国外执政党党内法规制度推动社会整合的举措及启示

瞿栋

[摘 要]国外执政党通过党内法规制度的制定和执行，以一系列具体举措起到社会整合的作用。具体来说，党内法规制度通过加强制度建设、推动社会政策、整合意识形态、优化组织网络、平衡各方关系，从而逐步实现社会整合。总结这些国外执政党的举措及经验，对于中国共产党进行社会整合具有理论价值和现实意义。

[关键词]国外政党；党内法规制度；推动；社会整合

[中图分类号] D 7 3 / 7 7 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2019）09-0061-04

社会整合是执政党的基本功能之一，执政党作为连接国家和社会的纽带，通过一系列治国理政的手段进行社会整合，保证社会秩序的平稳运行和协调发展。可以说社会整合就是促进各种社会因素相互统一，相互协调，并且实现社会一体化的过程。[ 1 ]而在这其中，党内法规制度不仅对执政党组织内部的关系和成员进行调节和约束，也对执政党在社会整合中的各种社会关系进行调整和规范。涉及到国外执政党的党内法规制度主要包括政党的章程、纲领、领导人讲话、政党（联盟）声明、会议（提案）决议、政纪、议事规则、惯例等。[ 2 ]正是通过制定和执行这些党内法规制度，国外执政党以一系列具体举措来促成社会整合的效果。总体来说，执政党及其党内法规制度在各个国家的政治生活和国家治理中的功能基本上是一致的，因此，总结其推动社会整合的举措与启示，对于中国共产党治国理政具有重要的借鉴意义。

一、国外执政党党内法规制度推动社会整合的举措

（一）以加强制度建设引领社会规范。党内法规制度与国家法律虽然存在差异，但在制度建设方面，二者具有共同的价值理念和取向，都起着引领社会规范、维系社会秩序和维护社会稳定的作用。一方面党内法规制度以国家法律为依托，在“宪法和法律的范围内活动”；另一方面党内法规制度的体系建设必然会对国家法制建设起到示范带头性的作用。[ 3 ]美国法学家富勒提到：“如果说愿望的道德是以人类能达到的最高境界为出发点，那么义务的道德就是从最低点出发。”[4]可以说，党内法规制度是社会高标准的道德，它属于“愿望的道德”；而国家法律是社会最低限度的道德，它体现的是“义务的道德”。但是这两种道德都与人与人之间的社会关系有关。[5]所以，从法律的社会功能来说，党内法规制度与国家法律一样，应该以社会为基础，通过其自身制度建设来促进社会各方面的制度建设，引领社会规范，从而维系社会秩序。

执政党通过制定党的章程、纲领、规则和惯例等，规范党组织的工作和党员的行为，以制度建设来引领社会规范，从而维系社会稳定。德国是率先将政党纳入宪法的西方国家之一，经过多年的探索，德国已经形成了较为完备的政党法制。[6]正是通过这些法律制度来规范执政党的内部法律法规，执政党的内部法律法规对社会产生外部效应，从而起到引领社会规范、维系社会秩序的作用。1955年，日本自民党在其党的纲领中提到：“我党坚持以民主主义理念为基准，完善各种制度、进行机构改革……”[ 7 ]同样，在美国共和党宪章中，也有类似的表述，即：“制度党章能够使一个政党确立下来。一个政党因此不再容易随意变化或朝着政治倾向所引导的方向去。”[ 8 ]从这个角度来看，党内法规制度所具有的制度性和规范性对整个社会可以起到引领作用。

无论从党内法规制度还是国家法律来看，大多数执政党都遵循法治治党治国、制度治党治国的理念，一方面党纪党规及其监督机制对执政党治理权力起到了约束作用，另一方面党纪党规为调整更大范围的社会关系提供了可以借鉴的标准，提供了制度化的规范，从而维系了社会秩序。

（二）以推动社会政策促进社会公正。从世界各国的实践经验来看，执政党通过制定政党规章制度，直接或间接推动社会政策的实施，目的是通过一系列举措维护社会稳定，促进社会公平正义。虽然不同执政党的社会整合方式不同，所采取的社会变革的具体内容也不尽相同，但总体上在党内法规制度方面都有一个共同关注的焦点，即社会政策被用作治理工具，以促进社会的公平和正义。有的执政党在其党章、党的纲领等制度规范中直接提到社会福利和社会政策，有的执政党出台一系列社会福利和社会公平的相关政策。比如，早在1955年，日本自民党就在其党的纲领中提出“我党是以实现福利國家为目标的政党”[ 9 ]。1999年，德国社会民主党的纲领也强调劳动者的社会福利和公民权利。英国工党1995年党章第4条有以下表述：“本党在公共利益的基础上管理强大而来源丰富的公共服务，这种服务的存在既是公正社会也是有生命力的成功经济的重要基础；本党需要有社会责任感和适当控制的私有因素，也需要奠定在效率和公平基础上的公有制。”[ 1 0 ]

随着党内法规制度的完善，党内民主、人权和权利的思想理念深入人心，这种理念逐步拓展到社会领域，社会福利和社会公平成为执政党在社会建设中的重要议题。许多国家的执政党开始相继推动和实施相关社会政策，缩小社会差距，维护社会的公平与正义。如，英国工党出台了福利制度及相关社会政策。法国社会党也针对社会保障和社会福利采取了一系列的变革措施，并取得了积极的成效。越南共产党从民主权利、养老保障、医疗卫生和住房保障等方面入手，提高了相关领域的公共服务水平，社会利益整合效果明显。在社会贫富差距过大的背景下，瑞典社会民主党实行“高税收，高福利”的社会政策，以此来缩小差距，维护社会公平。

其实，各国执政党通过社会政策的实施来促进社会的公平正义，这种治理方式之所以行之有效，是因为党内法规制度奠定了坚实的制度基础，组织制度的功能比较完善，规范化程度较高，其对党内的规范约束意义可以拓展到社会领域，对社会公平和正义发挥着重要的推动性作用。

（三）以整合意识形态凝聚社会共识。第二次世界大战之后，由于社会阶层结构的变化，社会利益日益分化，意识形态整合面临重大的挑战。在这样的情况下，如何使自己的意识形态适应社会整合的需要，适应不断变化的社会状况，是关系执政党合法性和执政地位巩固的一个大问题。[ 1 1 ]国外执政党通过调整其纲领章程，促使其意识形态和执政理念适应时代的变化要求。[ 1 2 ]法国社会党通过对其纲领政策和思想理论进行改革和创新，从而实现“现代社会主义”的主张，维护社会民主主义基本价值观。新加坡人民行动党为了增强国家认同感和民族凝聚力，颁布了《共同价值观白皮书》，即“国家至上，社会为先；家庭为根，社会为本；社会关怀，尊重个人；协商共识，避免冲突；种族宽容，宗教和谐”。党内法规制度对共同价值观的形成起到了推动作用。人民行动党以党的纲领、政党领袖和党员的实际行动，倡导共同的价值观。[ 1 3 ]

在社会整合中，需要以特定的方式促进特殊的理论信仰体系，同时通过与特定的社会意识形态相结合，形成强大的社会诉求和整合力量。日本自民党内部派系关系复杂，不同派系代表的群体和利益不同，意识形态也有很大的不同，形成了中间化的意识形态。日本自民党将意识形态建设与党内法规制度相结合，其意识形态体现在一系列纲领性文件和规章制度中，如《建党宣言》《党的使命》《保守主义政治哲学纲要》《自民党基本宪章》等。老挝人民革命党也将意识形态建设写进了党章和政治纲领中，从1955年该党成立以来就明确了马克思主义政党的属性，在二大、三大及之后历次党的代表大会上，它不断得到重申和加强。2011年在党的九大上继续做了强调，即“坚持党的马列主义政党本质……继续坚持马克思列宁主义和社会主义理想，重视研究，把握马克思列宁主义的基本原则”[14]。2016年3月召开的党的十大首次把凯山·丰威汉思想与马列主义并列为党的思想理论基础。[15]

从这个角度看，意识形态整合是执政党融入社会的重要途径之一，也是国家政治安全的前沿。党内法规制度建设对于推进意识形态建设具有重要的意义，为其提供了制度规范与引领作用，从而可以凝聚社会共识，增强国家认同感和民族凝聚力。

（四）以优化组织网络拓展社会基础。党内法规制度作为党内规章制度，从制度和规范上为优化组织结构和网络提供了基础。党内法规制度的这种基础作用主要体现在两方面，一是对于执政党内部而言，通过制度化的要求提高政党的适应性，激发政党的活力，保证党内民主；二是对于社会而言，通过这些详细的规范和规则，为扩大政治参与提供了明确的依据，执政党外部的组织网络得以优化，从而拓展了社会基础，激发社会活力，提高政党的吸引力。从政党适应性视角来看，执政党通过优化网络化组织结构的定型、功能取向的转型定位、设置形式创新等方式，实现基层组织的调整，增强社会整合功能。[16]在这其中，国外一些执政党都将扩大政治参与作为党内法规制度建设的重要内容之一，以此来巩固和发展执政党执政的社会基础。德国基督教民主联盟规范党的选举制度，规定产生党内候选人的基本程序，并要求每个基层组织都可提出候选人。法国社会党在组织职责方面具有明确的分工，相互合作，紧密联系。埃及民族民主党自2002年以来，完善了党的代表大会制度和年会制度，确保各级党员干部能够定期参与党内重大问题的讨论和决策；改革集体名单选举制，规定所有符合条件的党员都可以参加选举，竞选党内各级领导干部职务。[ 1 7 ]日本自民党加强了基层组织建设，有效提高了基层社会融合渗透能力。除了党组织，法国社会党还鼓励社会党党员积极加入职业工会组织，建立一个执政党和社会团体合一的消费者利益整合组织等，通过这些举措来优化组织结构和网络。

不难看出，政党组织结构和网络的优化正是需要党内各种规章制度发挥作用，实现政党自身的调适。通过扩展党内成员，优化组织网络，不断提高执政党自身的执政能力，不断适应社会的發展，为社会整合奠定坚实的制度基础，从而拓展执政党的社会基础。

（五）以平衡各方关系实现利益整合。如何平衡社会利益也是政党政治的一个重要方面。党内法规制度平衡了各方之间的关系，直接或间接地调整和规范了各党派之间、党内组织和成员之间、党与社会之间横向和纵向的关系。可以说，判断一个政党是否和谐，不仅取决于利益的分配，还取决于社会成员在多大程度上认可利益分配的方式和结果。[ 1 8 ]墨西哥革命制度党充分利用党的组织架构理念变革，妥善解决了“考迪略主义政治”问题，利用凝聚和吸收的办法将“考迪略”纳入政党，实现了人员整合，有效地平衡了不同群体之间的关系，协调了社会利益。新加坡人民行动党在其章程中提到，“所有的新加坡人享有同等的机会去满足自己的目标”，“不论种族、语言和宗教信仰……团结起来”。[ 1 9 ]正是通过这些党内法规制度的倡导与推动，社会各群体的力量得到了平衡，进而社会各个阶层都能够成为人民行动党的新生力量。法国社会党也注重维护其自身和其他派别的关系，平衡各方利益，其政党选举制度既保证了党内环境的优良性，又保证了政治参与的公平性。在这种制度下，各派别的成员都能拥有公平进入国家领导层的机会，有效地平衡了各方利益。越南共产党在调整政党和社会关系的过程中，强调社会的参与力量。从国会制度改革开始，建立针对性的社会选举制度和民众质询制度，协调社会各方力量，从而达到社会利益的整合。印度国大党根据印度存在大量的种姓群体这一现实，通过民主的选举制度与不同的种姓进行合作，让其参与到政治生活中来，一方面可以维护社会稳定，巩固执政基础；另一方面也可以平衡各种姓群体之间、种姓与政党之间的关系，从而达到社会利益的整合。

协调和平衡社会各方利益是执政党社会整合中不可回避的问题，各执政党结合具体国情采取的举措有效地解决了社会利益整合中的难题。从执政党维护社会稳定、推动社会整合的角度来看，党内法规制度作为政党治理的工具，可以平衡社会中不同利益群体的关系，从而达到社会利益的整合。

二、对中国共产党进行社会整合的启示

纵观国外执政党党内法规制度推动社会整合的举措，不难发现，各执政党在社会整合方面的价值理念基本上一致，其党内法规在推动社会整合方面的着眼点也大体相同。因此，我们可以借鉴相关经验，通过丰富和完善党内法规制度，不断拓展其外部效应，实现社会整合。具体来说，第一，党内法规制度要遵循依法治国的基本理念，在宪法和法律要求的范围内活动，通过制定和完善党内法规制度，引领社会规范。第二，党内法规制度的制定要充分结合国计民生，体现“以人民为中心”的思想，通过传播理念和推动制定社会政策等方式，促进社会公平与正义。第三，要善于运用党内的法规制度进行意识形态整合，使党员受教育、群众得实惠、社会能凝聚，不断增强人民认同感和社会向心力。第四，以党内法规制度为依据，优化党内外的组织结构和网络，严格遵循党章中关于党的组织制度的规定，激发政党和社会的活力，从而拓展社会基础。第五，密切关注社会中不同利益群体与各自需求之间的关系，利用党内法规制度的规范性、示范性和引领性去平衡和协调各党派各群体之间的关系，从而实现社会利益的整合。

从各国执政党的经验来看，由于各国国情存在差异，社会结构和社会阶级的构成情况也不尽相同，因此社会整合的难度也不同。一方面我们要有全球视野，放眼世界学习国外执政党党内法规推动社会整合的成功经验，另一方面我们也要有历史视野，立足于中国特色社会主义的现实，不断提高党的依法执政能力和水平，加强党内法规制度建设，以保障社会整合目标的实现。正如党的十九大报告中所说，全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。必须把党的领导贯彻落实到依法治国的全过程和各方面，必须以党章为根本遵循，严明党纪党规，完善党内法规与国家法律的衔接。明确中国共产党在党内法规和国家法律范围内的活动要求与规范，并在制度化、规范化的基础上充分发挥社会整合功能，实现社会各要素之间的相互统一与协调。

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本文系授上海社科基金课题“中外比较视域下中国共产党依规治党历史演进及启示研究”

（项目编号：2017BHC008）的前期研究成果

指导教师：周敬青

作者系中共上海市委党校研究生