府际合作机制的可持续性探究：以京津冀区域大气污染防治为例

石晋昕 杨宏山

内容提要：区域协调发展依托多种机制得以实现，各种机制所具有的可持续性不同，其效能也有所差异，厘清府际合作机制的类型与适用情境对于机制的选择及完善具有重要意义。合作可持续性的建立以制度化水平的提升为标志，可以从合作意愿、收益成本、约束力和制度保障等方面进行刻画。按照合作向度和可持续性，可以将府际合作机制分为对话式、契约式、运动式和科层式四种模式，其各自具有相应特征。这四种模式在京津冀大气污染防治过程中均有所体现。在府际合作实践中，可通过制度建设、组织完善与环境优化等途径，提升运动式合作和对话式合作机制的可持续性，构建长效运作机制。

关键词：府际合作机制;可持续性;大气污染防治

中图分类号：F062.2

文献标识码：A

文章编号：1003-7543（2019）09-0149-11

随着经济社会的发展，跨界污染治理、公共安全、疾病防控等外部性较强的公共治理问题依靠单一行动主体越来越难以应对，这就需要多个地方政府采取联合行动，推动制度供给，构建有效的区域府际合作机制，进而推动区域协调发展。现阶段，我国正在推进“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设，形成了多种多样的合作机制，这为府际合作提供了重要动力与支撑。然而，在实践中，一些机制的运行不具备连续性，难以长期持续发挥作用，这将直接影响府际合作效果。府际合作的长效机制还有待强化，增强合作的可持续性成为区域协调发展亟待解决的问题。

这里聚焦于府际合作机制的可持续性问题，基于这一视角在文献梳理和实践观察的基础上构建有关理论框架，对大气污染防治领域的典型案例进行分析，通过制度分析的方法回答以下问题：什么样的合作机制是可持续的？在可持续性视角下府际合作机制的类型如何划分？各种类型的机制具有何种特征？如何提升府际合作的可持续性？

一、府际合作相关文献综述

在区域府际合作治理的文献中，合作向度是一个重要研究视角，即府际合作通过纵向或横向两种向度得以实现。纵向合作是指在中央主导下的地方政府合作，中央依托法定的正式权力，包括政治、行政和人事等权力形成刚性机制。横向合作是指地方自发组成治理网络，平等协商，达成一致意见，进而形成柔性机制。

制度性集体行动框架为合作向度的分析提供了重要理论支撑，该框架由理查德·C.菲沃克提出。制度性集体行动框架通过整合机制和制度范围两个维度，将地方政府合作划分为12种模式，其中，横向合作機制包括建立多重自组织系统、成立工作组、构建非正式合作网络、成立政府合作委员会、签订合同等，而纵向合作机制主要是上级权威主导下的部门合并等，每种模式对应相应的交易成本。由于存在规模经济性、外部性、共有产权以及地方政府博弈等问题，单一行动主体自身的最优选择并不一定是区域整体的最优选择。因此，地方政府合作过程中面临着沟通协调、利益分配等风险，需要通过采取一定的制度安排来降低风险。

依托制度性集体行动框架，一些学者基于中国制度情境提出了府际合作过程中两种向度的具体机制。邢华认为，横向合作机制包括行政首长联席会议、日常工作小组等，纵向合作包含的具体机制则主要有政治动员、法律和行政命令、战略规划、制度激励、项目评估等。还有学者用正式协议（签署地方政府合作协议）与非正式协议（如地方代表团互访、举办论坛等）来刻画府际横向合作机制，用强制协议（如上级制定的政策）来刻画府际纵向合作。

一些学者讨论了两种向度合作机制的适用情境。横向合作机制一般适用于各方具有较强利益互补关系等比较简单的区域合作过程，而纵向合作一般在两种情形下较为适用：一种情形是地方政府有合作意向但合作的风险较高，依靠横向机制可能产生制度性集体行动困境：另一种情形是中央出于整体利益的考量，主动嵌入区域合作。第一种情形是以横向合作带动纵向合作，地方政府在合作过程中的行为在很大程度上取决于本地区“搭便车”收益与集体行动收益的比较，当行动主体关系较为复杂时，横向机制难以发挥作用，需要引入纵向合作机制。第二种情形是以纵向合作带动横向合作，例如在东西部扶贫协作过程中，单纯依靠市场价格信号引导区域协调发展可能会导致久议不决、政策乏力等问题，而依托我国的制度优势和政治优势，由中央政府主动介入，组织东部发达地区对西部欠发达地区展开对口支援，就能展现出明显的效果和优势。

还有学者就进一步完善两种向度的区域府际合作机制提出了相关建议。就财政领域而言，应当探索建立横向转移支付制度，设立区域内财政基金：在纵向维度则可以尝试设立财政委员会，构建高层次的管理协调机构和刚性组织架构。就生态环保领域而言，可以探索构建有效的区域内碳排放交易机制，制定碳排放交易的相关法律，构建区域立法协调机制，对地方政府官员进行激励，进而建成协调机构分配——各地方政府分配——减排企业分配的逐级分配模式。同时，可以建立横向生态补偿机制，提供生态补偿服务平台，科学确定生态补偿范围，拓宽生态补偿融资渠道。

通过对相关文献的梳理可以发现，学术界围绕府际合作向度这一议题形成了大量研究成果，不仅从学理上进行了探讨，提出了一些具有解释力的理论模型和分析框架，而且在实践的基础上进行了总结和提炼。然而，合作向度这一视角对于一些问题和现象的解释力还存在一定局限性，需要引入新的分析视角。

二、可持续性：区域府际合作研究的新视角

通过对实践的观察可以发现，府际合作机制效果具有一定差异，一些能够持续发挥作用，另一些则持续时间较为短暂，府际合作向度的相关理论无法有效解释这一现象。这就涉及埃莉诺，奥斯特罗姆所提出的系统和规则的可持续性问题，其提出的生态一社会系统可持续性分析框架和制度分析与发展框架均立足于解释多个行动主体如何达成有效且可持续的集体行动，为府际合作可持续性研究提供了重要的理论依据。生态一社会系统可持续性分析框架认为，集体行动的可持续性是治理所要达到的重要目标，是资源系统、治理系统、资源单元和行动者等多项变量相互作用的结果（见表1）。在制度分析与发展框架中，行动舞台被认为是行动者相互作用、交换商品和服务、解决问题、相互支配或斗争的社会空间，可持续的合作需要稳定的行动舞台，影响行动舞台的七项规则包括进入和退出规则、职位规则、范围规则、权威规则、聚合规则、信息规则、偿付规则，这些规则为理解府际合作可持续性提供了有益启示。

可持续性这一概念产生于生态学领域，经过长时间的发展，已不再局限于生态学领域，而是逐渐发展成为一个集成的、跨部门的概念。比较常见的概念有经济增长的可持续性、财政可持续性、地方政府创新可持续性等。就经济领域而言，可持续性可理解为增长不是由大量资本、能源和原材料以及劳动力投入推动，技术进步或全要素生产率（TFP）增长对经济增长的贡献相对较高。就公共财政领域而言，财政可持续性是指财政政策在长期内不需要调节。财政支出和收入等时序变量存在协整关系，基本赤字使政府的债务负担率固定不变或不再持续上升。就地方政府治理和政策创新领域而言，创新的持续性是指创新活动可以在未来继续存在并能不断发展深化，关键在于其要素的延续与扩散，而不在其形式的存续。

综合以上研究，这里提出府际合作机制可持续性这一概念，它可以从过程和效果两方面来理解。从过程来看，府际合作机制的可持续性表现为合作制度化水平的提高。新制度主义学者认为，制度是一种建立在规则、规范、共享的策略和相关物理世界之上的人类稳定的行为规律，频繁发生或重复的场景中行动者的相互作用构建了这些规则、规范和共享的策略，可以说，制度既是一种行为规则，又是一种利益均衡。可持续的府际合作实际上是各方利益的动态协调过程和行动规则的建立过程。从效果来看，府际合作机制的可持续性体现为合作行动过程存续时间较长，且能在较长时期内发挥效用，合作具有规律性、可复制性和可预期性。

府际合作机制可持续性应以下述条件为前提：第一，地方政府应当具有一定的资源互补性，满足制度分析与发展框架中的进入退出规则、聚合规则、职位规则和范围规则，即行动主体能够进入合适的府际合作网络并找到自身位置，明确自身定位。资源依赖理论认为，行动主体间的合作是为了寻求其他主体所具有的关键资源，进而减少发展的不确定性。第二，合作具有收益的合理性与合作的共赢性，出于“理性人”的行动预设，行动者会考虑收益和成本，同时也在与其他地方政府博弈，因而如果府际合作为其带来的收益大于成本，且各行动主体能够在行动网络中形成“纳什均衡”，则区域合作能够长期存续。当然，地方政府在不同情境下对合作收益的理解有所不同，且决策者只具备有限理性，因而其只能根据所感知的收益和成本作出判断，这在很大程度上取决于上级的激励。第三，合作具有较强的约束力，即遵循偿付规则。如果能够形成固定的协调组织机构，下发具有法律效力的文書，提高个体的违约成本，为了避免更大的损失，区域行动主体将保持长期合作。第四，上级政府提供制度保障和有效激励，遵循信息规则和权威规则，通过完善信息和提供激励构建具有号召力的行动舞台。

在实际情况下，府际合作往往只具备某些条件，这就涉及府际合作机制可持续性的强弱问题。如果一些制度安排的可持续性较强，则行动主体进行重复博弈而非单次博弈，其合作将形成一定的路径依赖，制度化水平较高。如果合作机制可持续性较弱，则在短暂的合作后又会回到“各自为政”的状态，行动主体进行单次博弈，制度化水平较低。

三、区域府际合作的向度：可持续性分析框架

这里在府际合作向度视角的基础上引入“可持续性”分析维度，构建府际合作向度一可持续性的分析框架。其中，第一个维度为府际合作向度，可分为横向和纵向两种形态：第二个维度为机制的可持续性，可从可持续性的强弱进行分析。将两个维度进行交叉则可以得到对话式、契约式、运动式和科层式四种合作模式（见表2）。

（一）对话式合作

在对话式合作机制下，上级权威介入程度较低，各地方政府关系相对分散，对于区域治理问题具有平等的参与权，但是可持续性较弱，具体包括召开联席会议、领导人互访、举行论坛等形式。其弱可持续性表现为两方面：第一，合作较为松散。在对话式合作中，各行动主体可以自愿加入或者退出合作，并且这种合作关系依托彼此间的信任而形成，通过“握手”和“对话”达成一致意见。第二，合作不确定性较大。联席会议等合作机制间隔周期较长而对话时间较短，且在一年中召开次数较少，对于具体性和日常性的事务，该机制作用不大。

对话式合作机制可持续性较弱的主要原因是协商性有余而约束性不足。由于缺乏固定的组织结构和书面化的文件对各行动主体进行约束和监督，导致制度化水平不高，至多是为各行动主体提供接触和沟通的机会。虽然对话式合作的可持续性较弱，但是在区域治理中仍然发挥着重要作用，主要原因是其治理成本较低，各主体基于信任自愿展开合作，无需动用较多行政资源，为制度化合作奠定了基础。

（二）契约式合作

在契约式合作机制中，各主体在协议签署前可以进行协商，但协议缔结后则具有约束力和强制性，对话式合作在解决临时性合作问题时较为有效，而行政协议的签署是长期制度化合作的开始，具有持续性和稳定性，各合作主体在合作过程中进行重复动态博弈，最终达成均衡，并以书面文件形式固定下来。该机制具有以下特点：第一，具有平等协商性。这种机制允许各行动主体在平等的环境中争取各自利益，上级权威介入程度较低，通常只提供签订协议的环境和制度保障。第二，制度化水平高。该模式通过契约明确设定信息共享、利益补偿、监督和激励等规则，以消除合作各方因有限理性和信息不对称而导致的不确定性预期结果。具有较强约束力。地方政府间签订的府际协议包括合作备忘录、合作框架协议等形式。

（三）运动式合作

在运动式合作机制中，上级权威介入程度比较高，适用于在行动主体关系复杂、各方利益冲突较大、任务紧迫的情境。运动式合作机制是一种在短时间内投入大量人力和资源的非常态行动，往往需要突破常规官僚制度，由自上而下的行政指令推动，以制造舆论、广泛动员为主要形式，个案的处理往往具有一定的灵活性。该机制通常呈现非专业化、非制度化的特征，是对治理结构和制度安排的再生产和再塑造，也是对常规府际合作制度安排的弥补和救济。运动式合作机制通常在任务紧急或需要在短时间内推动各主体采取合作行动的情况下采用，不能持久地为合作提供有效制度支持，只是一次性的行为。

运动式合作机制可持续性较弱的一个重要原因是协调的强制性有余而协商性不足，且合作的收益成本难以平衡。为了保障整体或者部分行动主体的利益，一些行动主体的利益将受到损失，这就造成了一些行动主体的隐性抵制，即在表面上服从上级安排，但是实际上对区域合作有所抵触，一旦激励消失，治理效果就难以持续，治理效果可能出现反弹。尽管这种协调机制可持续性有限，但是仍然在区域合作治理过程中发挥着重要作用，其主要原因是运动式合作具有其他机制难以比拟的治理效率，这种“疾风骤雨”式的合作机制可以在短时间内呈现明显的合作效果，满足行动主体一定的治理需求。

（四）科层式合作

科层式合作是在上级权威的统合与协调下，依托行政系统的层级制度逐级展开的府际合作制度安排。科层组织具有较强的稳定性和规范性，中央通过科层制度对地方政府合作过程中出现的问题予以协调和监督，同时为地方政府提供官员任命、交流和晋升等激励，进而确保在科层式合作机制中上级行政命令能够通过相对固定的组织结构和路径来落实。科层式合作机制主要包括成立高规格的议事协调机构、制定相关法规和发展规划等具体制度安排。在科层式合作过程中，有关议事协调机构将长期存续，相关区域合作发展规划一般为中长期。

四、京津冀区域大气污染治理府际合作机制的可持续性分析

（一）对话式合作：召开府际联席会议

京津冀地区是我国空气污染较为严重的区域之一，从居民个体到各地方政府都具有防治大气污染的强烈愿望。为了缓解区域大气污染，2015年以来，三地定期召开京津冀环境执法与环境应急联动工作机制联席会议。

1.三地平等协商，约束和激励较弱

京津冀环境执法与环境应急联动工作机制联席会议是三地进行大气污染联防联控的重要措施之一。联席会议成员包括三地环境保护部门，分别是北京市环境保护局、天津市环境保护局与河北省环境保护厅，是一种扁平化的平等协商工作机制。三地环保部门相互支持，促进环保一体化发展，共同打击京津冀区域内环境违法行为。

2015年11月27日，京津冀三省（市）环保部门在京召开首次联席会议，正式启动了“京津冀环境执法联动工作机制”。三地通过协商达成一系列环境保护联动执法共识，根据工作计划，由三省（市）环保局（厅）定期或不定期统一人员调配、统一时间、统一重点开展联动执法，互相派遣执法人员到对方辖区开展联合检查，对涉及京津冀的重点环境违法案件联合进行环境行政执法后督察，积极共享本辖区环境监察执法信息，互相借鉴学习。然而，区域污染治理聯动执法并未形成固定的分工方案，对各方的权利义务也没有明确规定，激励与考核评价机制尚未形成，合作行动缺乏刚性约束。三地如何参与执法以及投入资源的多寡，都由各地自行掌握，存在较大的自由裁定空间，缺乏明确的标准。

2.合作成本收益难以平衡，多聚焦短期目标

由于缺乏刚性约束，大气污染联防联控的成效并不明显，具有较大不确定性。如果三地联合成立共同的常设执法机构，可从组织层面打破现有行政区划，这并不现实：如果三地执法机构长期联合执法，则会产生高昂的交易成本。这样，合作的收益和成本难以平衡，不足以支撑可持续机制的建立。为此，各方基于自身利益考量，采取了定期会商这种持续性相对较弱的区域合作机制。

联席会议定期召开，由京津冀三地轮流举办，重点对当年冬季与次年春季的大气污染防治督导检查工作进行部署，聚焦于短期目标，下一年度将重新确立执法工作目标，工作的重心也将有所转移，且联席会议的召开属于短期会商，只是为三地交流互动提供了平台和机会。协商状态也不是长期存续，只是在联席会议召开期间存在。通过分析各年份联席会议所部署的大气污染防治主要任务可以发现，秸秆焚烧、高架源污染等问题是联席会议的重点工作，每一次联席会议都要对有关事项不断强化，这些问题并没有形成制度化的长效防控机制，需要会议协商部署才能在当年冬季和次年春季有所缓解，而且在下一年度仍然是大气污染防治的主要问题。三地联席会议已经分别于2015年、2016年、2017年和2018年召开四次，四次联席会议的工作重心各有不同，历年联席会议所确定的环境治理主要任务如表3所示。

（二）契约式合作：签订政府间协议

为了建立京津冀大气污染治理联防联控长效机制。推进环境保护制度化建设，京津冀三地签订了一系列府际合作协议，形成了契约式合作模式。《京津冀区域环境保护率先突破合作框架协议》（以下简称《协议》）是三地签订的一项重要协议。

1.三地合作意愿明确，上级权威介入程度较低

为了有效应对大气污染这一负外部性较强的区域问题，三地表现出了明显的合作意愿，北京、天津与河北2015年政府工作报告中均提到推进京津冀协同发展，在环境保护领域要力争率先突破。2015年11月，北京市环境保护局、天津市环境保护局与河北省环境保护厅联合签署了《协议》，为三地合作解决环境问题提供了依据。三地的发展水平不同，对于大气污染治理的诉求自然也有所差异，北京和天津经济发展相对较为充分，对环境污染治理具有较高的要求，而河北则需要通过相关产业的发展进一步推动经济的增长。在这种差异下，就需要以《京津冀协同发展规划纲要》提出的“统一规划、严格标准、联合管理、改革创新、合作互助”为原则开展工作，以制度化的方式对府际合作进行约束和规范。《协议》是三地根据自身经济社会发展状况和环保诉求所达成的博弈均衡，为京津冀生态保护率先突破拟定了框架。上级权威提供了一定的环境和监督，介入程度相对较低。

2.着眼中长期目标，形成较强约束力与制度保障

《协议》规定，在大气污染防控方面。到2017年，将京津冀细颗粒物PM2.5在2012年基础上下降25%左右：中长期目标是实现京津冀区域空气质量明显好转，重污染天气大幅减少，并力争逐步消除重污染天气，空气质量全面改善。同时，《协议》为府际合作制定了明确的任务和规则，突出了联合立法、统一规划、统一标准、协同治污、联动执法、应急联动、信息共享与联合宣传等方面的工作，推动合作向着可持续方向发展。在《协议》的指导和要求下，三地计划共同编制《京津冀区域环境污染防治条例》《京津冀及周边地区深化大气污染控制中长期规划》，率先推动国家标准中特别排放限值的全面实施，共同发布新的污染物排放标准，统一区域环境准入门槛，共同确定统一的质量管理体系，开展联动执法，建立应急联动工作机制，建立信息共享平台，针对环保领域的重大政策进行联合宣传。

（三）运动式合作：运用非常规政策工具

2014年11月10日至11日，APEC会议在北京召开。会议期间，北京市空气质量良好，而在会议召开前夕，京津冀地区出现空气重度污染，会议结束后，空气污染有所反弹。APEC会议期间，大气污染治理立竿见影，效果比较明显。

1.合作约束力较强，呈现短期目标导向

中央高度重视APEC会议空气质量保障工作。原环境保护部会同京津冀三地政府编制并印发《京津冀及周边地区2014年亚太经济合作组织会议空气质量保障方案》（以下简称《保障方案》）。原环境保护部还印发了《环境保护部亚太经济合作组织（APEC）会议空气质量保障督查方案》，并派出16个督查组进行督查，对各地违规行为直接进行严肃查处。可以看到，APEC会议保障工作在中央的直接领导下进行，且目标十分明确，即聚焦APEC期间的大气污染防治工作，集中各方力量以实现保障APEC期间空气质量这一短期目标。

2.采用非常规政策工具，成本收益难以平衡

在制度层面，APEC会议期间，中央和地方环保部门均实施了严格的紧急督查制度。通过明查与暗查相结合、昼查与夜查相结合、巡查与驻点相结合、查问题与促整改相结合等方式，对督查中发现的问题，责令立即整改。不仅如此，还采取了非常规的人事任免制度。在发现问题之后，通过约谈、免职、媒体公布、行政拘留等方式紧急处理相关责任人，这些措施在常规科层治理模式下并不多见。在政策内容层面，APEC会议期间，京津冀及周边地区采取了“史上最严”治污措施。在《保障方案》下发之后，北京、天津、河北、山西、内蒙古、山东等地相继印发了各自的空气质量保障方案，采取了相应措施。如进行车辆限号、秸秆禁烧、紧急关停高排污企业等。六省（区、市）在会议期间实际停产企业9298家。限产企业3900家，停工工地4万余处，分别是《保障方案》规定的3.6倍、2.1倍、7.6倍。关停企业等措施在减少污染排放的同时也带来了一定的经济损失，只是在特定时期作为紧急措施而被采纳。

可以看到，紧急督查、免职等方式虽然能够对公共部门人员产生约束，但对行政组织的建设和正常运行也会产生一定的负面影响。运动式合作在短时间内能够产生明显成效，但是各行动主体也为此付出了一定的成本和代价，尤其是对于经济亟待发展地区，其需要承受更大的壓力。在运动式雾霾治理过程中。成本与收益难以平衡，府际合作难以持续开展。

（四）科层式合作：成立高规格的议事协调机构

为了解决京津冀及周边地区的大气污染问题，2018年7月，经中共中央、国务院批准，成立于2013年的京津冀及周边地区大气污染防治协作小组正式升格为京津冀及周边地区大气污染防治领导小组，京津冀及周边地区的大气污染防治工作采取了科层式合作模式。

1.注重顶层设计，尊重各方意愿

京津冀及周边地区大气污染防治领导小组是在中央层面成立的议事协调机构，它不只是在京津冀及周边地区大气污染防治协作小组基础上进行建制升格，更是对工作机制的调整，高层介入协调为合作提供了强大的动力。之前的协作小组由北京市牵头，在协作小组中，各主体之间是平等关系，协作更加类似于一种通报机制：而领导小组则由国务院牵头，规格更高，作为更具权威的上级来统筹各方，通过顶层设计，依据科层制度自上而下推动部门和省份间的协调，促进工作的规范化、程序化和制度化。

从职责范围来看，领导小组的主要职能包括贯彻落实中共中央、国务院方针政策和决策部署，组织推进联防联控工作，统筹研究重大问题，确定工作目标和重点任务，指导、督促、监督有关部门和地方落实，组织实施考评奖惩，制定重大措施和相关规划等。从组织架构来看，小组组长由国务院副总理担任，副组长由生态环境部部长、北京市市长、天津市市长、河北省省长担任，小组成员包括山西、内蒙古、山东与河南四省区领导以及国家发展和改革委员会、工业和信息化部、公安部、财政部、生态环境部、住房和城乡建设部、交通运输部、国家气象局、国家能源局等部门的领导。

2.依托科层制度，形成较强约束与激励

2018年8月29日，京津冀及周边地区大气污染防治领导小组第一次会议召开，会议审议通过了《京津冀及周边地区2018-2019年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》（以下简称《攻坚行动方案》）。与运动式合作大规模临时停产限产不同，《攻坚方案》要求各地制定产业结构调整目录、减排清单、生态准入清单和设备改造清单，不得随意改动，力求有序合理地淘汰落后产能，对排污不达标的企业进行整改和长期限制生产，突出强调相关措施的长期效用。随后，生态环境部等18部门和省级政府联合印发《攻坚行动方案》，各市、区（县）、乡（镇）也迅速下发了各自方案，沿着自上而下的路径逐级落实，形成了议事协调机构统筹部署、地方政府以及相关职能部门逐级落实的运作模式。

五、府际合作可持续性的提升路径

府际合作可持续性的提升本质上是合作行动制度化的过程。借鉴埃莉诺·奥斯特罗姆提出的社会一生态系统可持续性分析框架和制度分析与发展框架，从中识别关键变量和有效规则，可以找寻府际合作可持续性的提升路径。一方面，在社会一生态系统可持续性分析框架中，一些因素（如资源系统、资源单位等）并不容易改变，难以对合作可持续性形成影响，而另外一些可变因素则扮演着关键角色。另一方面，在制度分析与发展框架中，构建完善的行动舞台是提高府际合作可持续性的重要步骤，在影响行动舞台的因素中，自然/物质条件和共同体属性难以在短时间内改变，而应用规则可以进一步优化，因此，需要进一步强化制度分析与发展框架中的七项规则。从上述理论框架中提取的关键变量和重要规则为可持续性的提升提供了理论依据，可以归纳为三个方面：制度建设、组织完善和环境优化，制度建设是提升可持续性的重要发力点，而组织完善和环境优化是有效保障，三者相辅相成，具体路径如图1所示。

（一）强化府际合作制度安排

推动运动式合作向科层式合作发展。首先，应当进一步优化激励制度，在区域合作中塑造良好的央地府际关系，建立权威规则。发挥中央的领导力和权威，将地方政府的“区域协作配合度”作为激励指标。赋予其适当的权重。同时要避免地方政府间的恶性竞争。在这一过程中，中央政府需要秉持公平而有所区别的原则，充分考虑各地实际发展水平，科学合理地制定激励指标。其次，要优化问责和绩效考核制度，明确政策执行路径，防止地方政府因为自身利益而对区域合作产生抵触，对上级政策进行选择性执行和变通执行。最后，优化专项转移支付制度，对地方政府某一领域工作开展进行针对性的扶持，实行“专款专用”，确保地方政府的合作收益，促进长效机制的建立。

推动对话式合作向契约式合作发展。一方面，进一步优化地方政府间的协商谈判制度，为地方政府搭建有效的协商平台。建立规模适宜的区域府际合作网络，明确其职能和角色，促进各行动主体在充分识别自身和对方关键资源的基础上拥有更多的社会资本，进而推动关键资源互补的地方政府达成稳定的府际协议，实现资源共享，以契约的形式将联席會议的协商结果制度化，对各行动主体产生约束和监督，形成“联席会议+政府间协议”的嵌套模式。另一方面，探索建立有效的横向补偿制度和产权制度。量化合作收益和损失，使区域补偿有章可循，从而对行动主体形成约束，合理划分公共事物产权，明确治理权责，防止“三不管”地带和推诿扯皮现象的产生，进而促进收益与成本的合理化和均衡化，运用经济手段建立稳定的地方政府合作关系。

（二）完善府际合作组织体系

完善区域合作组织架构可以促进资源共享，降低资产专用性，从而减少交易成本。在这一过程中，一方面，中央政府要做好顶层设计，另一方面，地方政府作为合作主体，要积极配合，建立相应的落实和协调机构。在垂直向度下，一要推动高规格的议事协调组织的建设，明确其在区域合作中的权责：二要在各地方政府成立对应的工作机构并建立科学的组织构架，以确保政令畅通、落实有力，同时要提升工作人员的专业工作素养，适当吸纳社会力量的加入：三要探索在各地方政府之上建立区域层面的监督机构，构建双层的“伞形”组织体系，通过组织体系的设计实现有效的约束。在水平向度下，进一步加强地方政府间合作的监督机构、咨询机构、执行机构与协调机构的建设，适当吸引民间组织加入。组织体系的完善将为长效机制的形成提供智力和信息支持，从而促进行动主体间的信息共享和技术的改进，提升沟通、协调和执行效率，减少因为信息不对称、绩效评估不准确和执行力较弱而产生的合作问题。

（三）优化府际合作环境

应当通过有效的立法和执法来营造良好的法治环境，完善对合作的法制保障与监督，同时要营造良好的行政生态，为合作的顺利进行提供政策引领。此外，还需要建立良好的市场氛围，并为社会监督力量提供舞台。一要创造良好的法制监督环境。明确区域合作的相应条款，以法律的方式约束地方政府行为，对违背规则的行动主体进行有效惩处，提高背弃合作的成本，进而增强合作主体的履职意识。加强立法和执法的区域联合协调，在相关国家法律的基本框架下，建立健全区域性法规体系，界定监管主体的权利义务和责任主体的权责，以法律手段规范行动主体的日常行为，减少突击式、运动式的行政动员。二要创建和谐健康的行政生态与合作共赢的行政文化氛围，避免地方政府间的恶性竞争。应当通过制定出台相应政策为区域合作提供政策引领，打造地方政府共同愿景，增强合作的动力，通过政策宣讲、干部培训等方式打破消极完成任务的局面，调动各方合作积极性。三要构建完善的市场体系，同时发挥行业协会的监督作用，运用市场手段培育府际合作长效机制，通过经济激励激发合作主体积极性。四要打造社会力量的监督环境，充分发挥媒体、公众的监督作用。促进区域合作的持续开展。

应当注意的是，合作治理长效机制的建立是一个循序渐进的过程，不可能一蹴而就，可持续性较弱的合作机制可能还将在今后较长一段时间内发挥作用。其原因可以归纳为两个方面：一方面，从地方政府主观意愿来看，可持续性较弱的合作机制在短期内具有一定的有效性，而长效制度的建设需要投入较大成本，因此，在官员任期、地方自身利益等一系列因素的影响下，地方政府可能产生“短视”效应，注重短期内的治理效果而不愿花力气建立长效机制。另一方面，从发展的客观因素来看。在一些区域治理问题中，地方政府暂时难以开展长效合作，制度化建设存在障碍，只能退而求其次，采用“一事一议”的方式解决：或者问题较为突出和紧迫，需要迅速解决。而长效制度还不够完善，无法将问题消弭于常规的治理过程中，必须采取持续性较弱的合作机制，且国家仍然拥有发起运动的合法性和组织基础，在强大的绩效合法性要求之下，习惯于“集中力量办大事”，发起运动式合作。为此，需要理性认识区域治理的现实基础，顺应区域合作的发展规律，逐步打通府际合作可持续发展的路径。

（责任编辑：罗重谱）