产需张弛视角下粮食政策演进逻辑及未来取向

普蓂喆　吕新业　钟钰

内容提要：我国粮食产需关系经历了从产不足需到产需稳定、丰年略有余的转变。从产需张弛视角来看，我国粮食政策演进可分为五个阶段，其变迁逻辑表现为：在产不足需背景下，注重数量安全和经济安全;随着产需矛盾逐渐弥合，消费升级强调“质”“量”并重，注重经济与市场安全。在每个阶段，市场反应与政府决策相互交织、动态适应、共同推进。为促进未来粮食产业提质增效，应坚持粮食生产主动权、强化科技支撑、深化市场化改革、推动结构调整。

关键词：粮食政策;粮食安全;产需关系

中图分类号：F320.2  文献标识码：A  文章编号：1003-7543（2019）04-0103-12

粮食安全是各国政府关注的重大戰略问题，更是关乎我国国计民生的永恒主题。我国的粮食产需关系长期偏紧，确保全国人民的“饭碗”一直是粮食政策的着力点。改革开放以后，粮食生产力得到充分释放，但政策市场化改革与粮食市场波动叠加，导致粮食产需关系频繁倒转，粮食政策不断反复。随着政府调控经验的积累，粮食政策趋于稳定，且取得了粮食产量持续增长的突出成绩。产需关系的历次倒转，与粮食支持政策相互作用，成为推动粮食政策演变与完善的主要驱动力。目前，尽管我国粮食产量连续稳定在6000亿公斤以上，但粮食产需关系仍不容乐观。人民对美好生活的向往对粮食生产提出了优质高效的迫切需要，粮食产需关系的范畴早已跳出过去保障数量安全、保证农民收益的传统范畴。粮食产需面临新的结构性错位，加上资源环境和国际市场的约束收紧，产需“紧平衡”状态很容易被打破。国务院发展研究中心农村经济研究部的成果预测，2020年以后粮食供求关系将会再次回到“紧平衡”;2025年以后，国内粮食供求关系可能再次出现阶段性结构失衡。2013年12月召开的中央经济工作会议指出，“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上。我们的饭碗应该主要装中国粮”;2018年中央农村工作会议进一步指出，“要毫不放松地抓粮食生产，深化农业供给侧结构性改革”。梳理粮食产需张弛关系及相应的粮食政策演变，有助于把握未来粮食政策改革走向，具有重要的现实意义。

一、粮食产需关系演变及政策演进

改革开放以前，粮食政策呈现明显的计划性，粮食生产服务于工业和城镇发展。改革开放以后，随着农业生产力潜能的释放，粮食产需关系发生根本性转变。产需关系放松推动了粮食政策的市场化进程，但政策本身对产需关系也有反作用，两者相互作用、共同演进。

（一）从粮食短缺到解决温饱（1978〜1984年）1978〜1984年，粮食长期供求紧缺局面得以扭转。这一时期，国家一方面推行家庭联产承包责任制，另一方面通过大幅提高粮食统购价，扭转了粮食长期供求紧缺和农民收入低下的局面，切实增加了农民收入，促进了粮食产量大幅增加（见图1）。

1978年12月，邓小平同志作了《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的报告，指出“在经济计划和财政、外贸等方面应给予更多的自主权。当前最迫切的是扩大……生产队的自主权”。实际上，在1978年前部分地区就率先试行了“包产到户”与“包干到户”。1979年9月党的十一届四中全会通过的《关于加快农业发展若干问题的决定》提出，国家制定的粮食统购价格平均提高20%，超购部分在这个基础上再加价50%。1980年，国家小麦统购价格进一步提局4.6%。1981年，大豆价格进一步提高了50%，并取消大豆超购加价。1981年，国家首次对西藏地区取消了统购统销任务。从1982年粮食年度开始，中央对省（区、市）实行了粮食征购、销售、调拨包干一定三年的办法（见表1，下页）。

两类政策叠加使农民生产积极性高涨，农民收入和粮食产量显著提高。据统计，1977年农村居民人均纯收入仅为117元，而到1984年已增加到355元。1978年，全国粮食总产量为30 477万吨;到1984年，粮食总产量达到40 731万吨，相比1978年，增加10 254万吨，增幅达33.6%。粮食产量快速增加，到1983年第一次出现了“卖粮难”问题，1984年人均粮食产量超过了390公斤，创下新中国成立以来人均粮食产量最高历史纪录，当年粮食露天存放量达到300多亿公斤，出现了“收不起、存不下、调不走、销不掉”的问题。

（二）从波动中增长到供过于求（1985〜1998年）

1985〜1998年粮食产需关系极不稳定，呈现波动幅度大、调转频次高的特点。粮食生产尽管总体上呈现上升趋势，但明显有“一年减、两年增”的规律性波动。具体来看，1985年大幅减产，1986〜1987年连续增长;1988年减产，1989〜1990年大增;1991年减产，1992〜1993年又大幅增长，1993年达45 649万吨，为当时历史最高纪录;但1994年转而减产1000多万吨，1995〜1996年粮食又增产，尤其是1996年首次突破5000亿公斤大关;1997年减产约1000万吨，但1998年逆转突破，增产2800万吨。三大主粮产需关系走势也基本相符，伴随1986年粮食增产，产需关系得到缓解，1988年减产导致产不足需。随着产量逐渐上升，产需关系从1989年开始连续五年保持松弛状态。但1994〜1995年减产又把产需关系拉回到产不足需的状态，到1996年以后才开始缓解（见图2）。

这一时期粮食产量及产需关系的周期性波动主要受国家粮食政策调整的影响（见表2，下页）。1985年中央“一号文件”《关于进一步活跃农村经济的十项政策》指出，粮食、棉花取消统购，改为合同定购，定购的粮食国家确定按“倒三七”比例计价，定购以外的粮食可以自由上市。但由于当年粮食大幅度减产，市场粮价迅速回升，农民不愿与政府签订合同，地方不得已而使用强制性的行政手段来落实定购合同，用封锁市场等办法来保证合同实现，改革出现回潮和倒退n。1986年中央“一号文件”《关于一九八六年农村工作的部署》指出，“把粮食统购改为合同定购，是粮食收购制度的重大改革，只能逐步完善，不可因为粮食生产出现年度性波动就动摇改革的方向”。1990年，国务院正式决定改“合同定购”为“国家定购”;1991年，国务院印发了《关于调整粮油统销价格的决定》;1992年又印发《关于提高粮食统销价格的决定》，最终粮食实现了购销同价。1993年2月国务院发出《关于加快粮食流通体制改革的通知》，指出“粮食流通体制改革要把握时机，在全国宏观调控下放开价格，放开经营，增强粮食企业活力，减轻国家财政负担，进一步向粮食商品化、经营市场化方向推进”。1993年11月，中共中央、国务院发布了《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》，指出经过10多年来的改革，粮食统购统销体制已经结束，并决定从1994年起国家定购的粮食全部实行“保量放价”。

1993年下半年，粮食供给出现紧缺，粮食价格迅速上扬，引发了全国性的通货膨胀。因此，1993年底确定的“保量放价”的政策未能施行。1994年5月，国务院发出《关于深化粮食购销体制改革的通知》，规定继续坚持政府定购，并适当增加收购数量，粮食购销实际上又恢复了“双轨制”。1995年4月发布的《国务院关于深化粮食棉花化肥购销体制改革的通知》要求各省、自治区、直辖市自求粮食平衡，负责本地区粮食总量平衡。1996年，国家再次决定提高中等质量标准的小麦、稻谷、玉米、大豆四种粮食的定购价格。1997年，国务院在北京召开全国粮食购销工作会议，印发了《关于按保护价敞开收购议购粮的通知》，要求粮食部门“堅决执行按保护价敞开收购议购粮的政策……对农民留足口粮、种子粮、饲料粮和必要的储备粮以外的余粮，要坚决做到按保护价敞开收购”，此后连续两年粮食产量突破5亿吨。1998年，国务院印发了《关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》，提出“现行粮食流通体制已越来越不适应社会主义市场经济的要求”，要求利用粮食供求情况较好的有利时机，加快粮食流通体制改革的步伐，完善粮食价格机制。

（三）从购销市场化改革、农业结构调整到总量下滑、供求紧张（1999〜2003年）

上一阶段粮食产需松弛的情况并没有持续。1999～2003年，粮食减产总量达7769万吨，减幅达到15.28%。2002〜2003年，全国粮食减产总量达2636万吨，减幅达到5.8%，当年粮食产量仅为43 070万吨，仅为历史最高年份1998年粮食产量的84%。从2000年开始，连续4年出现主粮产不足需的情况。2003年，我国粮食人均生产量跌至335公斤，低于温饱水平的人均360公斤粮食的需要，粮食进口大量增加（见图3，下页）。这一阶段产不足需的情况，与政府探索市场化改革、建立完善粮食宏观调控体系、调整农业结构和退耕还林密切相关。

在上一阶段粮食总量大体平衡、丰年有余的基础上，国家努力推进粮食购销市场化改革。1999年5月，国务院下发了《关于进一步完善粮食流通体制改革政策措施的补充通知》，要求适当调整粮食保护价收购范围，明确了退出保护价收购的粮食品种范围，将玉米订购价调低到保护价水平，中晚稻订购价调低到保护价水平。广东、福建、浙江等省份的粮食购销价格开始全面放开。2000〜2001年进一步扩大了退出保护价收购的粮食品种范围。2001年《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》发布，提出了“放开销区、保护产区、省长负责、加强调控”的措施，积极稳妥地推进以市场化为取向的粮食流通体制改革，对浙江、上海、福建、广东、海南、江苏、北京、天津等粮食主销区放开了粮食收购（见表3）。

为了应对粮食生产结构性矛盾和加入世界贸易组织带来的冲击等问题，国家加大了粮食生产结构的调整力度。1998年下半年，中央作出了农业结构战略性调整的决定，1999年各地把调整和优化种植结构作为增加农民收入、提高种植业整体素质和效益的重大措施来抓，原农业部编制了《种植业生产结构调整“十五”计划和2015年规划》，提出了“十五”时期和未来15年种植业结构调整的战略目标和基本思路。2000年2月，中共中央、国务院印发《关于做好2000年农业和农村工作的意见》，提出要对农业和农村经济结构进行战略性调整，大力调整农业生产结构，以解决农产品“卖难”及农民增收问题。另外，退耕还林工程的实施直接造成耕地面积减少，1999〜2003年全国累计退耕总面积1520万公顷，相当于1998年全国耕地总资源的5.5%，导致了粮食种植面积的减少和粮食总产量的下降。

（四）从强农重粮到总量紧平衡、丰年有余（2004〜2015年）

在粮食产量“五连跌”的情形下，中央出台了“四补贴”等一系列具有里程碑意义的强农惠农政策。2004年我国粮食流通体制进入了市场化改革的新阶段。2004年5月发布的《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》决定，必要时可由国务院决定对短缺的重点粮食品种，在粮食主产区实行最低收购价格。2006年1月，我国取消了农业税。由减免农业税到取消农业税为主要内容的农村税费制度改革，直接减轻了农民负担。据原农业部统计，2006年全国农民直接负担的税费总额为282.8亿元，人均30.95元，分别比2000年下降了77.55%和78.11%。2007年以后陆续对玉米、大豆实施了临时收储政策。粮食生产实现了持续增长，粮食供求紧张问题基本解决，并出现丰年有余的粮食安全局面（见图4）。

为应对粮食市场面临的新问题，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，指出经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用。2014年中央“一号文件”明确提出要完善粮食等重要农产品价格形成机制。继续坚持市场定价原则，探索推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩的改革，逐步建立农产品目标价格制度。2014年，东北和内蒙古启动大豆目标价格补贴试点。2015年，中共中央、国务院印发了《关于推进价格机制改革的若干意见》，提出要“注重发挥市场形成价格作用，农产品价格主要由市场决定”。2015年《粮食收储供应安全保障工程建设规划（2015〜2020年）》发布，指出各省（区、市）人民政府要按照粮食安全省长责任制的要求，切实承担起保障本地区粮食安全的主体责任（见表4，下页）。

（五）从供需基本平衡到结构性失衡、高质量发展（2016年至今）

2016年以后粮食市场面临农产品价格“天花板”封顶、生产成本“地板”抬升、资源环境“硬约束”加剧等新挑战，迫切需要加快转变发展方式。从本质上讲，这么多年以来实现的粮食供求基本平衡、结构性矛盾突出，就是建立在这样的强制、脆弱基础上的。由于国内粮食价格倒挂、粮食产业竞争力不足，我国粮食安全形势又再次面临新的复杂形势。

2016年，国家取消了东北三省和内蒙古的玉米临时收储政策，补贴政策的基本安排是由企业按照市场价格进行收购，对种粮农户实施玉米生产者补贴制度。2017年，国务院办公厅印发了《关于加快推进农业供给侧结构性改革大力发展粮食产业经济的意见》，再次强调“粮食供给由总量不足转为结构性矛盾，库存高企、销售不畅、优质粮食供给不足、深加工转化滞后等问题突出”，要求全面落实国家粮食安全战略，以增加绿色优质粮食产品供给、有效解决市场化形势下农民“卖难”问题、促进农民持续增收和保障粮食质量安全为重点，大力实施优质粮食工程，大力发展粮食产业经济。稻谷、小麦在最低收购价格调减的基础上，越来越注重质量，将质量标准从国标五等级以上提高到国标三等级以上，通过释放积极的政策信号，引导农户重视粮食质量，促进粮食产业提质增效（见表5）。总的来看，这个阶段在解决数量保障和粮农收益的基础上，政策着力点转向产品质量提升，更好地瞄准消费者的消费升级需要。

二、我国粮食发展政策的演进逻辑

随着经济市场化程度加深、经济社会快速发展、人民生活水平迅速提高，保障粮食安全的轮廓边界逐渐变化，粮食发展政策也在动态调整。粮食发展政策导向从过去的注重数量安全、经济安全，进一步扩展延伸到确保市场安全和质量安全，遵循着一种层次逻辑上的递进规律（见图5）。

（一）保障一定规模的粮食数量是满足国内升级需求的安全底限

一定规模的粮食数量和自给率，在任何时候都是确保我国经济社会稳定的根基。新中国成立后相当一段时期内，我国粮食供给长期偏紧，粮食政策以刺激增产为目的。保障整个国家基本口粮安全，是粮食政策的核心。因此，1978年农村改革的要点就是通过实行以家庭联产承包责任制为主的经营体制改革以及提高粮食统购、议购价格等重大政策措施，增强粮食综合生产能力，使过去农业基础设施、科技、投入等方面积累的能量得以集中释放。粮食产量快速增长，曾一度进入供求大体平衡、丰年有余的历史新阶段。

进入21世纪以来，中国消费结构转型升级明显加快，对粮食数量的要求有增无减。2000年以后，我国粮食消费总量每年平均增长2.5%，是改革开放以来增长速度最快的时期。未来预计人均粮食消费水平每年增加0.5%以上，加入人口总量增长因素，粮食消费总量每年增长的幅度预计会保持在1%以上。与此同时，居民消费转型升级，城镇化进程加快，稻谷与饲料粮的需求将保持快速增长，对大豆的需求也在增加。根据朱信凯、夏薇的估算，2003〜2012年我国居民人均肉类产品的消费年均增长率为1.6%，转化为对应饲料用粮的需求以后用粮量年增长速度提高到5%〜8%，超过了粮食生产3%左右的年增长速度。粮食供给长期处于“紧平衡”，估计到2020年，稻谷的供需缺口将达到2295万吨，玉米的供需缺口将达到2258万吨，小麦的供需缺口将达到1268万吨。消费结构的转型升级，更需要以一定规模的粮食数量作为基本保障。在过去的40年里，全球发生了多次较为严重的粮食危机，我国因粮食持续增产、库存充裕、不依赖进口，保持了国内粮价平稳，社会也比较稳定，避免了其他一些发展中国家出现的严重社会危机。对我们这样一个体量巨大的发展中国家，更需要以一定规模的粮食数量作为基本保障。

（二）提高种粮农民的经济收益是确保国家粮食安全的持续动力

改革开放以来我国粮食发展的经验表明，种粮收益与粮食产量有明显的正相关关系。1977年，我国农村居民人均纯收入为117.1元，仅比1965年的107.2元增加了9.24%。1979年国家制定的粮食统购价格平均提高20%，超购部分在这个基础上再加价50%。1978年农民纯收入为133.6元，到1984年提高到355.3元，涨幅为165.95%。与此同时，粮食产量迅速增长，从1978年的3.05亿吨增加到1984年的4.07亿吨，五年内增加了30%以上。在粮食统销体制放开后，国家在恢复粮食“国家订购”的同时，连续多次较大幅度地提高了国家粮食订购价。

但1997年之后，全国农民人均纯收入的增长速度连续4年下降，2000年实际增幅只有2.1%，2001年增速虽有所加快，达到4.2%，但属于恢复性增长。2002年农民人均纯收入达到2476元，实际增长4.8%。农业收入的增减，特别是粮食价格走势仍是决定农民收入增幅高低的关键因素。这主要是因为农业收入的绝对量在当时农民收入总量中仍占大头，而以粮食为主的种植业收入又是农业收入的最主要组成部分。正常情况下，农业纯收入仍占农民生产性纯收入的50%，其中种植业纯收入占农业纯收入的比重达75%左右，而粮食收入又占种植业收入的60%左右。也就是说，粮食纯收入在农民生产性纯收入的比重仍达1/4左右（2000年和2001年这一比重分别为22.37%和22.34%）。对于粮食主产区和以农业为主的农户来说，粮食收入所占的比重还更高一些。在促进农民增收和保障粮食安全背景下，2004年后以“四项补贴”和粮食最低收购价（临时收储）为代表的政策陆续出台，不仅直接增加了农民收入，而且保障了产量。提高农民的种粮收益，直接增加了农民收入，保护了农民的种粮积极性。更重要的是，农民有一定的资本积累，有足够能力去购买现代化的农业投入要素，有助于提高粮食生产水平。提高种粮农民的经济收益，不仅有助于保护农民种粮积极性，而且有助于提高粮食生产投资、促进粮食生产方式转型升级，为确保粮食安全提供持久动力。

（三）顺应市场化改革趋势是破解粮食产业发展困局的长久之计

粮食的极端重要性使得国家一直对粮食市场有较强的管控，改革开放至21世纪初粮改政策反复变化，托市收储引致诸多问题气在粮食市场控制与放开数次转折后，最终确定顺应市场化改革趋势。改革开放以前，粮食生产根基不牢固，在很长一段时间内粮食生产尤其是粮食流通保持了较强的计划性。改革开放以后，粮食市场化改革开始逐步展开，但对市场机制的不熟悉、对调控能力的不自信、对市场反应判断的不到位，使得20世纪80年代的市场化改革跳不出“多了放、放了少、少了又统”的怪圈。即使在2004年以后政府摸索出了一套粮食市场调控与管理的经验、全面放开了粮食市场后，粮食市场化改革进程也并不顺利。托市政策在实施过程中不断走样，托市政策的市场扭曲作用在2013年集中凸显，三大主粮和大豆价格全面倒挂，粮食产业国际竞爭力不足。托市收购托劣不托优，粮食供求出现结构性失衡。国内粮食市场结构性失衡、市场矛盾重重，与国际贸易规则的约束相交织，政府调控作用有限，粮食政策到了不得不改的地步。

最终，大豆、玉米分别从临时收储政策转变为目标价格和“市场化收购+生产者补贴”的新机制。可以说，玉米收储制度改革成效显著。市场化收购进展顺利，价格逐渐回归市场，产业链上的各个主体被激活，玉米加工、流通、贸易等环节出现了回暖，玉米收储财政压力明显减小，尤其是过去由于东北地区玉米价格高，粮食很难调出去，现在玉米价格降了下来，“北粮南运”规模明显增加。市场价格机制理顺，也促使农民根据市场进行种植结构调整，积极选择更加优质的玉米品种或者其他经济效益高的作物，这也是农业供给侧结构性改革的内在要求。在玉米生产大省我们看到，玉米收储制度改革后，许多粮食加工企业落户主产区，吉林省榆树中粮生化、吉粮天裕的生产经营呈现规模扩大、销售活跃、效益较好的局面。2016年投资的北安象屿金谷60万吨玉米深加工项目，9个月就完成了开工建厂的所有过程，当年投产、次年见效益，并从嘉吉、邦吉等引进成熟型人才。过去在市场规律前其扭曲市场的政策总是不太成功，在付出较大的经济成本后，中国粮食政策走上了尊重市场的改革道路。

（四）加快供给侧结构性改革是促进粮食提质增效的内在需求

党的十九大报告指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，必须坚持质量第一、效益优先，推动经济发展质量变革。我国粮食综合生产能力已经得到极大提升，到了提质转型的全面推进期，这既有外部形势所致的顺势而为，比如供给侧结构性改革有条不紊地进行，新动能正在集聚培育，旧有问题正在有序化解，初步实现了新转换平台上的动态平衡，但主要还是粮食内因所迫的不得不为，比如粮食供给由总量不足转为结构性矛盾、优质粮食供给不足、深加工转化滞后等问题突出。因此，粮食作为国民经济的基础，也要适应并遵循这一趋势，向高质量迈进。

我国的粮食需求存在巨大的质量性缺口，以数量增长为导向的粮食政策严重滞后于粮食需求的实际转变。不平衡，体现为数量增长快、质量改进慢，生产发展快、生态改进慢;不充分，体现为粮食和食品安全保障能力不高。我国的消费者已经不再满足于吃得饱、买得到，而且要吃得好，需要好品质、安全信得过的产品。但目前粮食生产中优质粮占比仍然较低，加工转化产品也不能全面满足安全、放心的要求。现阶段，我国居民消费需求内涵大大扩展，需求层次不断提升，对多样化、个性化商品和服务的需求以及对人的全面发展和社会全面进步的期望都不断增加。在买方市场条件下，消费者居于主导和支配地位，生产者必须根据消费者的社会选择来完成生产，只有供给最大程度符合需求，消费者才能得到最大满足，生产者才能得到最大盈余，资源才能得到有效配置。

在消费者主导时代，迫切需要尽快提高粮食品质，粮食生产要从主要追求产量转到谋求质量，在更高水平上实现供需平衡，更好地适应消费结构升级需求。消费结构转型升级、粮食产业竞争力提升和国家粮食安全等的新要求，迫切需要粮食产业高质量发展，这给我国粮食安全战略和粮食政策提出了新的挑战。为了实现更高层次上的粮食产品供需动态平衡，就需要从粮食产业的供给端，进一步调优供给结构，减少无效和低端供给，增加有效和中高端供给，催生和培育新的市场需求，切实增强粮食产品供给和需求结构的匹配度、适应性。

三、我国粮食发展政策的未来取向

我国粮食产需关系基本平衡的实现并非一蹴而就的。在短期粮食需求稳定并长期增加的趋势下，应从促进粮食生产上着手，确保产需略有余。具体而言，要坚持战略上重视保障粮食安全，狠抓科技支撑，通过补贴保险与贷款联动机制、新型进出口调控机制、科学合理推进农业结构调整，确保粮食产需达到更高水平的平衡。

（一）牢牢抓住粮食生产主动权不放松，贯彻落实中央相关部署

粮食生产的主动权要牢牢抓在自己手上，是今后指导我国粮食生产的重大战略思想。抓住粮食生产主动权，就要全面贯彻落实粮食安全省长责任制，增加粮食生产的稳定性、可控性。现在有一些地方领导对粮食生产有放松和麻痹意识，主动抓粮食的少了，强化粮食政策措施的自觉性弱了，甚至在发达地区，粮食作物沦为景观农业。在外部冲击面前，我们必须坚定不移地筑牢“中国饭碗”的底座，切实将中央的相关部署落到实处。

（二）着力发挥科技支撑作用，给粮食生产插上科技的翅膀

目前我国粮食生产水平和理论产量还有一定差距，粮食作物专家表示大豆理论产量为9000公斤/公顷，水稻16 500公斤/公顷，玉米36 000公斤/公顷。进一步深挖科技的支撑潜力，有助于减轻资源环境约束、确保国家粮食安全。种子和农机是农业科技的两大载体，急需理顺作物性状与气候条件、生产条件和市场需求等不匹配的问题，根据气候变化和气象条件研发抗寒抗旱抗倒伏品种。顺应机械化种植的技术要求，优化植株高度、果实含水量破碎度等性状，把握市场需求开发优质品种。加强农艺与农技配套、缩小试验田产量与实际产量的差距，针对水田旱地、耕作环境、种植规模等差异特征，开发全套植保技术配套。

（三）加快实施粮食市场化改革，构筑补贴、保险与贷款的联动机制

在总结玉米生产者补贴情况的基础上，建议逐步降低直至取消稻谷、小麦最低收购价，全面实行粮食生产者补贴。考虑从保费补贴着手，使补贴隐性化，确保补贴与直接生产者挂钩，根据种植大户的需求，加大保险保费补贴，降低种植风险。调整保费补贴分摊办法，进一步提高产粮大县保费补贴标准，取消主产区市县政府配套保费补贴。在完善粮食作物完全成本保险和收入保险试点基础上，持续深入推进种粮保险“扩面、提标、增品”，做到应保尽保。利用现有已从补贴中提取的部分作为贷款风险保证金，推广“银行+保险+风险保证金”模式，加大对新型经营主体贷款贴息、融资担保等扶持政策。結合种植作物周期调整农民还贷梯次，针对还贷期与售粮季交叉重叠的问题，可根据农民种植作物生长周期特点，延长或缩短贷款期限，实行错峰还贷。支持发放种粮中长期贷款，对中长期的贷款给予税收减免、财政贴息、融资担保等扶持政策。

（四）构筑新型粮食进出口安全保障机制，统筹利用国内外粮食市场

坚持立足国内、实现基本自给的政策方针和拓展统筹“两种资源、两个市场”的战略视野，以有效利用全球粮食资源为主要手段，增强我国在国际粮食市场的话语权和掌握力。利用国际市场资源，也需要严格防范各种国际风险，借力但不依赖。要在数量上坚持谷物基本自给、口粮绝对安全与利用进口调剂余缺相结合，稻谷、小麦基本上达到完全自给，少量进口主要用于品种调换，玉米至少实现90%以上自给。在方式上坚持贸易手段和“走出去”相配套，要积极推进农业“走出去”战略，通过开发国际资源形成境外粮食权益产量和产能储备，增强全球粮食调配能力。在时点上要把握好进口的时机、节奏和力度，实施适时出手的“错峰进口”，确保进口不影响国内相关产业后续发展，否则很容易造成调控政策陷入“顾此失彼”的尴尬境地。

（五）科学合理推进农业结构调整，满足新时代粮食消费需求

转变发展方式，调整农业结构，决不意味着要调减粮食生产。我国目前粮食产量虽已超过6000亿公斤，但粮食供应仍处于“紧平衡”状态。“紧平衡”将是我国粮食供求的长期态势，如果对粮食生产稍有松懈，“紧平衡”的局面就很容易被打破。要优化粮食结构，以品质提升、结构优化、供求协调为导向，调整粮食耕作制度，精准细化地分区施策。同时，适度发展经济作物轮作间作，将畜牧产业发展需要与粮食结构优化相结合。大力推进粮经饲结合，积极发展青贮玉米等替代作物。

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