南京精准脱贫攻坚与乡村振兴战略耦合机制研究

[摘 要]精准脱贫攻坚、乡村振兴战略是近些年来我国针对农村地区贫困问题和乡村社会现代化转型而提出的政策措施和战略安排，其目的是解决我国“三农”问题在新时代发展所面临的现实问题，加快推进农业农村现代化。精准脱贫攻坚、乡村振兴战略之间，基本内涵相通、价值取向一致、实践内容统一，有着直接耦合、正向耦合、内容耦合的关系，在“人、地、钱、业”四个方面相互连结，相互贯通，在乡村空间耦合重构。为进一步推进我市精准脱贫和乡村振兴工作，实现农业业态与乡村发展目标协同、公共服务与城乡融合发展协同、资源利用与乡村空间重构协同、治理方式与基层社会实践协同。

[关键词]精准扶贫攻坚;乡村振兴;耦合机制

[中图分类号]F32     [文献标识码]A     [文章编号]1672-1071（2019）01-0106-07

党的十九大报告首次提出实施乡村振兴战略，并将其作为“贯彻新发展理念，建设现代化经济体系”的六大举措之一，使之成为党在新时代治国理政的重要战略。乡村振兴战略是对长期以来我国“三农”问题的再思考、再认识、再探索，又是站在新时代历史起点上对我国“三农”问题的再出发、再部署、再推进。这一战略的提出，是我们党着力解决“三农”问题的思路的派生和延续，是对乡村在现代化发展进程中功能定位的认识的更新和跃升。乡村振兴战略与作为三大攻坚战之一的精准脱贫攻坚一起，成为我们党在“三农”问题上的重大战略安排和实践抓手，成为农业农村现代化系统性推动力量。

一、精准脱贫攻坚和乡村振兴战略的耦合逻辑

精准脱贫攻坚、乡村振兴战略是近些年来我国针对农村地区贫困问题和乡村社会现代化转型而提出的政策措施和战略安排，其目的是解决我国“三农”问题在新时代发展所面临的现实问题，加快推进农业农村现代化。两者都以“三农”问题为对象，存在着高耦合度关系。

1. 精准扶贫攻坚和乡村振兴战略的耦合形式

“耦合”最早是一个物理学概念，后被用于指稱多个事物之间的动态联系，用以反映系统之间物质、信息、能量等要素的相互影响、循环转换和动态平衡状态，也因此成为多学科交叉的研究与应用范畴。两个事物的耦合关系是否成立，应具有以下三大特征：一是独立性，即一个事物可以完全不依附另外一个事物而存在，各自独立;二是关联性，尽管两个事物独立存在，但它们之间一定具有某种关联性即“共性”，相互沟通勾连;三是两者之间存在着共性要素，这个要素就是关联要素，它决定着事物之间的耦合形式。两个事物或两个系统之间的耦合关系，是相互运动、相互作用、相互影响，不仅有着强烈的契合性，更体现了系统的关系特征和动态特征，能够产生共振的效果，形成1+1≥2的效应。

精准脱贫攻坚和乡村振兴战略是近些年来我国为“三农”问题而提出的重大决策，两者在时间序列上有先有后，在制度层次上有高有低，在具体内容上各有侧重，又因其一脉相承，对象一致、目标一致、价值取向相同、实践内容密不可分，因此，两者之间存在着高耦合度关系。从关联的要素看，这种关系有表现为以下三种耦合形式。

首先，两者基本内涵相通，有着直接耦合关系。乡村振兴战略，是“坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，统筹推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设，加快推进乡村治理体系和治理能力现代化，加快推进农业农村现代化，走中国特色社会主义乡村振兴道路，让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园”。[1]精准扶贫是针对不同地区、不同人口的贫困状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。对比两者的基本内涵，都是针对农村地区为解决农村发展、农业现代化、农民富裕而提出的，内涵上存在共通之处。

其次，两者价值取向一致，有着正向耦合关系。实施乡村振兴战略，是建设现代化经济体系的重要基础，是建设美丽中国的关键举措，因而成为推动新时代“三农”发展的目标和任务，也是乡村建设在新时代的行动指南。推进农村精准扶贫，实现农村全面脱贫，是乡村振兴的基础和前提。试想，在中国城市化进程加快、中国正在由“富起来”走向“强起来”的伟大征程，而在中国广袤的乡村地区，如果还存在较为普遍的贫困问题和贫困人群，那么，这样的现代化、城市化的意义何在？基本矛盾中的发展不均衡、不充分问题如何得以解决？贫穷凋敝的乡村，不仅与国家的现代化格格不入，也不是世界强国的形象不符。因此，只有乡村的全面脱贫，才能达到全面建成小康社会的“全面”二字，乡村振兴也才可能实现。精准脱贫攻坚的总目标，是“让人民过上幸福美好的生活，全面建成小康社会，一个民族、一个家庭、一个人都不能少”。这既是共产党人立下的向贫困宣战的“愚公志”，更是脱贫攻坚的底线任务，贫穷不是社会主义，有人掉队不是共同富裕。“一个都不能少”，是目标和结果的统一，是人民情怀的具体体现，具有极强的价值导向，因此必须以更大的决心、更明确的思路、更精准的举措、超常规的力度，坚决打赢这场硬仗，确保到2020年所有贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会。

再次，两者实践内容统一，有着内容耦合关系。从乡村振兴战略和精准脱贫的实践内容看，两者都包含了乡村产业发展、乡村治理、生活富裕等基本内容。产业是基础。无论是精准脱贫还是乡村振兴，其基础都是乡村产业的发展。没有产业，脱贫难以实现，振兴基础不牢。只有有了产业，扶贫和振兴才会成为有源之水。治理是手段。在实施精准扶贫和乡村振兴的过程中，根据乡村的实际情况和需要，既有效治理贫困问题，也引导村民共治、共建、共享，促进乡村社会协调发展，富裕是目标。振兴的目标是实现农民生活的富裕，脱贫攻坚则是让最不利者彻底告别贫困，实现温饱、小康，最终共同走向富裕的道路。由此可见，精准扶贫和乡村振兴的内容存在一致性，都致力于实现农民生活水平在现有基础上的提升，实现农民生活富裕、乡村产业发展、农村社区有效治理。从时序上看，精准扶贫是为要贫困地区、特别是贫困乡村奠定振兴基础;而乡村振兴战略实施，则是更加强调在现有小康的基础上，实现更好的更高水平的发展，也为贫困群众稳定脱贫致富创造条件、增强造血功能。

2. 精准扶贫攻坚和乡村振兴战略的耦合节点

农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，在社会主义新时代，精准扶贫攻坚和乡村振兴战略之间的耦合关系，其基本节点是“人、地、钱、业”四个方面。这四个方面相互连结，相互贯通，构成乡村振兴的基本面，也是精准脱贫攻坚的四个关键点。

首先是“人”的问题。“人民对美好生活的向往”是我们的奋斗目标，具体到农业农村发展上来，就是要实现“以人为本”的发展。扶持谁、谁来扶，是精准扶贫四个关键性问题中的前两个，也是精准脱贫攻坚的“人”的问题的具体化。扶持谁，就是查清贫困人口，了解贫困程度，弄清致贫主要原因，确保把真正的贫困人口找出来，为因户施策、因人施策提供前提和基础。谁来扶，就是要发挥政府责任主体作用，调动和激发贫困群众的能动性、创造性，引领市场、社会协同发力，形成专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫互为补充的大扶贫格局。而就乡村振兴而言，“人”的问题也包含两个方面，一是乡村振兴的主体是谁，二是农业剩余人口向哪里轉移。基于目前传统农业产值不高的基本事实，要富裕农民必须减少农民，也就是说，更多的农民脱离农业生产是有利于农民增收的。改革开放40年来，“我国乡村人口进城和农业劳动力向非农产业转移具有‘精英移民’的特征，进城的人口和转移的劳动力在年龄、受教育程度、性别比例等方面明显优于留在农业农村的那部分人口和劳动力”，[2]与此相对应，农业人口呈现老龄化、低技术、小农化特征。这对乡村振兴中“人”的问题形成最直接的影响。

其次是“地”的问题。无论乡村振兴，还是精准脱贫，都涉及到土地问题。土地是农民赖以生存的物质资源，也是乡村生产生活的物质基础，农村土地主要是三块“地”，一是山水林湖田草等农业生产用地;二是宅基地;三是集体土地。对于第一块地，“随着承包户就业结构、收入结构乃至居住地的变化，‘农一代’逐步退出、‘农二代’不愿务农， 以及城乡社会保障制度的健全， 承包地的生计保障功能在下降、生产要素功能在彰显。”[3]对于第二块地，农民收入的提高，使得农民有强烈的改善居住条件的愿望，受风水、朝向、权属、历史纠纷、邻里关系等因素的影响，农民在盖房子的过程中对宅基地的使用不当现象突出，住宅之间的空地造成一定数量的土地资源浪费;同时，每年有大量农民离开农村、离开土地，在农村就出现大量空置房屋，任其破败甚至倒塌，却难以清理利用，这不仅是巨大的浪费，也不利于村容村貌的整洁。对于第三块地，因为种种原因造成权属不清，或者集体工矿企业关停、倒闭等，土地闲置，难以利用。

再次是“钱”的问题。对贫困群体的救助和帮扶，需要资金的投入;“发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批”也都需要资金的投入;产业支撑、产村融合、做大做强做优镇村特色产业都需要资金的投入。因此，“钱”的问题，是精准脱贫攻坚和乡村振兴战略面临的重要难题，钱从哪里来，钱怎么来，钱怎么花，是这一问题的三个重要环节。近些年来，政府在扶贫和乡村建设中投入了大量的资金，但由于农村面广量大，设施落后，需要的资金数目庞大，政府投入难以满足需要，农村金融不发达、农民缺少投资意愿，难以形成各类资金向农业农村流动的良好局面;而在政府投入中，跑项目、跑资金需要大量的时间成本和机会成本，扶贫资金、支农资金被层层截留的现象依然多见，尚无严格的资金保障机制避免跑项目和截留现象的发生;资金投向贫困农户、乡村基层组织、农业企业后，缺乏明确的使用规范、使用范围、使用效果评估，加上农民法律意识淡漠，扶贫资金难以发挥应有的效用，乡村基础设施质量堪忧。

最后是“业”的问题。产业发展是精准扶贫工作的有效载体，是增加贫困户家庭收入、实现脱贫目标的关键所在;产业兴，百业兴，产业兴旺是乡村振兴的重点。可见，“业”的问题，是精准脱贫攻坚和乡村振兴战略的重头戏。这包括两个方面：一是发展什么产业，二是如何发展产业。在产业的选择上，乡村工业的附加值高，但投入大、技术要求高、污染大;而农业的产值低、受土壤气候等条件影响大;设施农业、绿色农业、物理农业和规模种植养殖，通过“龙头企业+专业合作组织+基地+农户”的产业化经营模式，实现了较好的生产经营效率;当前不少乡村利用自身资源条件，发展服务业特别是旅游业，从而带动农业发展和农民增收，但受资源禀赋条件限制，乡村旅游业难以复制和推广。在产业发展机制上，乡村产业依赖于政府推动和资金投入，内生机制不足，后劲不足，需要发挥市场机制的作用，将现代工业、现代科学技术和现代经济管理方法运用到乡村农业生产中，促进农业生产力的由落后的传统农业转化为先进的现代新型农业。

3. 精准扶贫攻坚和乡村振兴战略的耦合空间

乡村作为迥异于城市的人口聚落和生产生活方式，空间距离、人口分布和产业密度共同构成其基础性社会状态，也成为精准脱贫攻坚和乡村振兴的耦合空间。乡村空心化是这个空间的显著特点，与此相伴随的，是农业人口老龄化甚至高龄化，农业生产低水平、兼业化和粗放化，农民住房大装修好空置率高。与城市空间相比，乡村衰败被认为是一个工业化过程中的必然现象，“乡村越发达，都市也越发达”被看作是一个美好的期望。

空间是承载乡村振兴和精准脱贫的“容器”，人的实践又决定着空间的样态。乡村空间是城市以外的范围广大且以生产农副产品为主的地区，又可以分为物质空间、社会空间、文化空间。“物质空间即是实体的地理环境，通过乡村的土地利用、生态环境、建筑景观等物质要素来承载，是现实而且具象的空间，是人类能最为直观地感受与认识到的空间;社会空间是人类各种社会行为间的空间关系，且受人类自身因素和地理环境的共同影响，是建立在物质空间基础之上的一种次生空间，涵盖了社会、经济、政治等，体现在乡村治理、生产实践、人情关系等日常生活的方方面面;文化空间是建立在人类话语体系、表象活动、秩序观念之上的人类所独有的一种空间形式，主要由制度政策、价值观念、乡村秩序来反映，是非现实的、理想的社会空间，渗透于物质空间和社会空间之中。”[4]物质空间、社会空间、文化空间构成乡村空间系统，三者既互为条件，相互影响，又层层递进。

乡村空间并不仅仅局限于乡村物质空间的范围之内，改革开放40年来，在现代化、城镇化的冲击下，中国乡村发展快速转型发展，乡村空间重塑，一方面是乡村空间“拟城化”发展，道路硬化，住房别墅化，中心广场公园化;另一方面则是向传统的回归，古老的建筑样式再现，形成一种既现代又传统的复合空间形态。在新农村建设、精准扶贫、美好乡村建设、乡村振兴等理念的引导下，新的产业形态涌现，土地整治、乡镇撤并、生态移民、乡村旅游、农村电商的发展，以及一些具体的政策措施，如改水改厕、村村通工程、一村一品、体育设施进入乡村等，都在逐步优化乡村地域空间格局、重组乡村社会经济形态，并提升城乡地域系统功能，同时也加剧了乡村社会空间流动性与破碎化，刷新了农民的思想观念和生活方式，导致乡村社会阶层分化、乡村基层治理模式的转变。从空间地理的角度，实现乡村振兴和精准脱贫的核心是乡村的空间生产。“物质的、自然的空间正在消失;每个社会、每一种生产方式都生产出自己的空间;要从关注空间中的物转向空间本身的生产;从一种生产方式向另一种生产转变内在地包含着新的空间生产。”[5]乡村振兴不应单从经济的角度思考，更应扩展到地理学、建筑学、社会学等多元领域，从空间表象深入到空间蕴含的社会关系、政治经济机制的角度進行考察，从城乡关系的互动中，建立起乡村空间与城市空间之间的逻辑关系，构建和谐的城乡关系。空间像其他商品一样，既能被生产，同时也能被消费，空间也是一种重要的消费对象。当城市居民来到乡村时，乡村空间就会转化为一种商品，抽象为一种乡愁和记忆。从空间场域的角度，乡村振兴和精准扶贫的核心是发展要素的回流，通过发现乡村价值，重估、输出乡村价值，在原有的基础上创造性的改变，保持原有的社会经济文化特征。

二、南京精准脱贫攻坚和乡村振兴战略的耦合度分析

精准脱贫攻坚和乡村振兴战略，在我们党的“三农”政策上处于不同的层级，相互耦合，相互促进，相互推动，它们之间的耦合度，直接关系到乡村建设的成效和质量。

1. 精准脱贫成效显著，乡村振兴战略扎实起步，逻辑耦合度强。党的十八大以来，我国的脱贫工作取得长足进步，为全球减贫事业做出了突出贡献，书写了人类反贫困斗争史上“最伟大的故事”。就我市的情况而言，已累计脱贫建档立卡低收入人口6.6万，脱贫率为84.6%;累计脱贫经济薄弱村（欠发达村）132个，脱贫率为66%。从当前情况看，全市还有1.2万农村低收入人口家庭年人均可支配收入没有达到9000元，68个经济薄弱村（欠发达村）稳定性收入没有达到100万元。在此基础上，我市按照中央、省、市有关乡村振兴的部署要求，围绕“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕 ”总要求，强化组织领导，在顶层设计和基层实践的统一中，创新工作举措，乡村振兴各项工作扎实起步。2018年5月16日，南京市委市政府发布《关于推进乡村振兴战略的实施意见》，对今后五年全市“三农”工作进行了部署，提出了2020年、2035年和2050年南京全市乡村振兴战略的目标和愿景。为确保乡村振兴实施意见不打折扣落到实处，南京重点组织实施城乡融合改革创新试点、都市型现代农业提质增效、美丽宜居乡村建设、乡风文明提升、农村善治、农村基础设施和公共服务建设、脱贫致富奔小康、乡村人才振兴、农村基层党建创新提质等十项工程，推动乡村振兴战略在南京落地开花产业融合发展不断深化。在基层，以特色乡村田园综合体建设为切入点的乡村振兴实践也渐入佳境，横溪街道溪田田园综合体、永胜圩现代渔业特色园等5个田园综合体在全省率先启动。同时，注重提升农民的精神风貌，把物质文明和精神文明一起抓，全市已建成478家农家书屋，让书屋离农民群众近些、再近些，实现村民从“富口袋”到“富脑袋”的跃升。

2. 农村各项改革有序推进， 特色发展激发内生功力，功能耦合度高。近年来，南京持续推进农村各项改革，坚持特色发展，为乡村振兴打下良好基础。首先，深化农村产权制度改革。南京坚持以“确权、赋能、搞活”为主要内容，不断深化农村集体产权制度等农村各项重点改革，赋予农民更多财产权利，盘活资源要素，增强发展活力，到2017年年底，南京市土地承包经营权确权登记颁证基本完成。在此基础上，近年来，我市大力推进统一联网、四级联动的农村产权交易市场建设，逐步引导农村资源要素进场规范流转交易。目前，全市土地流转目前已达197万亩，占承保耕地面积的82.4%，全市农村产权交易市场已实现区、镇两级全覆盖，累计成交项目数2166个，累计交易金额超过13亿元，交易品种达到10种类型。其次，持续推进美丽乡村建设。多年来，南京根据区位优势和资源禀赋，以美丽乡村建设、村庄环境整治为抓手，打造“一村一品”特色种养业，并结合乡村旅游，狠抓环境整治、村庄绿色、污水治理、厕所革命等重点工作，多渠道增加农民收入。目前，我市已累计建成美丽乡村示范区2100多平方公里、市级以上示范村494个，美丽乡村已成为南京精美的城市名片和彰显城市竞争力的重要品牌。第三，发展特色产业。南京市域面积6597平方公里，农村地区约占90%，常住人口827万人，农村地区约占18%。现有行政村696个，耕地面积约310万亩。近年来，高技术、高品质、高融合、高颜值、多功能为特征的“四高一多”都市现代农业渐成规模，农村产生产、生活、生态同步，一二三产业融合，农业、文化、旅游三位一体，农业内生发展动力越来越强。禄口街道、柘塘街道的新能源、临空经济等战略性新兴产业和高新技术企业，八卦洲街道、横溪街道等的高效农业、设施农业、休闲农业等产业项目，竹镇镇的“一心四区”多业态复合型融合发展样板区都发展态势良好。

3. 政策实施中各有侧重，存在公共耦合度不高现象。尽管在逻辑和功能上存在较高的耦合度，但是，从面上看，各乡村在政策实施中各有侧重，有的重视脱贫攻坚工作，有的更注重乡村振兴工作，或者含混两者之间的内涵和具体做法，形成一种最弱的公共耦合关系，即：两项工作共享一个具体内容，一个工作实实在在推进，另一个工作只是共享数据、成果。这样在客观上会造成对均衡发展及可持续发展的实际影响，增加错误传递机会，降低系统可靠性。首先是认识上的偏差。贫困问题往往表现为经济收入与经济生活上的匮乏状态，因而将脱贫问题简单归结为经济问题，在具体的扶贫过程中，出于对扶贫政策、资金的追求，以及扶贫本身的难度，脱贫的压力简化为贫困家庭的增收，由此，脱贫政策对农村社会生活的影响则较少考虑，政策本身的系统性和正效应也被忽视，就扶贫而扶贫。乡村振兴的核心是农业农村的现代化。在不少人看来，农业本身没有“钱”途，因此，实现农村现代化，就是要实现农村的工业化，就应该消灭小农、减少农村人口，由此，乡村振兴就要集中土地、改变土地性质，通过集中居住来建设城镇等。这些认识上的偏差，使得在具体的政策实施中，精准脱贫和乡村振兴之间的耦合性低。其次是核心要素的非农化。“人”“地”“钱”“业”是精准脱贫和乡村振兴的核心要素，但这些要素部分地脱嵌于目标本身，农民、土地、资本和业态都习惯于追求到利润、收益更高的地方，以致于部分地区以贫困户的名义争取低息、无息或贴息贷款，但实际上却用于村社其他项目的建设上，最终导致这些核心要素与农村、农民、农业实际相脱离。第三是项目化管理导致两者的区隔。无论是脱贫攻坚，还是乡村振兴，都习惯于项目化的推进和管理机制，使得每个项目都要符合本身的目标，而难以为其他目标服务，在实际操作中，也容易出现各自为政的现象，使两者孤立于乡村发展的不同侧面。

三、深化农村综合改革，协同推进精准脱贫和乡村振兴

在全面建成小康社会和实施乡村振兴战略过程中，必须适应新时代城乡关系变化新趋势和城乡发展规律的要求，深化农村综合改革，协同推进精准脱贫和乡村振兴，为强富美高新南京建设奠定良好基础。

1. 农业业态与乡村发展目标协同

一是严格明确和细化土地用途。土地是乡村的最大资源，也是农村改革的中心问题。近年来，为实现更大的经济价值，我市部分地区的土地陆续转换为种植草莓、黑莓、林木、花卉、观赏草或深挖为蟹塘、养殖等，个别地区甚至成为生态农业或农家乐的休闲观光农业的一部分，导致高效农业与粮争地，土地“非粮化”现象突出。在农业结构调整范围内，将耕地用于发展经济作物甚至非农产业，势必影响及破坏土壤肥力、水利设施，进而改变农业生态系统，短期“利好”掩盖了长期矛盾，农业生产实际上难以恢复。因此，在农用地流转合同中应进一步严格明确并细化流转后的农地用途，并由受让方交纳土地用途保障金;土地整理中應注意整理顺序和土层，保留或重修灌溉系统;部分土地改变土地的农业用途应进行专项许可。

二是平衡农业新旧生产方式的衔接和转换。现代农业是新的农业生产方式，小农生产是旧的生产方式，且会在相当长的时期内广泛存在。重视小农生产与乡村振兴战略实施并不矛盾，关键是要在坚持小农农业与现代农业平行的基础上实现有机衔接和转换。在推进农业现代化的同时，通过加强联合与合作，强化服务和利益联结，借鉴现代企业管理制度，聘请农业职业经理人，依托集体经营、新型职业农民等经营方式，逐步将小农生产纳入农业现代化轨道。同时，鼓励粮食生产的粮补政策应继续执行，并进一步明确粮补的受益人;应稳步提高粮食的市场价格，让小农生产有利可图，调动和保护好粮食生产积极性。

三是引导农业科技的推广和应用。在广大农村地区，由于农村劳动力的转移，农业生产呈现低水平、兼业化和粗放化的特征。老农民、老品种、老技术、自给自足、粗放经营互为交织，谁来种地、如何种地等过去不是问题的问题成为乡村振兴面临的重大挑战。因此，要进一步加大农业科技资金投入，完善农业科技创新体系、现代农业产业技术体系和农业农村科技推广服务体系，依靠科技创新激发农民利用新技术的动力;要通过市场机制，促进农村科技开发、推广和应用，在环境保护、乡村治理、产业发展、农村生活等各个领域扩大现代科技成果的应用，并切实提高应用效率和效果;要促进互联网技术、智能化技术、物联网技术等现代技术与农业农村生产生活生态的密切融合，让农民充分享受现代科技成果，引导农民积极参与现代科技的应用，实现乡村升级发展。

2. 公共服务与城乡融合发展协同

一是康养福利服务全面延伸。我国城市普遍建立了福利康复养老机构，如福利院、精神病院、养老院、聋哑儿童学校等，为特殊人群提供了较好的服务。农村地区这些设施和服务还比较匮乏，农村地区的老人、残疾人、精神病人、孤儿以及长期卧床的病人，要么送进城市的养老机构、福利机构或康复机构，但需要支付不菲的费用，且亲人探望不易，要么在乡村无依无靠、听之任之。建议结合乡村实际，在农村地区设立相应规模的康养福利机构，让相关群体在自己熟悉的环境里养老、康复，这样既降低了群众的养老康复费用，又有利于亲友探望，还可利用乡村人员的互相照顾，提高部分人群的收入。

二是探索生态方法治理污染。城市在环境治理上，特别是雨污分流、垃圾处理、污水处理、黑臭河道治理等方面取得了很大的进步。但在广大的农村地区，则面临成本较高、效益较低的问题，如将污水管网延伸到农村，不但工程量大，投入高，而且使用效率低。面广量大的农村地区的垃圾通过“组保洁、村收集、镇转运、区处理”的机制，实现了农村面貌翻天覆地的变化，垃圾集中后由于填埋场有限，垃圾处理难度大，容易出现垃圾围城现象。因此，在污水处理、垃圾处理方面，既要利用城市成熟的管理机制，又要探索生态的方法来处理污染和垃圾，如污水分散、生态化方法处理。在农村地区积极推广垃圾分类，将生活垃圾通过堆肥方法消解回田、就地消化，集中收集塑料袋、电池等有害、难以处理的垃圾。

三是建立姓农为农的乡村教育。一段时间以来，乡村学校生源流失、乡镇撤并等因素相互作用，乡村幼儿园、中小学或教学点逐步撤并，向行政村、中心村、乡镇集中。更为重要的是，乡村学校不仅是乡村公共教育机构，也是乡村文化高地，学校撤并消磨了乡村的精气神，切断了学生与乡村文化的传承通道，这显然不利于乡村振兴。因此，要从乡村实际出发，合理确定乡村学校的布局、规模、数量，明确其服务半径，在偏远地区，应本着满足需求、方便群众的原则，因地制宜、灵活多样地设立教学点;遵循乡村特点，将乡土资源融入办学环境，增强乡村学生对家乡的亲和力，激发其家乡情怀;办学主体采取多元化体制机制，鼓励集体、企业、村民等办学，通过国有民办、民办公助、私立民营、股份经营、租赁承办等形式，采取政府购买服务、派驻公办教师、减免租金等方式，扶持面向大众、符合标准、收费较低、质量尚好的普惠性乡村学校;要根据乡村地域特点，采取灵活多样的办学策略，因地制宜地走勤俭办学之路。

3. 资源利用与乡村空间重构协同

一是激活闲置资源，增加农民收入。随着经济社会的发展，越来越多的农民进城工作或买房，农村出现大量空房和房屋因年久失修后拆除或房屋倒塌的宅基地，部分房屋只是节假日使用，有的甚至长期无人居住。因此，应定期对农村宅基地进行地籍调查和使用情况调查，在保障农户宅基地用益物权的基础上，对已无房屋的宅基地进行有序整理，禁止单纯利用宅基地填补城市建设用地指标;引导农民按照规划修整、改造、美化房屋，提高空置期间的使用率，盘活资产;在县区级层面建立农民住房财产权抵押、担保、转让制度，探索农民增加财产性收入的渠道。在归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的产权制度基础上，鼓励村民将闲置住房交给物业或民宿经营者，以获取财产性收入;鼓励和吸收农民加入农家乐特色村庄的经营活动，提供劳动服务，开展租赁经营，构建符合市场经济要求的乡村旅游运行机制。

二是激活优势资源，升级乡村旅游服务。我市乡村旅游起步较早，发展充分，有效地促进了农民增收，这已成为乡村振兴战略中的优势资源。但在总体上，也存在着不平衡不充分情况，中高端乡村旅游产品和服务供给不足，发展模式功能单一，经营项目同质化严重，管理服务规范性不足，从业人员素质不高等问题不同程度地存在。因此，要提供专业的乡村旅游开发规划和项目指导，帮助农民利用和保护好旅游资源，克服开发雷同化，增强经营市场化;制订乡村旅游设施标准和接待服务标准，改善农村卫生条件和接待条件，提高经营管理水平;切实加强乡村旅游的安全监督和管理，树立以顾客为中心的理念，制定乡村旅游行业标准和操作规范，提升乡村旅游品质。

三是激活潜在资源，助推美丽乡村建设。近年来，我市按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，扎实推进特色小镇、美丽乡村、田园综合体建设，为数众多的“美丽乡村”已经绽放在南京大地上。但因各地区地域及发展差异、农民观念转变难等，美丽乡村建设也存在规划引领力度不强、建设及整治成果维护难等等问题。要通盘考虑，从自然地理条件、资源禀赋、历史文化特色、产业基础等方面来规划美丽乡村建设，准确定位，充分挖掘生态、民俗、文化等资源，制定适合本地美丽乡村建设规划;要充分尊重当地农民的意愿，切实把决策权交给农民，避免出现“乡村运动而乡村不动”的被动局面，鼓励和引导农民投资捐资、投工投劳;让农民在美丽乡村建设中当主人、做主体、唱主角;要注重有序推进，切忌因技术不成熟、管理不到位、工作不细致而造成一哄起上的局面和人财物的浪费。

4. 治理方式与基层社会实践协同

一是增强基层组织的社会治理能力。加强基层党组织建设、提升基层社会治理的组织领导能力，要贯穿农村综合改革的全过程。近年来，农村党员的先锋模范作用日益增强，基层党组织的凝聚力、影响力、战斗力日益增强，但是在基层社会治理方面也存在能力不足的问题。面对社会利益格局深刻调整、社会矛盾纠纷和诉求表达日益多元的社会现实，要坚持用法治思维和法治手段化解乡村基层社会治理中的矛盾问题;强化农民自治主体地位，组织开展邻里守望、邻里关怀，促进邻里相亲、社会和谐;根据居民需求，组建矛盾调解、设施维护、环境整治、文体活动等专业自治委员会，提升居民自我管理、自我服务能力;打造群众自治平台，整合力量和资源，建立信息汇总分流、矛盾排查分析研判机制，提高基层社会治理的专业化水平;加强文化建设，深化丰富基层社会治理的精神内涵，努力提高全社会的人文素养。

二是选派“三爱”人才推进乡村振兴。“爱农业”“爱农村”“爱农民”的“三爱”干部队伍和人才队伍，是乡村振兴的关键力量。為解决农村人才不足问题，我国先后向广大乡村选派了数十万大学生村官;为做好精准扶贫工作，各级党组织和政府也先后向农村派出了19.5万名“第一书记”。大学生村官和“第一书记”为农村发展做出了重要贡献，也取得了诸多成绩，但也存在大学生村官与农民打交道上难度大，食宿、薪酬、发展规划、婚恋等多重现实困境;“第一书记”虽以“第一”为名，但因有明确的任职期限，与基层组织书记之间的关系不明确，作用发挥也较有限。因此，要根据目前存在的问题以及各方面需求，努力改进“大学生村官”选拔与“第一书记”派驻方法，既要选派真正的“三爱”人才，也要明确“第一书记”与村书记之间的关系;既要选派有一定职务且能熟练运用当地方言的党员干部，任期也可适当延长，更要以系统化思维加强农村干部队伍建设，为助推乡村振兴提供人才支撑。

三是建立城乡统一的公共财政支付体系。近年来，公共财政向村一级倾斜，在保障村级必需行政经费开支的基础上，建立起农村公共产品供给体制，为义务教育、合作医疗与社会养老保险、农村道路与通讯网络建设、治理与保护自然生态环境、农业基础设施等提供了基本的资金支持。但是，在实际工作中，一是以奖代补、先建后补的支付形式，不仅不利于发挥基层的积极性，也使得农民心中无数;二是跑资金成为基层重要工作，也是权力寻租的风险点所在。因此，应建立常态化的财政支付体系，科学安排资金，通过村民民主决策、民主管理、民主监督，充分发挥村务公开、民主理财、村务监督等制度的作用，调动农民参与村民自治的主动性和积极性，促进乡村建设和发展。

参考文献：

[1]中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见[J]. 中华人民共和国国务院公报. 2018（05）.4.

[2][3]叶兴庆.新时代中国乡村振兴战略论纲[J]. 改革2018，（1）.

[4]龙花楼.中国乡村转型发展与土地利用[M].北京：科学出版社.2012.

[5] 付清松.空间生产·空间批判·空间权利——析列斐伏尔空间政治学的基本架构[J].社会科学家2013，（8）.

（责任编辑：董玥玥）

[收稿日期]2019-01-09

[作者简介]甘文华（1973-），男，安徽安庆人，南京市委党校市情研究中心副主任，讲师。主要研究方向：马克思主义中国化研究。