深化自然资源资产离任审计的路径研究

邵福玉

[摘要]本文结合审计实践，分析了自然资源资产离任审计面临的困难，并针对困难重点探讨了深化自然资源资产离任审计的实现路径。

[关键词]自然资源资产 离任审计 路径探究

开展领导干部自然资源资产的离任审计，是我

国审计制度的一项重大创新，它不是以前资源审计的扩大版，而是按照国家加强生态文明建设的战略方针，强化对领导干部在自然资源资产管理和生态保护方面履职情况的审计。对于促进领导干部增强自然资源责任意识，维护生态环境安全，推动绿色发展具有重要意义。

一、自然资源资产离任审计面临的难题

（一）部门职能尚处于转轨阶段

一是相关政策的配套制度尚不健全。目前，不同部门关于林地和耕地的认定及质量等级划分标准存在差异，以致不同部门对同一事项的统计口径有所不同，统计数字出现偏差，导致审计实践中对某些事项无法认定。二是综合报表尚未完善成形，仍处于摸索阶段。从试点地区确定的报表来看，价值量及资产负债表的编制工作仍在探索中，不利于对离任领导干部任期内责任的界定。三是审计评价体系尚未建立。由于我国各地资源禀赋特点不同，管理利用保护工作的重点也各有侧重，基层审计机关建立具体的审计评价体系存在一定难度。

（二）审计数据来源不畅

自然资源审计有关数据的取得是审计分析的基础。但在审计实践中，自然资源资产监测及统计等有关数据的取得比较困难。一是无法从报表上直接获取数据。现阶段，被审计单位未制定全面完整的资源报表，审计人员无法取得某一期间全面的资源流量和存量数据。二是取得的数据零乱。基层监管部门监测能力弱、网点少或数据采集频率低，采集的基础数据零散不全，不便于审计人员分析比对。三是数据转化困难。要将获得的专业监测数据转化成审计所需数据，涉及大量的专业知识和专业技术，目前基层审计机关在这方面普遍存在短板。

（三）基层审计资源面临断层

自然资源资产离任审计涉及领域众多，专业技术性强。参审人员除具备一定的财务知识外，还需具备资源监测、地理信息技术等方面的专业技能，仅依靠本系统现有的人员完成难度较大，而且许多基层审计机关设施配置低下，缺乏与自然资源资产审计相适应的软硬件设施，审计质量难以达到审计目标的要求，在一定程度上加大了审计风险。

二、深化自然资源资产离任审计的实现路径

（一）把握审计总体目标和重点内容

深化领导干部自然资源资产离任审计，必须从国内资源环境形势出发，深刻领会十九大报告精神，树立绿色发展理念，紧紧围绕离任领导干部在任期内履行自然资源资产管理和生态环境保护的责任，确定审计总体目标和重点内容。

1.根据绿色发展观确定审计目标。十九大报告中指出，我国的发展必须坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业格局、生产方式、生活方式。在确定总体审计目标时，要有大局观、发展观，通过对离任领导所在地区自然资源资产实物量的增减变动及生态环境质量状况的审计，强化领导干部对资源保护利用的责任意识，促进完善体制机制，推动区域内自然资源的节约集约利用，最终形成绿色发展方式、营造美丽的城乡宜居环境。

2.圍绕领导责任把握重点内容。十九大报告从推动绿色发展、着力解决突出环境问题、加大生态系统保护力度及改革生态环境监管体制四个方面对加快生态文明体制改革、建设美丽中国提出了要求。在确定审计重点内容时，也应以此为切入点：一是审查领导干部对中央节水、降低能耗物耗、实施生产及生活系统循环利用等生态文明建设等方面方针政策的贯彻落实情况；节约能源和产业结构调整及其发挥的效益等情况。二是审查大气污染、水污染、农业面源污染、固体废弃物和垃圾处置等群众反映强烈的问题是否得到及时解决；落实资源管理利用和生态保护方面约束性目标的完成情况等。三是审查重要生态系统保护及修复工程的建设运营及效果情况；相关资金的征收管理和使用情况等。四是审查对严重损毁自然资源资产、重大生态环境破坏和重大环境污染事件的预防情况，对开发利用过程中不节约、不集约利用问题的处置情况，环境监测以及排查环境污染隐患情况等。

（二）运用先进技术手段，创新审计方式

随着现代科技的快速发展，越来越多的自然资源资产管理机构采用地理信息技术对业务数据进行存储、管理和使用。这就要求审计人员必须运用先进的技术手段，创新审计方式，防范审计风险，实现既定的审计目标。

1.建立大数据应用软件分析平台。一是建立大数据分析平台。大数据依托云计算分布式处理、分布式数据库、云储存和虚拟技术，能大量地分类存储信息并对海量信息进行高效分析。将收集的数据进行转化、整理，导入数据库，利用SQL查询语句查出疑点，然后进行分析。在审计实践中，大数据分析平台可用于在线数据监测管理、排污费收取等方面的审计。二是开发审计应用软件。审计机关应加强对大数据技术的开发利用，使零散、繁冗、专业的数据简单化，创建普通审计人员均能使用的数据分析工具。

2.运用Google Earth的3S技术。“Google Earth”是由Google公司研发的多用途应用软件，是把人造卫星、航空器等拍摄的相片和地理信息系统（GIS）统筹在一个类似地球的三维模型上。“3S”技术即RS（遥感）、GIS、GPS等现代信息技术的总称。Google Earth的3S技术是利用获取的Google Earth遥感影像或其他途径收集的影像资料，通过遥感影像的纠正、配准、融合、镶嵌等叠加预处理，制作遥感正射的影像图；然后通过计算机的自动识别、人工解译方式等提取影像的变化信息，找出疑点图斑；最后通过图像比对、实地调查等步骤核实疑点。利用Google Earth的3S技术，可以对自然资源的现状及其在某一时期内的变化进行分析，审查耕地保护中违法占用基本农田，土地整理项目中重复占补，矿业权重叠、建设项目建设及其保护修复的效果如何等。另外，Google Earth软件系统本身具有标注、叠加影像等操作功能，可以应用于智能手机，便于非专业人员使用，在自然资源资产的离任审计中扮演重要角色。

3.通过“互联网+”模式加强公众的参与和监督。自然资源资产离任审计需要公众的参与监督，而互联网为公众参与和监督提供了一个有效平台。公众通过互联网可以了解自然资源资产离任审计的内容及结果，举报领导干部在自然资源的开发利用、保护修复及资金使用等方面的违法行为，对与自己息息相关的资源环境活动提出看法和建议。公众的参与监督对构建以政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系具有重要意义。

（三）完善县级自然资源资产负债表，同步开发相关应用软件

一套完整、综合的报表对审计尤为重要。对不同年度自然资源资产实物量的增减变化以及质量变化状况的分析，可以界定离任干部任期内的责任，客观评价其在资源管理和环境保护方面的履职情况。基层审计机关可以根据本地特点，先行编制本区域的自然资源资产负债表。

1.县域报表先编先试。从试点地区报表的填制情况来看，县级试点单位的填报数据缺口最大，原因之一是许多资源长期未进行普查或统计，更无报表可言。而自2018年开始，我国开始建立自然资源资产经常性审计制度，对领导干部自然资源资产的离任审计全面展开。基层审计机关可根据本地实际情况，对自然资源资产负债表先编先试，在实践中逐步改进。基层报表先行编制，可以为摸清县域自然资源资产的存量及其变化趋势、开展经常性审计提供较为全面的数据支持。

2.注重区域资源禀赋特点。一方面，各区域资源的禀赋特点不尽相同。对于有特色自然资源的县区，自然资源资产负债表的编制，可在遵循全国或上级部门报表的基础上，增设特色报表和附注说明。另一方面，自然资源资产存在统计难度大、资产合理定价难的特点。对于自然资源繁多的县区，应根据本地特点，制定合理的实施方案。一是分步编制核算。编制顺序通常由点到面、由易到难，逐步开展。先对自然资源资产进行实物量的编制，然后探索价值量的编制和核算，最后编制包括自然资源资产、负债、所有者权益等要素在内的综合报表。二是边审边编。各地以自然资源资产离任审计为契机，集各方力量，边审计、边统计、边编制。力争审计工作结束，综合报表已初具规模或趋于完善。

3.同步开发报表应用软件。自然资源资产负债表涉及多领域、多部门，且每个领域部门又有多张实物量、质量及变化情况报表。县区管理部门受技术、设备及人员专业知识的限制，难以完成填报任务，尤其对于某些通过推算才可获得的数据，更是难以保障其准确度，同步开发配套的软件系统就显得尤为必要。应用软件系统可以将各种自然资源资产的信息进行存储、整合、分析，便于报表的填报和应用。

（四）分类分级制定审计评价指标体系

如何界定、评价离任领导干部在自然资源资产管理和生态环境保护中的责任是审计的关键，而界定的着眼点又在于评价体系制定得是否科学、合理。评价指标的制定既要符合上级和部门评价指标的总体要求，又要充分考虑本地特点。

1.自下而上分类制定。自然资源资产离任审计涉及面广，情况复杂，难以在短时间内制定出规范严密的审计评价体系。各地尤其是县级单位应在中央及上级部门已明确的指标框架下，根据本地实际情况，参考试点地区的成功做法和经验，先行制定本地的自然资源资产离任审计评价指标目录。制定时，从简入手，对政策、指标、项目、资金、监管和保护等方面进行细化。在各地制定的评价指标试行的基础上，逐步改进和完善，自下而上，形成成熟且行之有效的自然资源资产离任审计指标评价体系。

2.定量与定性相结合。指标评价体系最重要的制定原则是客观、准确、合理。指标评价体系的确定可采用定量指标与定性指标相结合的办法。定量指标有相对值指标（如完成率、增长率等）、绝对值指标（如亩、个、元等）；定性指标有效果性指标（如好、较好、没有、稳定等）和合法合规性指标（如符合、违反等）。采用定量与定性指标相结合，分类制定自然资源资产离任审计指标评价体系，可以避免在采用权重或赋值的情况下，被审计单位对评价的客观性和科学性存疑。采用上述多指标评价的做法符合对审计事项的常规评价，容易被认可，在实践中具有一定的可操作性。

（五）提升审计人员业务能力

审计人员是审计的主体，而专业能力对于审计项目的顺利完成及其风险控制起着关键作用。提高审计人员的综合素质，合理配置审计资源，无疑是审计机关的现实选择。

1.提升审计人员的审计能力。一方面，提升参审人员的专业技能。通过业务知识讲座、专题调研等方式，增强与自然资源资产离任审计相关的操作技能，也可有目的地招录一批资源类专业技术人员。另一方面，提升基层审计机关基础设备配置。随着自然资源资产离任审计的逐步深入，大数据、GPS、遥感等先进审计手段必将被广泛应用，各级审计机关应加强电子设备及相关软件的配置，提升自身能力。

2.加强审计资源的整合力度。一方面，在建立部门信息协调的基础上，加强省、市、县三级审计机关审计力量的整合。通过“上下联动”“以審代培”及专业人员相互交流的方式参与自然资源资产审计，提升审计人员的审计能力，提高审计质量。另一方面，加强与各部门内部审计力量的融合。内部审计机构审计人员具有专业性强、熟知本系统业务流程的特点，而且便于跟踪审计，可以提升内部审计结果运用的质量和效率，达到事半功倍的效果。

（六）加强制度建设，完善监管机制

自然资源资产离任审计是一个综合工程，迫切需要有关部门细化相关法规政策，加强部门核算能力建设。

1.出台综合的自然资源资产相关法规政策。一是统一划分标准。目前，我国对自然资源的监管涉及国土、水利、农业、林业等多个部门，存在政出多门、多头监管和“碎片化”管理问题，出台综合的自然资源资产管理相关法规，统一林地、草地、耕地等的定义及其划分标准是确定领导干部责任的现实选择。二是完善排污许可制度。加强大气污染、水污染的排放许可管理，明确具体的排放许可条件和程序，细化排污许可制度，以便在审查排污的合法合规性及管理方面有法可依。

2.增强基层监测及统计能力。党的十九大报告提出，加强对生态文明建设的总体设计，设立自然资源资产管理和自然生态监管机构。在统一的监管机构内，设立统一综合的自然资源资产统计及核算部门，并加强基层统计监测能力及队伍建设，是自然资源资产离任审计的现实需要，也有助于解决数出多门、数据混乱失真的问题。

（作者单位：山西省阳高县经济责任审计中心，邮政编码：038100，电子邮箱：3228145731@qq.com）

主要参考文献

李博英，尹海涛.领导干部自然资源资产离任审计的理论基础与方法[J].审计研究， 2016（5）：32-37

林忠华.领导干部自然资源资产离任审计探讨[J].审计研究， 2014（5）：10-14