黄河流域的高质量发展。

（五）黄河流域的开放发展

开放发展作为新发展理念的重要内涵之一，也是黄河流域实现高质量发展的关键一环。黄河三角洲曾是中国与世界交流合作的重要窗口。实现黄河流域的现代化发展，应以广袤的土地和开放包容的态度与其他地区进行合作，实现共赢，在实现黄河流域高质量发展的同时推动区域协调发展，以开放促进共享。黄河流域的开放发展主要包括两方面的内容。

一是黄河流域高质量发展中的对内开放。这就要求以黄河文化为纽带，以人才交流、科研合作为举措，推动黄河流域与国内其他地区在科教、文旅等软实力方面的有效交流。一方面，黄河作为中华民族的母亲河，在发展过程中应发挥其文化优势，通过生态环境建设和改善基础设施条件，吸引本国游客，将产品赋予文化内涵，提高其产品附加值，有效利用资源环境优势，生产具有黄河特色的高质量产品，打造本地优质品牌，通过对内开放最终实现资源优势向经济优势的转化[8]。另一方面，应通过对内开放实现人才、技术等生产要素的自由流动，利用合理的人才培育与引进计划提升本地的人力资本，推动黄河流域的高质量发展。

二是黄河流域高质量发展中的对外开放。黄河流域在提升自身发展质量的同时，也要充分利用自贸试验区等积极参与共建“一带一路”，汲取东南沿海地区对外开放的有益经验，依据国家战略支撑提高对外开放水平，以开放促改革、促发展。流域各省区应发挥区位优势，积极融入“一带一路”建设，发挥对相关国家的辐射作用，在黄河流域实施高水平的对外开放。高水平的对外开放不仅意味着国际市场扩大带来的经济繁荣，而且包括政治文化的交流沟通。黄河作为中华文明的主要发源地，拥有着深厚的历史底蕴，应通过高水平的对外开放向国际传递真实、全面的中华文化、黄河文化[9]。

三、黄河流域高质量发展战略设计的支撑体系构建

习近平总书记指出，“推动黄河流域生态保护和高质量发展，非一日之功。要保持历史耐心和战略定力，以功成不必在我的精神境界和功成必定有我的历史担当，既要谋划长远，又要干在当下，一张蓝图绘到底，一茬接着一茬干，让黄河造福人民。”把黄河建设成为造福人民的幸福河，不仅要做好黄河流域高质量发展的战略内容设计，而且要完善黄河流域高质量发展的战略支撑体系。

（一）强化黄河流域高质量发展的战略规划支撑

与黄河流域发展相关的各种规划有很多，但还缺少黄河流域生态保护和高质量发展的专项规划。因此，在推动黄河流域高质量发展中，要组织编制专项规划纲要，为黄河流域生态保护和高质量发展明晰路线图，为黄河流域的发展前景指引方向。

现阶段，黄河流域高质量发展的问题之一是各省区的规划视角局限于省区的短期发展，地方各自为政，缺乏宏观性、长远性的决策机制。在黄河流域高质量发展的战略规划中，要对沿河各省区进行功能定位，通过地区分工做好流域整体发展规划。而在分工发展的同时应着眼于地区产业、人口等经济发展条件和自然资源禀赋，以企业为纽带，加强省区之间的沟通合作，通过分工合作共同推进黄河流域的生态保护与高质量发展。在规划中既要谋划长远，又要干在当下，在战略制定与实施的过程中牢固树立“一盘棋”思想，尊重黄河流域的发展规律。从长远发展的视角出发，强调流域发展的可持续性，注重保护和治理的系统性、整体性、协同性，通过完善黄河流域的战略支撑，开创黄河流域生态保护和高质量发展新局面。

（二）完善黄河流域高质量发展的法律制度支撑

由于黄河流域的生态环境较为特殊，不同流域段的地形地貌及自然禀赋存在较大的差异，考虑到黄河流域资源分布、地理环境的复杂性，关于流域发展的相关法律制度完善也应从流域的系统性与整体性出发，通过法律法規体系的建立实现流域各省区以生态保护为前提的协同发展，以完善的法律法规体系作为黄河流域生态保护与高质量发展的重要支撑。应考虑流域的发展特点与目前面临的突出问题，制定黄河流域治理相关法律法规，为黄河流域高质量发展提供法律制度支撑。

具体而言，一方面，应发挥法律的保障作用，利用法律制度武器保护黄河流域的生态环境，通过强化环境监管和责任追究，完善环境保护公益诉讼制度等法律制度的完善，让其成为保护黄河流域居民权益的重要保障。另一方面，需发挥法律制度对黄河流域环境保护与经济发展的规范、引导作用[10]，在法律的制定过程中将生态保护与经济利益结合起来，按“谁投资谁治理谁受益”以及“谁污染谁治理、谁开发谁保护”的基本思路，明确权责关系，实现黄河流域的生态环境效益、经济效益与社会效益的共同发展。根据科斯的交易费用理论，政府可以通过明晰产权而缓解或消除外部性。完善的法律制度是黄河流域环境治理与污染防治的重要支撑，也是实现黄河流域高质量发展的关键途径。

（三）加强黄河流域高质量发展的空间管控支撑

环境治理与保护的过程中存在外部性问题，各省区的战略规划与政策实施缺乏整体性与连贯性，无法形成区域协作发展的合力。针对这一问题，应从黄河流域整体布局着手，通过各省区协同合作的空间管控支撑，加强各省区政策实施的连贯性与统一性。应加强黄河流域高质量发展的空间管控，以合理的空间布局提高水土资源的开发效率，构建黄河流域绿色化、智能化的现代经济体系。

为进一步完善空间管控相关政策，应从如下方面着手：第一，由生态环境部门会同发展改革、自然资源、林草、水利等流域开发治理相关部门共同构建黄河流域的空间管控制度。在空间管控制度的制定与完善中，相关部门应考虑各省区的自然禀赋条件，以黄河流域的生态保护与高质量发展为前提明确黄河流域企业生产、居民生活及生态空间开发的管制界限，并在各省区推行统一标准。第二，建立严格的资源管理制度，包括用水总量、用水效率等方面的要求，统筹土壤、大气、生态等要素，对污染较轻的支流应根据其资源管理制度对当地企业提出资源高效利用的相关要求，对污染较重的支流则应提出明确的产业准入与淘汰要求，在保护的前提下进行流域治理[11-12]。各省区应通过空间规划统筹黄河流域资源的利用与开发，同时调整各地农业种植业的结构以缓解黄河流域各地区水资源与耕地资源不匹配的结构性问题[13]，逐步实现资源配置的最优化。第三，以现代化的科学技术为支撑建立黄河流域的智能化监测预警系统。一直以来，由于黄河流域地质、水沙、当地气候等复杂的自然条件，其开发治理面临着较大的困难，经济发展也受到限制。进入新时代，科学技术的创新发展为“数字黄河”的工程建设提供了现实基础，在技术水平提升的前提下，为实现黄河流域的高质量发展，各级政府应对黄河流域的开发治理给予资金与政策支持，通过建立监测预警体系，做好黄河流域高质量发展的监测预警工作。黄河流域智能化监测预警系统的构建将会对其防治水土流失、避免洪涝灾害等产生显著的积极作用，同时也将进一步挖掘黄河流域水资源的开发潜力，在生态保护的前提下通过空间统筹提高资源的利用效率，为黄河流域的高质量发展奠定坚实基础。

（四）优化黄河流域高质量发展的体制和机制支撑

黄河流域的高质量发展不仅需要战略规划、法律制度与空间管控的战略支撑，而且需要统筹协调、系统高效的综合管理制度作为体制和机制支撑。具体而言，可从如下三方面着手：

一是建立黄河流域九省区生态保护和高质量发展联席会议制度，形成黄河流域高质量发展的协调体制。在此体制下，通过流域资源管理和利用的协商机制，形成流域大保护大治理大利用的多方工作机制，打破流域各省区各自为政的局面，打破水利、环保和地方的条块分割管理格局，形成流域各省区高质量协同发展的新格局。黄河流域的整体发展需要各省区协同合作，而各省区的协同合作又需要制度支撑，联席会议制度的建立将为各省区提供一个交流合作的平台，这有利于各省区的经验借鉴与共同进步[14]，为黄河流域的整体发展提供强有力的制度支撑。在各省区达成战略共识后，这一制度可为解决各省区的政策推行问题提供指导，并为各省区的政策实施提供具有约束力的体制保障。

二是在流域内推行各级政府保护黄河的目标责任制，明确生态保护与治理以及流域高质量发展的相关绩效考核指标与要求。绩效考核制度不仅是必要的政策反馈机制，而且是政策实施过程中发现问题问题的重要途径。合理的绩效考核机制将会对政策的实施产生显著的积极作用。改革开放以来的较长时间内，以国内生产总值为考核指标的“晋升指标赛”机制为中国经济高速增长提供了制度激励，推动了中国经济的快速发展[15]。同样，黄河流域的生态环境保护和高质量发展也需要相应的指标作为考核标准，为政策的实施提供制度激励。

三是完善信息公开和公众参与制度等重要机制，并发挥其对黄河流域高质量发展的重要作用。一方面，只有让公众知道政策方向，领会政策意图，公众才能实际参与政策的实施，切实履行相应义务。黄河流域的高质量发展必须依赖公众的力量，而信息公开和公众参与制度的建设有助于调动流域内企业和城乡居民推进高质量发展的积极性、主动性和创造性[16]。另一方面，信息公开与公众参与制度也是对绩效考核评价制度的有效补充，当地民众的参与不仅有利于黄河流域政策制定的民主化、科学化，而且降低了政策的监督成本，让政策在阳光下实施。黄河流域的生态保护与高质量发展需要人民力量作为重要支撑，其发展的目的也是为了人民。信息公开和公众参与制度的完善对相关政策实施效果的强化与人民民主的深化均具有重要意义，这也为黄河流域的高质量发展提供了重要支撑。

参考文献

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（责任编辑：罗重谱）