生态文明建设视域的新一轮税制改革方略

李春根 王雯

内容提要：通过税收政策和税收工具对环境治理与生态文明建设进行激励，是我国改革开放以来税制改革实现重大转变的逻辑主线之一。改革开放以来的税制改革可划分为生态文明建设思想的初步形成期、深化发展期与丰富完善期三个阶段。现阶段，我国税制改革在健全生态税收政策体系、主要绿色税种的要素设计、税收优惠政策的完善以及“税收法定原则”的落实等方面仍存在缺陷与不足。下一步，应围绕生态文明建设目标从完善生态税收政策体系、优化税制要素设计、适时调整和完善相关税收优惠政策等方面进一步深入推进税制改革。

关键词：新一轮税制改革;生态文明建设;环境保护税

中图分类号：F062.2    文献标识码：A    文章编号：1003-7543（2019）07-0132-09

改革开放以来，为满足经济社会发展需要，我国税制改革历经多次探索并取得重大突破。党的十八届三中全会将财政定位为国家治理的基础和重要支柱，税制改革也在这一历史节点被提升至全新高度，以建立现代税制体系为目标的新一轮税制改革就此拉开了序幕①。相比之下，此轮税制改革具有前所未有的广泛性、深刻性、创新性内涵，与以往任何一轮税制改革都“大不相同”[1]，它是实现经济建设、政治建设、文化建设、社会建设与生态文明建设“五位一体”总体布局的重要保障，更是新时代促进与完善生态文明建设的重要力量。

一、税制改革与生态文明建设的互动关系

一般而言，税收具有取得财政收入、调节资源配置、调节收入分配和稳定经济等职能，这些职能可以从理论上分为两大类，即财政职能和调节职能②。在生态文明建设领域，税制改革的功能主要体现在两个方面：第一，利用税收的调节职能，通过征税范围、征税对象、税率等税收要素的设计，以及相关税收优惠政策来调节和引导生态破坏行为;第二，利用税收的财政职能，通过税收收入来弥补环境治理、生态恢复的相关成本，进一步提供生态公共品以支持和促进生态文明建设。具体而言，从征税范围来看，如果不是全覆盖型的课征范围，纳税人就会秉着趋利避害的利己主义，控制甚至停止被课税的行为活动，减少对被课税产品的消费，或者退而求其次选择税负较轻的产品或行为，此时，税收的调节功能得以发揮。从征税对象来看，税制设计可以通过直接对污染行为征税、间接对污染产品征税以及对资源开采与占用行为征税，来引领生态文明建设的发展，实现全方位保护生态环境、节约能源资源。尤其是最近几十年，税制改革开始由传统的“对产品征税”（tax on good）向“对公害品征税”（tax on bad）转型，最典型的就是对环境污染、生态破坏行为本身征收环境保护税，以此来抑制生态“公害”行为的产生，促使污染环境、破坏生态的成本内部化。从征税环节来看，税制设计可以利用不同税种覆盖资源开采、资源使用或占用、生产和污染排放、资源回收利用和消费等各个环节，从而构建全面的税收调控体系[2]。事实上，随着经济社会的发展，税制改革与生态文明建设之间的交互影响日益突出，税制改革可以促进生态文明建设向纵深发展，而生态文明建设又可成为引导税制改革的重要指挥棒。

（一）生态文明建设为税制改革引领方向

1.生态文明建设为税制改革注入新内容，提供新方向

生态文明的核心要义是实现资源的合理开发与利用、保护生态环境、促进可持续发展。税收是国家宏观调控的重要手段，发挥杠杆作用促进生态文明建设是其题中应有之义。传统税收理论主张通过征收重税控制和惩罚不合理的经济行为来实现税收的调节功能，但这种惩罚性税收在某些情况下反而会加剧污染排放，调控效果并不理想。生态文明建设推进了对新税收理论的探索，通过正向的税收激励功能来弥补传统税收惩罚理论在处理生态环境问题上的不足，主张利用税收的激励功能来激发市场主体的主观能动性，引导主体作出环保行为。同时，生态文明体制改革可以将税收职能从单纯的经济领域拓展到生态环境等其他社会领域，促进税收更好地发挥调节功能，更深入地参与国家治理的各个方面。

2.生态文明建设是我国税制改革的目标之一，可以促进现代绿色税制的形成

随着经济增长与生态破坏之间的矛盾日益凸显，绿色发展已经成为生态文明建设布局下应对生态环境危机和反思经济增长模式的新理念。在这种背景下，恶劣的生态环境现状不断倒逼财税制度作出调整。为了满足“五位一体”总体布局的要求，顺应生态文明建设方向并为其保驾护航，旨在建立现代税收制度、实现税收法治现代化的新一轮税制改革应运而生。深化资源税改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值的资源有偿使用制度;制定并完善环境保护税法，促进形成治污减排的内在约束机制，加快推动产业升级和经济结构调整;优化消费税征税范围，鼓励环保型生产模式，引导科学合理的绿色消费等，都是生态文明建设对我国新一轮税制改革提出的要求。因此，生态文明建设是实现税制生态化的核心要素。

（二）税制改革是生态文明建设的助推器和重要保障

1.税收制度对促进生态文明建设具有杠杆调节作用

在生态领域，税收作为一种基于市场的环境政策工具，在减少环境污染、促进绿色发展方面具有较大的作用空间。自20世纪70年代起，通过高效的税制设计将环境负的外部性内在化是国家有效规制环境污染、实施生态文明战略的重要政策工具。OECD发布的《税制改革趋势报告2017》显示，税收在促进环境保护方面的作用日渐增强，逐渐成为遏制和扭转生态环境恶化趋势的重要环境管理手段。根据作用方式的不同，税制生态化主要分为两类方式。第一类是围绕“以税控污”理念直接开征以环境保护为首要目标的环境保护税。环境保护税在本质上属于间接税，其税负最终被转嫁给产品的终端消费者。当价格机制反应顺畅时，征收环境保护税会在一定程度上抬高污染产品的销售价格，导致需求减少，进而在一定程度上带来消费方式和消费行为的改变。第二类则是通过对与生态环境相关联的课税要素施以区别化的税负来激励市场自主减少环境污染，体现“寓禁于征”理念。我国资源税的设计初衷并不是以节约资源为目的[3]，而在于体现资源的有偿使用、调节资源级差收入。税收增加了企业开采成本和资源消费价格，间接抑制了资源的过度开采和消费需求，从而发挥了促进资源节约利用、倒逼经济发展方式转变、保护生态环境的作用。同样地，城镇土地使用税和耕地占用税增加了土地等不可再生资源开采利用的经济成本，客观上抑制了对土地资源的过度开采和消费需求。消费税可以利用征税对象、税率结构的差异化，发挥其独特灵活的调节作用，让消费者在成本评估下作出更契合环境保护的购买选择，从而引导合理消费、促进节能减排。此外，指向性明显的差异化税收优惠政策可以构建正向减排激励机制，引导企业与个人在综合利用资源、减少污染排放上作出针对性调整。

2.我国新一轮税制改革为生态文明建设保驾护航

要高度重视税收在社会主义生态文明建设中的“助推器”作用，在理顺税收与生态文明关系的基础上，锁定税制结构与生态文明制度的最佳结合点，进而将生态文明建设理念深刻融入每一项税制改革的全过程[4]。同时，税收收入还为生态文明建设提供重要的资金支持和制度保障。《中华人民共和国环境保护税法》的施行有利于促进形成治污减排的内在约束机制、推进生态文明建设、转变经济发展方式。此外，我国环境保护税的税收收入为地方政府的财政收入之一，中央政府不参与分享，这种收入分成设计方案可以更好地调动地方政府加大生态修复与环境治理的积极性。2016年7月，以清费立税、从价计征为主要内容的资源税全面改革，有效促进了资源节约集约利用、产业结构升级和生态文明建设，进一步完善了绿色税制。

二、生态文明建设视域下我国税制改革的逻辑转变

改革开放40多年来，我国税收制度在适应和解决新问题的过程中不断调整。总体来看，我国税制改革大致经历了三个阶段的探索。在历次重大税制改革中，税收制度经历了从无到有、从有到优、从保收入到兼顾公平效率、从授权立法到税收法定、从只关注经济领域到全面覆盖社会生态多重领域等的转变。其中，通过税收政策与税收工具激励环境治理与生态文明建设，是我国改革开放以来税制改革实现重大转变的逻辑主线之一（见图1）。

（一）改革开放后至分税制改革前夕：生态文明建设思想初步形成

党的十一届三中全会作出了将全党工作重心转移到社会主义现代化建设上来的重大决策。这一时期，经济建设始终是首要任务和主要目标，生态文明建设还处于起步阶段。1978年印发的《环境保护工作汇报要点》指出，要狠下决心在1980年底控制住污染，到1985年底基本解决污染问题。1983年12月，第二次全国环境保护会议制定了“经济建设、城乡建设和环境建设同步规划、同步实施、同步发展”的指导方针，明确“环境保护是我国的一项基本国策”。1990年发布的《国务院关于进一步加强环境保护工作的决定》确认了环境保护作为基本国策的重要定位，并纳入次年通过的“八五”计划纲要中，标志着生态文明建设开始起步。1987年可持续发展战略作为应对环境难题的新思维、新战略被引入我国，随后便成为我国的重要发展战略。在全球环境保护上，我国于1992年签署了《联合国气候变化框架公约》，并公开发表了《中国环境与发展十大对策》。

在这一阶段，税收制度经历了国营企业“利改税”和工商税收制度的全面改革，税收的收入职能和宏观调控职能得以全面强化，税制体系初步建立。但此时生态文明建设还单纯地体现为环境保护与污染治理，具有单一性和局部性，围绕生态文明建设的税制改革进程较为缓慢。1982年1月，《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》提出了“缴纳矿区使用费”的规定，标志着我国开始实行资源有偿开采。1982年2月，国务院发布《征收排污费暂行办法》，旨在节约和综合利用资源、治理污染、改善环境，此阶段的排污费正是当前环境保护税的前身。1984年9月，《中华人民共和国资源税条例（草案）》规定对原油、天然气、煤炭三种自然资源在全国范围内征收资源税。同年我国还颁布了包括增值税、关税、个人收入调节税、耕地占用税、企业所得税等在内的一系列税收条例，至1992年已初步建成与经济体制改革起步期相适应的新的税制体系。

（二）分税制改革至党的十八届三中全会前夕：生态文明建设思想深化发展

这一阶段，市场经济开始蓬勃发展。2010年，我国GDP达到5.75万亿美元，超过日本正式成为全球第二大经济体。在建立社会主义市场经济体制时期，工业化、城镇化积累了众多弊端，高投入、高能耗、高污染等问题日益严峻，生态环境开始逐渐沦为经济高速发展的牺牲品。基于此，党中央提出了实施可持续发展战略和建设“资源节约型、环境友好型”社会的重要举措，生态文明建设思想进入深化发展期。2002年，党的十六大报告把实施可持续发展战略，实现经济发展和人口、资源、环境相协调写入了党领导人民建设中国特色社会主义必须坚持的基本经验之中。2007年，党的十七大首次提出“生态文明”概念，把建设生态文明列为全面建设小康社会的目标之一，并把科学发展观写入了党章。2009年，党的十七届四中全会进一步把生态文明建設提升到与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设并列的战略高度，标志着我国生态文明建设思想的正式形成。2012年，党的十八大报告首次提出“美丽中国”建设目标，并把生态文明建设摆上了中国特色社会主义“五位一体”总体布局的战略位置，将其提升到前所未有的战略高度，纳入国家发展大计，开启了生态文明建设的新时代。党的十八大报告还提出要积极构建生态文明制度，这有利于促进人与自然和谐发展的生态文明新格局的形成。在全球生态保护上，《中国应对气候变化国家方案》出台，我国承诺会完成全部目标。这一阶段国内还展开了对是否开征碳税的激烈讨论。

这一阶段税制改革的逻辑主线始终是构建适应社会主义市场经济的税收制度，支撑社会主义市场经济的快速发展并为经济建设这个中心服务。税收功能经过了分税制改革的优化后不再只是被动适应市场化改革的要求，而且包括了为国家的长治久安与可持续发展提供财力支撑，为改革、发展和稳定这三个目标的耦合平衡提供基础性的制度保障[5]。为了解决经济高速发展带来的环境污染与资源耗竭问题，税制改革的目标也从分税制前的促进经济发展以应对财力困境转向了优化税制结构，更加注重节约资源、保护环境与改善民生等社会目标。为了实现和巩固保护环境基本国策向可持续发展的战略升级，税制改革开始向生态文明领域倾斜，主要体现在节约资源及调整消费结构上。在消费税领域，逐步将污染性和资源性产品如游艇、木制一次性筷子、实木地板纳入征收范围，提高污染性产品以及成品油的消费税税率，实施燃油税费改革。在资源税改革上，1994年，《中华人民共和国资源税暂行条例》颁布，确定了普遍征收、从量定额计征方法，旨在调节资源级差收入、加强资源综合利用。2010年起先后对原油、天然气、煤炭、稀土、钨、钼6个品目实行清费立税、从价计征改革试点。此外，2001年开始对购置机动车辆的单位和个人开征具有消费税性质的车辆购置税。

（三）党的十八届三中全会召开至今：生态文明建设思想进一步丰富完善

这一阶段，改革进入攻坚期和深水区，不平衡、不协调、不可持续的问题愈发突出。以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设摆在改革发展和现代化建设的全局位置，坚定贯彻新发展理念，不断深化生态文明体制改革，提出了一系列新理念、新思想、新戰略，形成了“习近平生态文明思想”，为加强社会主义生态文明建设、推进“美丽中国”建设提供了行动指南。党的十八届五中全会提出“推动建立绿色低碳循环发展产业体系”，并首次将“美丽中国”纳入国家五年规划，将“绿色GDP”纳入经济社会发展评价体系。党的十九大将“美丽”二字写入社会主义现代化强国目标，并进一步提出了加快生态文明体制改革、建设“美丽中国”的具体措施。2018年11月发布的《中共中央 国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》明确提出“完善多元化横向生态补偿机制”，支持跨地区、跨省流域开展横向生态补偿，强化区域生态文明共建共享机制。在这一阶段，我国开始注重加强生态文明建设领域的国际合作，为全球生态文明建设提供中国智慧和中国方案。2015年9月，习近平主席提出“国际社会要共谋全球生态文明建设之路，坚持走绿色、低碳、循环、可持续发展之路”。2018年5月，全国生态环境保护大会明确提出“共谋全球生态文明建设，深度参与全球环境治理，形成世界环境保护和可持续发展的解决方案，引导应对气候变化国际合作”。同年6月，《中共中央 国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》发布，该文件在聚焦国内环境严格治理的同时，也再次重申了中国作为全球生态文明建设参与者、贡献者、引领者的重要定位[6]。与整个改革同步，税制改革也进入“深水区”。党的十八届三中全会强调，在“加快建立生态文明制度”的同时要进一步深化财税制度改革，而科学的财税体制可以在生态文明建设、环境保护等方面发挥牵引作用。2014年7月，《深化财税体制改革总体方案》的发布将新一轮税制改革推向高潮。

围绕国家治理现代化的逻辑主线，新一轮税制改革已经成为经济、政治、文化、社会、生态文明建设等领域改革的重要交汇点，这也是新一轮税制改革相对于以往税制改革的一个重要变化和突出特点。在这一阶段，国家频繁出台多项资源节约和环境保护的绿色税改政策，通过一系列“组合拳”助力“美丽中国”建设，围绕生态文明建设的税制改革也实现了重大突破，主要表现在如下方面：第一，全面推行资源税改革。这一阶段，资源税历经了扩大征税范围、实行从价计征和水资源税试点等一系列改革，推动建立了税收自动调节机制，规范了资源领域税费关系，有利于资源节约和集约利用。第二，开征环境保护税。2016年12月通过的《中华人民共和国环境保护税法》是我国第一部旨在推进生态文明建设的单行税法，是树立和践行“绿水青山就是金山银山”理念的重要举措，对进一步完善“绿色税收”体系、加强生态文明建设、实现高质量发展具有积极意义。第三，继续调整消费税。“调整消费税征收范围、环节、税率，将高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围”，是新一轮税制改革中消费税的改革方向。此外，2012年开始的“营改增”也使税制改革从单纯的经济领域延伸至资源、生态以及社会民生等领域。

三、生态文明建设视域下税制改革的缺陷与不足

虽然现阶段我国税收制度已日趋完善，税制改革呈现涉及范围广、改革力度大等特征，但在生态文明建设领域，仍存在缺陷与不足。

（一）生态税收政策体系不健全

虽然新一轮税制改革明确了环境保护税的开征，也使得我国生态税收体系初步建立，但从整体效果来看，当前的生态税收政策体系仍不健全。

第一，主体税种单一使得生态税收占税收总收入的比重偏低，在税制体系中处于次要地位，难以有效发挥调节作用（见表1，下页）。按照OECD统计口径，“绿色税制”主要包括环境保护税、消费税、资源税、耕地占用税、车船税、车辆购置税和城市维护建设税[7]。在《环境保护税法》通过之前，我国环境相关税收主要包括资源税、消费税（部分产品）、城市维护建设税、车船税、车辆购置税、城镇土地使用税和耕地占用税[8]，整个生态税收体系处于主体税种缺失的状态，而在环境保护税开征以后，环境保护税作为唯一一个完全意义上的生态税，成为我国生态税收政策体系中的唯一主体税种。虽然资源税也可以促进资源节约利用，但其更多地被看作一种级差调节手段，纳税人的税负取决于资源的开采条件，与开采所造成的环境影响关系不大。因此，资源税仍无法引导企业重视环境保护，限制了资源税对生态保护的主体作用。

第二，税制设计与定位欠缺生态要素。在我国税收体系中，除环境保护税以外，大部分税种的设置都不是以保护环境、促进生态可持续发展作为目的的。在过去单纯追求经济增长速度的发展过程中，我国税制设计主要是以筹集财政收入和减少税制扭曲为目标，税收的财政职能重于调节职能与生态职能，未能突出税收的绿色环保功能。即使经历了多轮税制改革的不断“绿化”，这些税种在保护环境、促进生态文明建设上的调节力度仍十分有限。以消费税为例，2015年数据显示，卷烟（烟的二级税目）、酒、成品油和小汽车四个税目的消费税收入占当年全部消费税收入的99.8%，其他包括鞭炮烟火、木制一次性筷子、电池等在内的税目占比仅为0.2%[9]。

第三，政策协调配合不足，缺乏系统的政策体系支撑。目前我国关于生态保护的税收政策较为零散，分布于各税种的具体规定中，没有形成一套完整的体系，难以形成合力。各类政策之间缺乏绿色化的顶层设计，不同地区、不同税种的税收政策缺乏协调性和一致性，难以发挥联动倍增效应，甚至政策之间还可能存在效应相互抵消的情况。

（二）主要绿色税种的要素设计不够合理

第一，征税范围过窄。新开征的环境保护税主要对大气污染物、水污染物、固体废物和噪声四类污染物征收，没有将二氧化碳、挥发性有机物（VOCs）等其他污染物纳入征收范围;森林草场滩涂、海洋生物等资源都没有被完全囊括到资源税征收范围内，远未达到保护全部自然资源的目标;现行消费税共有15个税目，其中只包括了鞭炮焰火、成品油、小汽车、摩托车、木制一次性木筷、实木地板、电池、涂料等具有一定环境破坏性的产品，而OECD国家普遍覆盖的高能耗、高污染产品如杀虫剂、化肥、润滑剂、污染性电子产品等暂时都未涉及，甚至曾经属于征税范围、现已造成严重“黑色污染”的汽车轮胎却不再征收消费税。

第二，税率设置不合理，调节力度大打折扣。环境保护税税率设计遵循原排污费费率“税负平移”的原则，虽然兼顾了企业负担[10]，但从节能减排、治理污染角度看，低税率不仅无法对污染制造者产生强大约束力并进一步调节其经济行为，而且相关税收收入也无法完全弥补环境污染与生态破坏成本。根据《中国经济生态生产总值核算发展报告2018》的核算，2015年我国生态破坏成本为0.63万亿元，污染损失成本为2万亿元，而我国当年排污费、资源税、消费税、城市维护建设税、车船税、车辆购置税、城镇土地使用税、耕地占用税等生态相关税费的全部收入仅为2570万元。资源税税率偏低，且计税依据没有考虑开采后未销售或自用的部分，使其在抑制盲目过量开采方面起不到应有的作用;消费税部分税率偏低，对消费者的影响微乎其微，难以真正调整生产和消费习惯，环保作用有限。

第三，征收环节不合理。大部分消费税税目选择在生产环节征收，采取价内税的征收方式，显示出隐性征收的特点，使得消费者对税负的敏感指数受到很大程度的限制，消费税的“痛感”还未完全激活，税收引导居民选择绿色消费的功能被弱化。

（三）税收优惠政策有待完善

第一，相较于高新技术企业、小微企业、文化产业等的税收优惠政策，促进生态文明建设的优惠政策覆盖面较窄，缺乏系统性、针对性和灵活性。优惠措施往往形式单一，多以税收减免为主（见表2），优惠力度有限，效果大打折扣。同时，目前针对重点流域、生态文明先行示范区、生态文明主体功能区的税收优惠配套政策还较为缺失。第二，优惠时长有限。一些税收优惠政策的时效性比较短，临时性特征明显，即使后续不断延期，较低的连贯性也不利于企业、消费者等主体作出长期环保型决策，甚至可能会产生负向激励。同时政策设计缺乏全局意识，不利于区域协调发展。第三，部分环境税收优惠措施的内容设计不尽合理，本来意图通过税收激励减少环境污染，效果却可能适得其反，其中以车辆购置税的临时优惠最为突出。

（四）“税收法定原则”落实不到位

党的十八届三中全会将落实税收法治列为推进税收治理的基本方式，新一轮税制改革的核心任务就是让法治主导代替行政主导成为处理各种税收活动的主旋律[11]。2017年出台的《环境保护税法》是明确我国“税收法定原则”后的第一部专门体现绿色税制的单行税法，2018年车辆购置税、耕地占用税分别由暂行条例升级为法律。而其他与环境保护、生态文明紧密相关的大部分税种都还没有立法，比如资源税、消费税等仍只是暂行条例，这使得相关税收政策在执行过程中难免会存在诸多问题，缺乏透明性及可预见性，弱化了绿色税种的环境约束效力。

此外，针对生态税收我国尚未建立起特别的统一征管制度，环保部门和税务机关之间的协调性还有待提高。

四、促进生态文明建设的新一轮税制改革方略

随着我国社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，人民群众对优美生态环境的需要已经成为这一矛盾的重要方面，广大人民群众热切期盼加快提高生态环境质量。2016年，我国制定并发布了《中国落实2030年可持续发展议程国别方案》，生态文明建设正处于压力叠加、负重前行的关键期。新一轮税制改革应当进行全面系统设计，完善税收政策体系、优化税制要素，为推进生态文明建设保驾护航。

（一）进一步完善生态税收政策体系

第一，明确税种定位，培育生态税种，增大绿色税收的收入比重。在当前结构性减税与供给侧结构性改革的大背景下，有必要进一步绿化税制结构，强化税收对自然资源和生态环境保护的调控作用，提升主要税种的生态功能，在完善碳交易的同时择机开征碳税[12]。第二，加强各税种之间的配合，确保各税种在税收负担上的协调与分配，避免重复征税，实现调控目标的有机统一。通过实行差别化区域政策优化地区间生态文明建设与生态补偿的联动，进一步强化包括相关税种在内的国际生态合作与协调。第三，健全科学合理、系统化的税收政策体系，强化税收政策顶层设计，增强税收政策弹性功能。优化中央与地方在生态税收收入上的分成，化解环境治理和财政汲取之间的内在矛盾，强化地方政府自主提高管辖区域内生态水平、提升环境质量的内在动力。

（二）加快改革进程，优化税制要素设计

根据当前生态文明建设的特点，加快环境保护税、资源税、消费税等主要生态税种的改革进程，优化税制要素设计，强化税制改革对生态文明建设的推动作用。在环境保护税方面，对征税范围进行调整和细化，将二氧化碳、二氧化硫、其他挥发性有机物等污染防治任务较重的污染物列入征税项目。根据地区环境承载能力、企业承受能力、环境治理成本等因素分阶段分地区适时提高税额下限，实现环境治理成本内部化，增强税收的矫正效果。在资源税方面，逐步将征税范围扩展到占用各种自然生态空间范畴，比如森林、草场、滩涂、湿地、海洋生物等重要的生态资源，扩大水资源税试点范围，适时在全国全面推开。提高资源税税率水平，深化资源性产品价格和税费改革，完善反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的资源价格形成机制[13]。在消费税方面，扩大征税范围，提升调节力度，将高污染、高消耗以及部分高档消费品等纳入消费税征税范围，比如不可降解的塑料制品、农药化肥、红木家具等，建立课税范围动态调整机制。完善计征方法，将部分应税消费品由生产环节纳税改为零售环节，并试行销售（零售）告知制度[14]，从而强化消费税的调节与引导消费行为的功能。在考虑生态破坏程度、消费品收入弹性、政策敏感度等多种因素的基础上调整税率，使其能充分体现该消费品对生态环境造成的损失以及应承担的税收成本。

（三）适时调整和完善相关税收优惠政策

第一，整合现有税收政策，针对现阶段税收优惠政策杂乱、分散的状况，整理编制与生态文明建设紧密相关的税收优惠政策指引汇编[15]，针对不同群体开展形式多样的政策宣传，将税收优惠落到实处并发挥最大功效。第二，进一步扩大税收优惠方式，利用多種形式的税收优惠对资源循环利用、环保技术研发、污染治理、节能减排等环保行为予以支持与鼓励。将高污染、高排放企业列入税收优惠负面清单，强化优惠政策受益对象的精准性。第三，落实环境保护、生态建设、新能源开发利用等领域的增值税、企业所得税等税收优惠政策，在区域优惠上向生态文明先行示范区、主体功能区、国家生态工业示范园区等倾斜。适度取消不利于环境保护的税收优惠政策，比如对高污染小微企业的所得税优惠以及对农药、农膜的增值税优惠等。此外，还应加快落实“税收法定原则”，强化征管手段，加强各部门之间的协作配合。将税务部门的征管优势和环保部门的技术优势相结合，建立专业化的分工协作工作机制，实现环保政策和税收政策无缝衔接。

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Abstract： Encouraging environmental governance and ecological civilization construction through tax policies and tax tools is one of the main logical threads of tax reform since China’s reform and opening-up. The tax system reform after China’s reform and opening-up can be divided into three stages， including the initial formation stage， the deepening and development stage and the enrichment and improvement stage of ecological civilization construction. At the present stage， China’s tax reform has defects and deficiencies in the aspects of ecological tax policy system， designing of main elements of green tax， improvement of tax preferential policies， implementation of principle of tax law and so on. We should focus on the goal of ecological civilization construction to further promote the tax reform from the aspects of completion of the ecological tax system， optimization of the design of main elements of green tax and adjust the tax preferential policy and so on.

Key words： new round of tax reform; ecological civilization construction; environmental protection tax