推动长三角生产一体化的两大着力点

[摘 要]长三角的生活一体化势头良好，而生产一体化进展缓慢。要切实有效推进长三角的生产一体化，就必须处理好市场和政府的关系，找准两大着力点。一是要使市场在长三角生产一体化发展中起决定性作用，充分调动区域经济一体化的载体——国有企业和民营企业的积极性，鼓励基于市场规律的兼并、收购等行为，营造出企业积极主动开展纵向一体化和横向一体化的良好氛围。二是要更好发挥政府在长三角生产一体化发展中作用，对症——“行政区经济”下药，要切实地转变政府职能，进一步放权，更好地管住，要推进共认“一个章”行动，激发长三角各地在优化营商环境和提高办事效率上进行比拼，降低跨区经营的门槛。

[关键词]长三角;生产一体化;着力点

[中图分类号]F727    [文献标识码]A    [文章编号]1672-1071（2019）01-0008-05

一、引言

2018年4月26日，习近平总书记在对《关于推动长三角一体化发展有关情况的报告》的重要批示中，要求上海发挥龙头作用，苏浙皖各扬所长，实现更高质量一体化，引领长江经济带发展，服务全国发展大局。2018年11月5日，在首届中国国际进口博览会开幕式的主旨演讲中，习近平总书记进一步提出，将支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略，着力落实新发展理念，构建现代化经济体系，推进更高起点的深化改革和更高层次的对外开放，同“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设相互配合，完善中国改革开放空间布局。[1]回顾中国改革开放以来的区域发展战略演进，从早期的西部大开发、振兴东北等老工业基地、中部崛起、東部率先发展，到如今的“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区、长三角一体化，其中的脉络十分清晰，即从过去笼统地强调东部、中部、西部、东北的发展，到现在更加强调跨行政区的协调发展，更加强调要素在地区间的优化配置。作为新时代中国区域发展战略的一个重要标志，长三角高质量一体化战略既是中国经济参与全球经济竞争的大势所趋，又是经济发展提质增效的内在要求。

长三角高质量一体化发展可以笼统地分为两个层面：生活层面的高质量一体化和生产层面的高质量一体化。前者主要涉及便民生活问题，比如，推动长三角地区民生档案资源共享，方便群众进行异地查阅和利用，再如，开展长三角地区政务系统对接和异地结算，在群众十分期盼的公交、地铁、医院、社保、养老、旅游、文化消费等领域实现“一卡联通”、“一卡结算”，增强老百姓的获得感，进而增进对长三角高质量一体化发展战略的认同感。随着科技进步尤其是“互联网+”的发展，长三角生活一体化势头良好。互联网凭借其“距离无关”的天然属性，打破了区域、城乡之间的市场藩篱，促进农产品和工业品的双向流通，形成了事实上的区域性乃至全国性统一大市场，有效填补了一些地方商业设施的空缺，使得各地居民都能充分享受到技术带来的商业便利。在推动长三角生活一体化上，一些企业尤其是互联网企业已然成为了先行者。比如，支付宝通过一个手机APP就克服了上海、杭州和宁波三地闸机硬件的差异，实现地铁刷码的互联互通。2018年12月1日起，三城地铁开启了“通票”时代，只需要通过手机便可以实现地铁的“无缝对接”。这也意味着，长三角生活一体化面临的硬件上的一些障碍，可以在软件上找到破解的方法。然而，与生活层面的高质量一体化比起来，长三角生产层面高质量一体化尚缺乏实质性进展，跨行政区的要素自由流动和产业协作远未形成。本文认为，要切实有效推进长三角生产一体化，就必须处理好市场和政府的关系，找准着力点。

二、使市场在长三角生产一体化发展中起决定性作用

要使市场在长三角生产一体化发展中起决定性作用。迄今为止的人类实践证明，市场机制在很多领域都是激发人的创造力、增强社会活力和生产力的最有效手段。关于这一点，在中国改革开放以来的伟大实践中也已得到了印证。中国经济社会发展之所以能够在近四十年来取得举世瞩目的伟大成就，最根本的原因之一，就是坚持了市场化的改革方向。从党的十四大提出的“发挥市场机制在资源配置中的基础性作用”，到党的十六届三中全会提出的“更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用”，再到党的十八大报告提出的“更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用”，及至党的十八届三中全会，又进一步提出了“使市场在资源配置中起决定性作用”，回顾中国波澜壮阔的改革历程，其中的市场化取向十分清晰，市场在资源配置中的作用不断增强。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律。[2]这也意味着，在推动长三角生产一体化发展的过程中，也必须遵循这条规律，激发市场的活力，使市场在其中起决定性作用，依靠市场力量来优化要素资源在区域间的配置，改善经济活动在地区间的分工，而不是简单地由政府包办一切，或是靠行政手段“拉郎配”。

使市场在长三角生产一体化发展中起决定性作用的关键，在于充分发挥区域经济一体化的载体——企业的作用。推动长三角生产一体化发展要解决的一个关键问题，是要推进要素和商品在区际之间按市场规律流动。作为要素和商品的载体，企业在成本最小化、风险最小化、市场最大化、利润最大化等诱因的驱使下，聚合资本、劳动力、技术、土地、原料、企业家才能等生产要素，向市场提供产品和服务，实现了空间上的扩张，有力促进了要素和商品在区域间的自由流动和贸易往来。从企业具体的空间扩张方式看，通常包括纵向一体化和横向一体化两种。其中，纵向一体化是指企业在现有业务基础上向上游或下游延伸，获得对供应商、分销商的控制权，或者加强对其控制，形成产供一体化、产销一体化或产供销一体化，将上下游间的市场契约关系转变为企业内部关系，以求降低上下游企业在市场上进行购买或销售的交易成本，控制稀缺资源，保障关键投入的质量，或是获取新的客户。横向一体化是指企业与处于相同行业、生产同类产品或工艺相近的企业进行联合，以求实现规模经济，快速获得互补性资源和能力，巩固企业的市场地位，等等。由此可见，企业在一体化战略的实现过程中，将密切关联的不同企业的生产经营活动纳入到同一个企业内部，加强了自身的控制和支配能力，将基于内外因素将“钱变纸”环节放在某些地方，而将“纸变钱”环节放在另一些地方，形成基于价值链的产业垂直分工与技术水平分工的经济格局，为区域经济一体化奠定了基础。要推动长三角生产一体化发展，就需要鼓励企业基于市场规律的兼并、收购行为，营造出企业积极主动进行纵向一体化和横向一体化的良好氛围。

要充分调动国有企业的积极性，激活存量。国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是落实长三角一体化战略的重要支柱和依靠力量。在推动长三角生产一体化发展的进程中，国有企业的担当和作为是不容缺席的。关于这一点，在港口方面的表现尤为典型，国有企业服务国家战略也不妨以此为鉴。近些年来，长三角地区的港口产业高速发展，港口业绩令人瞩目，但由于港口间缺乏高效的协同发展机制，港口资源在开发和利用上存在着显著的不平衡和不充分问题，一些港口可利用岸线和临港土地资源紧缺，而另一些港口的沿海港口岸线开发程度较低，与此同时，港口之间还会为了扩大自身货物吞吐量而竞相争夺腹地货源，重复建设和资源闲置问题较为突出。深究下去，港口通常由具有当地国资背景的企业控制，其经营管理行为具有属地化特征，然而，港口产业的发展越来越表现出非属地化的特点。尽管非本地的港口企业可以通过参股、合资、管理输出、特许经营权等多种形式，与本地港口企业建立联系渠道，形成合作关系，但从实际效果看，长三角地区港口群的割据式发展和碎片化现象未能得到根本缓解。有鉴于此，可以考虑在前期成立江苏省港口集团和浙江省海港集团继而推动江苏省和浙江省本省内部港口一体化发展的基础上，以提高跨地区协调能力为导向，进一步探索成立长三角港口集团，跨省区整合长三角地区的港口群，实现长三角港口群的协同发展，并为长三角地区其他国有企业尤其是竞争类国有企业的整合做出示范。基于市场规律跨行政区整合国有企业、调整国资布局，是激活长三角生产一体化战略棋局的“棋眼”所在。这不仅需要长三角地区的国有企业积极主动地提高政治站位，加强配合协同，以更为主动的姿态和务实的作风融入到一体化发展的大局中来，也需要有关部门改革和完善长三角地区的国有企业监管考核和内部激励机制，把对国有企业的考核同推动长三角生产一体化发展挂起钩来，在推动长三角一体化的过程中强做优做大国有企业，不断增强国有企业的活力、影响力、抗風险能力，实现国有资产保值增值。

要充分调动民营企业的积极性，做大增量。习近平总书记在民营企业座谈会上明确指出，我国经济发展能够创造中国奇迹，民营经济功不可没！在全面建成小康社会、进而全面建设社会主义现代化国家的新征程中，我国民营经济只能壮大、不能弱化，不仅不能“离场”，而且要走向更加广阔的舞台。[3]本文认为，推动长三角生产一体化发展，恰恰是民营企业走向更加广阔舞台的一个重大战略机遇。众所周知，长三角地区聚集了中国影响力最大、实力最强的一批民营企业和民营企业家，他们深受市场经济的洗礼，渊源深厚，你中有我，我中有你。早在上世纪80年代，民营企业就成为了长三角经济一体化最早的试水者。彼时，一大批江苏、浙江的乡镇企业出于生存和发展的需要，通过种种关系从上海、南京、无锡等城市的企业和机构“借脑借智”，聘请“星期日工程师”（技术顾问、工程师和师傅），帮助自身解决机器使用、产品开发和降低成本等问题，自发地推动了长三角区域一体化。尔后，长三角地区的民营企业从产业分工、贸易分工到要素分工、价值链分工，通过不断的转型和重构，促进了城市间分工的不断深化，让跨区域的城市连片发展成为可能。近年来风生水起的“G60科技走廊”，正是市场力量驱动下城市群专业分工、协同的一个标志性产物。现如今，一些民营企业又在通过积极组建民营企业联合体等多种方式，在回报机制、投融资机制、经营管理体制、行政审批制度方面进行“破冰”探索，为民营企业参与区域经济一体化趟出一条长三角的新路。在此情形下，打破各式各样的“旋转门”、“玻璃门”和“卷帘门”，为民营企业打造更加公平的竞争环境，给民营企业发展创造充足市场空间，就成为了宏观政策和地方施政的题中之义。不仅如此，对于纵向一体化和横向一体化过程中出现股权质押平仓风险的部分民营企业，要避免发生企业所有权转移等问题，稳定企业家预期，弘扬企业家精神，保护企业家人身和财产安全。对于一些民营企业发展过程中曾经有过的一些不规范行为，要以发展的眼光看问题，按照罪刑法定、从旧兼从轻、疑罪从无的原则来处理，让民营企业家们在推动长三角高质量一体化发展的过程中卸下思想包袱，打消顾虑，轻装前进。

三、更好发挥政府在长三角生产一体化发展中的作用

强调市场在资源配置中起决定性作用，并不意味可以忽略政府在一体化的作用。这是因为，市场并不会自发地起决定性作用，需要政府创造条件。实际上，即便在那些发达市场经济国家，其内部区域间的市场分隔和进入壁垒也是普遍现象，并且，减轻分割、降低壁垒的难度丝毫不亚于主权国家之间的一体化。[4]习近平总书记在《关于（中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定）的说明》中指出，我国社会主义市场经济体制已经初步建立，但仍存在不少问题，主要是市场秩序不规范，以不正当手段谋取经济利益的现象广泛存在;生产要素市场发展滞后，要素闲置和大量有效需求得不到满足并存;市场规则不统一，部门保护主义和地方保护主义大量存在;市场竞争不充分，阻碍优胜劣汰和结构调整，等等。[5]换言之，仅仅依靠自下而上的民间力量，很难冲破区域间体制性障碍。在推动长三角经济高质量一体化发展的过程中，要破除市场万能的教条主义神话，更好发挥好政府的作用，沿着《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指明的方向前进——“建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。加快形成企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系，着力清除市场壁垒，提高资源配置效率和公平性。”

更好发挥政府在长三角生产一体化发展中作用的关键，在于对症——“行政区经济”下药。改革开放以来，中央向地方分权的政策，使地方政府成为了一级利益主体，形成了地方政府与地方政府之间竞争的格局。地方政府之间的竞争引发了双重后果：一方面，激励了地方政府动员各种要素资源发展本地经济，促进了辖区层面的发展环境改善，推动了宏观层面的经济增长，另一方面又强化了区域间的行政壁垒，带来了一种与区域经济一体化相悖的“行政区经济”现象，以至于区域经济一体化的努力几乎总是绕不开行政区划这道“看不见的高墙”。[6]关于这一点，在长江三角洲地区的表现尤为明显：尽管从比较优势看，长三角地区各具特色——上海的文教卫体发达、科技研发能力突出，江苏的实体经济基础雄厚、制造业先进，浙江的市场氛围浓厚、商业模式创新活跃，安徽的技术创新优势蓄势待发，但从区域一体化发展现状看，地区间无论是在现代服务业还是在先进制造业的项目协作抑或产业合作的机制尚未形成，各地未能完全基于自身比较优势的差异和产业结构升级的规律，竞相追逐那些利大税高的企业，屡屡出现引资项目的恶性竞争，甚至还会通过各种手段阻碍生产要素的跨行政区流动，产业结构高度雷同、自成体系，城市之间的产业分工和特色难以体现。比如，长三角地区的“十三五规划”中，各地在聚焦产业引进和重大基础设施上都有不同程度的交集，而且全部把装备制造和信息化作为未来发展的方向，重复性投入非常之大。在“行政区经济”下，行政中心与经济中心还表现出了高度的一致性，各地均有意识限制本地财政投入到行政边界地区，以至于行政边界地区的经济发展越发陷入边缘化的境地。在经济全球化的浪潮中，区域与区域之间的竞争日益凸显，某一个行政区的竞争力越来越取决于其所在区域整体的竞争力，“行政区经济”的弊端越发显现，破解“行政区经济”的难题刻不容缓。

要破解“行政区经济”难题，需要切实地转变政府职能，进一步放权，更好地管住。长三角生产一体化的关键在于各行政区域主体竞相开放，尤其是地区之间主动拆除各种或明或暗的行政壁垒和潜规则。深究下去，阻碍长三角生产一体化的“行政区经济”，其根源并不是行政区划本身，而是在由计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中，政府未能充分及时地向市场还权，政府职能未能跟上经济发展的节拍。实际上，区域的界限永远都是有形的，即便大范围地调整行政区划，也会引发新的“行政区经济”，单纯靠行政区划调整必然陷入行政区划调整——更大的“行政区经济”——行政区划再调整的恶性循环。党的十八大以来，转变政府职能成为了深化行政体制改革的核心，而“放管服”改革则是政府职能转变的“先手棋”和“当头炮”，明显地激发了企业的活力。当前，深化“放管服”改革，需要解决改革过程中存在的“最先一公里”、“最后一公里”、“中梗阻”、监管缺位以及服务质量不高等突出问题。为此，一是要进一步放权。要大幅度减少行政审批事项，压缩前置审批环节并公开时限，彻底消除行政审批的“灰色地带”，防止非行政许可审批转变成内部审批、内部确认、内部备案。要规范审批流程，借助电子政务系统设定程序，推进公开化、电子化，减少自由裁量权，方便企业和群众办事。要提高部门间的协同性，对同一事项所涉及的部门实现同步放开、同步下放。要进一步压缩负面清单，提高市场准入的透明度和可预期性。二是要更好地管住。要构建“一支队伍管市场”的综合执法格局，实现“多帽合一”，建立跨行业、跨部门的综合监管和执法体系，形成监管合力，解决多头执法、重复执法等问题。要进一步推进“互联网+监管”，积极引导专业机构、行业协会、中介组织、社会公众和新闻媒体参与监管。鼓励社会公众和第三方公众利用手机APP等新方式举报企业违法线索。要打造一个数据库，把长三角地区的数据目录、口径、格式、接口等都统一起来，并把相关的政府数据、社会数据和行业数据按标准统一纳入数据库，实现跨地区的共享应用，联合建立信用“红黑名单”，提升各类市场主体的信用感受度。

要破解“行政区经济”难题，需要推进共认“一个章”行动，激发长三角各地真正在优化营商环境和提高办事效率进行比拼，降低企业跨区经营的门槛。推进长三角生产一体化，不仅要让政府行为不越位、不缺位，也要让政府行为在政府之间互认。实际上，在优化营商环境方面，长三角各地的探索均可圈可点。比如，江苏推行的“不见面审批”，浙江推行的“最多跑一次”，上海推行的“一网通办”，等等，都获得了良好的社会反响。但问题在于，各地的审批结果目前尚未实现互认，这就给那些跨省市经营的企业带来了问题：每到一个新的地区，整个审批推进的流程都要从头到尾再重新走一遍，并且，不同地方甚至不同区县的政策都不完全一样，流程也不尽相同，办理效率也有先后快慢之分。为此，要加快推进长三角地区共认“一个章”的行动，推动证、照在地区之间互认，减少企业跨省市经营的障碍，推动地方政府在优化营商环境和办事效率上展开竞争。要统一、规范省、市、县各级政府的责任和权力清单。在市场准入领域，要统筹建立透明、统一的市场准入政策，实施统一的市场准入负面清单。在市场检测领域，要推动标准和检测认证结果的互认，加强各地在标准、计量、检测认证等基础领域的合作。在通关建设领域，要加快长三角地区国际贸易“单一窗口”建设，尽快实现“一次申报、一次查验、一次放行”目标，大幅度提升通关效率。

四、结语

长三角高质量一体化战略作为新时代中国区域发展战略的一个重要标志，既是中国经济参与全球经济竞争的大势所趋，又是经济发展提质增效的内在要求。当前，要推动长三角一体化从生活层面走向生产层面，必须处理好市场和政府的关系，找准着力点。

一是使市场起决定性作用。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律。这也意味着，在推动长三角生产一体化发展的过程中，也必须遵循这条规律。使市场在长三角生产一体化发展中起决定性作用的关键，在于充分发挥区域经济一体化的载体——企业的作用，通过企业的纵向一体化和横向一体化，将密切关联的不同企业的生产经营活动纳入到同一个企业内部，推进要素和商品在区际之间按市场规律流动，形成基于价值链的产业垂直分工与技术水平分工的经济格局。要鼓励企业基于市场规律的兼并、收购行为，营造出企业积极主动进行纵向一体化和横向一体化的良好氛围，必须调动国有企业和民营企业的积极性。一方面，改革和完善长三角地区的国有企业监管考核和内部激励机制，把对国有企业的考核同推动长三角生产一体化发展挂起钩来，在推动长三角一体化的过程中强做优做大国有企业，不断增强国有企业的活力、影响力、抗风险能力，实现国有资产保值增值。另一方面，打破各式各样的“旋转门”、“玻璃门”和“卷帘门”，為民营企业打造更加公平的竞争环境，给民营企业发展创造充足市场空间，鼓励民营企业通过积极组建民营企业联合体等多种方式，在回报机制、投融资机制、经营管理体制、行政审批制度方面进行“破冰”探索，为民营企业参与区域经济一体化趟出一条长三角的新路。

二是更好发挥政府作用。市场并不会自发地在长三角生产一体化中起决定性作用，需要政府创造条件。实际上，即便在那些发达市场经济国家，其内部区域间的市场分隔和进入壁垒也是普遍现象，并且，减轻分割、降低壁垒的难度丝毫不亚于主权国家之间的一体化。更好发挥政府在长三角生产一体化发展中作用的关键，在于对症——“行政区经济”下药。尽管从比较优势看，长三角地区各具特色——上海的文教卫体发达、科技研发能力突出，江苏的实体经济基础雄厚、制造业先进，浙江的市场氛围浓厚、商业模式创新活跃，安徽的技术创新优势蓄势待发，但从区域一体化发展现状看，地区间无论是在现代服务业还是在先进制造业的项目协作抑或产业合作的机制尚未形成，各地未能完全基于自身比较优势的差异和产业结构升级的规律，竞相追逐那些利大税高的企业，屡屡出现引资项目的恶性竞争，甚至还会通过各种手段阻碍生产要素的跨行政区流动，产业结构高度雷同、自成体系，城市之间的产业分工和特色难以体现。为此，必须切实转变政府职能，进一步放权，更好地管住，构建“一支队伍管市场”的综合执法格局，实现“多帽合一”，推进“互联网+监管”，积极引导社会公众和第三方参与监管。要推进共认“一个章”行动，激发长三角各地在优化营商环境和提高办事效率上展开比拼，降低企业跨区经营的门槛。

参考文献：

[1]习近平.共建创新包容的开放型世界经济——在首届中国国际进口博览会开幕式上的主旨演讲[EB/OL].新华网，2018-11-05.

[2]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[J].求是，2013（22）.

[3]习近平.在民营企业座谈会上的讲话[N].人民日报，2018-11-02.

[4]陈剩勇，马斌.区域间政府合作区域经济一体化的路径选择[J].政治学研究，2004（1）.

[5]习近平.关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明[J].求是，2013（22）.

[6]王健、鲍静、刘小康、王佃利.“复合行政”的提出——解决当代中国区域经济一体化与行政区划冲突的新思路[J].中国行政管理，2004（3）.

（责任编辑：向 梅）

[基金项目]国家社科基金项目“中国地方政府债务博弈行为及其规制研究”（15CJL009）。

[收稿日期]2018-12-20

[作者简介]李猛（1982-），男，江苏淮安人，经济学博士，中共上海市委党校教授，财政与国家治理研究中心主任。主要研究方向：宏观经济理论与政策。