探索权责清单制度 提升高职院校治理能力

武南 孙凯

摘 要：深化校院两级管理是建立中国特色现代大学制度、健全学校内部治理结构的关键。作为深化校院两级管理的重要举措――权责清单制度，在破解校院权责界定不清、权责调整缺乏规划、权责不对等问题，推进办学资源优化配置、带动内部综合治理改革等方面具有积极意义。明确权责清单制度内涵、把握权责清单制定关键环节、关注权责清单制定的“联动效应”、“配套要求”和“螺旋上升”等特点，使权责清单制度真正成为深化校院两级管理“助推剂”和“加速器”。

关键词：权责清单制度;高职院校;治理能力;两级管理

中图分类号：G717                  文献标识码：A              文章编号：1674-2346（2019）01-0089-05

2010年7月国家中长期教育改革和发展规划纲要工作领导小组办公室颁布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《纲要》），《纲要》将“完善治理结构”作为“完善中国特色现代大学制度”的核心内容。[1]“十二五”建设期间，依据《纲要》意见，各地高等职业院校围绕“完善治理结构”开展了积极的探索。仅以浙江省为例，在浙江省教育事业发展“十二五”规划中就把“加强现代学校制度建设”、“依法制定和完善高校办学章程”作为“深化教育管理体制改革”主要任务之一。[2]截止2016年8月，浙江省公办高校已基本实现“一校一章程”。[3]浙江省公办高职院校无一例外，在章程中列明“实行校院两级管理体制”。浙江省教育事业发展“十三五”规划中明确将“实施校、院两级权力清单和责任清单，优化管理层次、结构和职能”，作为“切实改革教育管理体制”和“完善内部治理结构”重要举措。[4]从“十二五”期间校院两级管理的“谋划”到“十三五”期间校院两级管理的“深化”，校院两级管理需要更加完备的制度支撑和体系构建。

1    校院两级管理需要破解的问题

校院两级管理是高校按照一定的目标和原则，整合、优化学校教育教学资源，形成学校和学院2个管理层级，通过学校分权和管理重心下移，转变学校部门的管理职能，明确学校和学院的职责和权限，形成学校宏观决策、部门协调配合、学院实体运行的管理模式。[5]这一模式下，学校层面要构建以简政放权、目标绩效考核为主的宏观调控系统，主要进行顶层设计、调控协调、指导监督。学院则在学校总体部署下，履行相关专业人才培养、专业建设、科研服务、师资队伍建设等职能。在对浙江省优质高职校建设单位调研过程中发现，当前校院两级管理急需破解以下问题：一是学校职能部门对基层学院存在“权力下放忧虑”，担心下放的权力基层学院“接不住”、“用不好”，导致学校层面放权迟缓、不到位;二是基层学院对“权力下放”后所面临的“决策压力”、“绩效压力”、“考核压力”等感到“恐慌”，存在“不想要”、“不敢要”的心态，导致“等政策”、“要依据”的现象时有发生;三是校院之间存在权责界定不清、权责调整缺乏规划、权责不对等问题;四是当前的两级管理状态下，校内资源的有效整合、科学分配、高效使用并不理想。学校职能处室与基层学院之间没有真正建立起科学有效、权责匹配的规则体系，校院两级管理存在深入难的问题。

2    权责清单制度是深化校院两级管理的重要举措

校院两级管理的核心是学校与学院在“人”、“事”、“财”、“物”等内部权力和资源占有方面的权责划分。而“人”、“财”、“物”的配置应该紧紧围绕“事”的权责划分。因此，学校内部权责的合理划分，特别是“事”权划分是深化校院两级管理的基础。学校内部权责清单制度就是落实“事”权划分的具体路径，是深化校院两级管理的重要举措。

学校内部权责清单制度，是指学校部门、学院在对其所行使的权力和应承担的职责进行全面梳理的基礎上，依法依规界定并将职权目录、实施主体、政策依据、内部流程等以清单形式进行列举，同时通过相关运行机制予以保障的一套制度。浙江财经大学钟晓敏校长对学校权责清单有较为明确的分类及界定。[6]他把学校权责清单分为权限清单、职责清单、与相关部门职责边界清单、权限下放清单等：权限清单是指依据学校章程和规范性制度文件界定学校职能部门和学院的权限，以清单方式列举两者的职权和具体依据，其核心是根据清单规范行使权限;职责清单是指依据学校章程和规范性制度文件界定学校职能部门和学院的职责，并以清单形式列明相关内容，核心就是法定职责必须为;职能部门职责清单又可根据实际情况细分为协调保障类职责清单、监督指导类职责清单、师生服务类职责清单;与相关部门职责边界清单是指依据学校规范性制度文件，通过部门协商，界定学校职能部门之间需要配合完成的职责，其核心是防止职责的缺位和错位，清单需列明主要职责、具体工作事项、具体依据、相关部门、职责分工以及工作流程等;权限下放清单是指除学校章程和规范性制度文件明确规定应由校级职能部门行使的职权外，按照方便师生、提高服务效能、便于指导监督等原则，下放到基层学院的权限，清单需列明事项编号、事项名称、下放权限说明、依据、对接职能处室等内容。学校可根据两级管理深化的节奏，整体把握下放权限的速度，实现权限下放的合理规划、稳步推进。

学校内部权责清单制度的探索是对教育部2015年颁布的《职业院校管理水平提升行动计划（2015-2018）》和2017年颁布的《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》精神的落实，是“发挥管理工作对职业教育改革发展的推动、引领和保障作用，不断提高职业院校管理规范化、精细化、科学化水平”的体现。[7]

3    学校内部权责清单制定的关键环节

学校内部权责清单的制定旨在依法依规厘清学校内部权力分配情况，明确权力主体的各自作用边界，重点将职能部门管理边界清晰化、将学院办学自主权内容具体化，进而实现学校内部合理配置校院两级权责，释放学院活力，增强学院在内部管理中的地位与作用。因此权责清单制定的首要一步是以学校章程为依据开展规范性制度的清理。2016年8月浙江省教育厅发布了《关于建立健全学校章程执行机制的意见》，明确要求“学校要根据章程载明的要求，健全校内治理结构和运行机制，不断提高学校管理的制度化、科学化、法治化水平”，要求“学校要以章程为统领，全面开展辖内规章制度的废、改、立工作”，要求“高等学校要积极完善两级管理体制，逐步推动重心下移，制定校、院（系）两级的职责清单，不断增强院（系）的办学活力”。[8]学校章程的建立和规范性制度的清理是依法依规制定校内权责清单，深化校院两级管理的前提。

在完成学校规范化制度清理的基础上，可进入到权责清单实施方案的制定和培训阶段。“权责清单实施方案”应包括指导思想、基本原则、依据和范围、主要任务和实施步骤、组织保障等内容，还应包括权责清单制作流程及各类表单模版。“权责清单实施方案”中最为关键的内容是方案实施的基本原则：应包括履职有法，尽责有据的“依法治校”原则;决策、执行、监督、服务相匹配的“权责统一”原则;科学配置校院两级权力的“放管结合”原则;清单制定过程的“公开透明”原则;以及清单制定伊始的“全面清理”原则等。“权责清单实施方案”的制定要结合学校的实际情况，灵活编制权责清单制作流程表（表1）。培训过程中要把权责清单制定工作定位到完善学校内部管理机制建设高度，由主要领导牵头分层、分批进行培训，做到统一思想、明确任务、把握流程、执行到位。

权责清单制定进入到实施阶段后，要把握清单制作的关键与难点：一是在清理学校职能部门与基层学院的权责清单过程中，要花力气做好“权限下放清单”（表2）。“权限下放清单”的制定可以根据学校实际进一步细分为“拟下放的权限清单”、“已下放的权限清单”和“未下放的权限清单”，明确学校内部两级管理改革的进度。“权限下放清单”直接关系学校与学院权责的划分，涉及后续办学资源的划分和办学绩效的考核。二是在制定学校职能部门权责清单过程中，重点关注“与相关部门的职责边界清单”的制定（表3）。“与相关部门的职责边界清单”是对传统意义上部门工作职责制定过程中条块分割方式的一次颠覆，是增强沟通、提倡协作、打破部门边界壁垒的有效措施，也是学校进行内部机构调整的依据。三是在制作部门权限清单过程中，明确审批事项、确认事项、奖惩事项、委托事项、备案事项等内容的确认标准与分类把握（表4）。审批事项是指学校职能处室对有指标和额度限定项目具有选择决定权的事项;确认事项是指需要由学校职能处室予以确定、认定和证明的事项;奖惩事项是指由某个职能处室牵头评定的奖惩内容;委托事项是指职能处室在其职责范围内，依法依规将其职权事项委托给其他单位行使的事项;备案事项是指依据相关规定需要报告的事项。四是在制作学院权责清单过程中，要贯彻权责对等原则，做到“合理授权”与“依规履职”的相统一。五是在权责清单公布后，要注意权责的动态调整和保障机制的建立，使学校内部权责清单制定与调整成为常态工作。

4    学校内部权责清单制度实施过程中应关注的问题

学校内部权责清单制度作为深化校院两级管理的关键举措，在整体谋划和具体实施过程中要关注以下问题。

注意权责清单制定的联动效应。校内权责清单的制定过程是推进学校章程落实执行的过程，是学校规范制度梳理完善的过程，是学校权力向基层学院下放的过程，是部门岗位职责深化调整的过程，是学院办学权限逐步明晰的过程，是校院两级考核深化完善的过程，是学校内控体系建设的过程。学校内部权责清单的制定工作会引发一系列的联动反应。这些联动反应充分体现了学校内部治理体系是一个拥有充分反应机制有机整体，每一个局部环节的改变都将引发整体性的联动反应，因此权责清单制定工作需要整体把握、全局定位。

注意权责清单制定的配套要求。学校内部权责清单的制定工作是围绕校院两级“事”权的界定，带动校院两级“人”、“财”、“物”权的界定，从而真正推动和深化校院两级管理的实现。从这一层面上讲，权责清单制定工作是有配套要求的。首先要求有学校章程作为法律依据，明确两级管理体系构建的合法地位。其次要求有相对完善的规范制度作为权责划分的政策依据，明确部门与学院、部门与部门之间的权责划分。再次要求二级单位绩效考核制度、二级单位资源配置清单制定、学校内部控制体系建设等工作协调推进，整体谋划，最终达到深化两级管理的目标。实践证明，配套机制越完备、越健全，权责清单制定过程就会越顺利，执行效果也越好。

注意权责清单实施的螺旋上升特征。学校内部权责清单制度的实施过程具有螺旋上升的特征，其发展轨迹和使用效果不是直线上升趋势，因为学校内部权责清单制度与二级单位绩效考核制度、二级单位资源清单配置制度、学校内部控制体系建设等众多工作是捆绑在一起“成长”的，因此这一成长过程会伴随每所学校的管理现状、改革基础、改革决心的不同，体现曲折、迂回的螺旋式上升特征，这也是任何一所推进校院两级管理的学校应该做好的心理准备。

注意拓宽权责清单的应用路径。学校内部权责清单制度作为深化校院两级管理的具体举措和工具，基于对其制定过程中“联动效应”的考虑，建议继续丰富校内权责清单的应用路径。一是尝试“清单”+“制度”，进一步打牢学校内部管理的根基，改变“僵尸制度”的怪象，让学校制度“活起来、用起来”。二是尝试“清单”+“改革”，进一步推进学校职能处室的简政放权和职能转变，通过清单细化发现问题、解决问题，最终形成有针对性的改革举措，提高管理效能。三是尝试“清单”+“OA”，从完善清单、落实清单的角度，对现有的校内移动办公系统（OA）进行审视，对相应的办公流程进行“再优化”，同时正视“校内信息孤岛”问题，综合施策实现“大数据打通”，加强网络数据的挖掘与应用，提升管理与服务水平。

学校内部权责清单制度不是深化校院两级管理的灵丹妙药，但却是推进校院两级管理“助推剂”和“加速器”。内部权责清单制度的实施，要求学校站在整体内部管理体系构建和现代大学治理高度，整体谋划，协同推进。内部权责清单制定要求学校职能处室站在管理一隅，冷静思考，审视反思，寻找本部门的工作偏差，通过弥补制度漏洞、填充协作盲点、优化工作流程等手段实现精准管理、优化服务、有效监督、提高效能的目标。内部权责清单制定可以让基层学院更加清醒地面对“二级主体”身份，明确“职权”与“职责”，审视对现有办学资源的占有和使用方式，反思资源产出效益，树立资源配置与绩效产出挂钩的意识，改进基层学院工作态度、提升工作潜能、增强工作活力，助推新一轮优质高职校建设工作。

参考文献

[1]国务院.国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）[Z].2010-07-29.

[2]浙江省发展和改革委员会，浙江省教育厅.浙江省教育事业发展发展“十二五”规划[Z].2011-10-16.

[3][8]浙江省教育厅.浙江省教育厅关于建立健全学校章程执行机制的意见[Z].2016-08-22.

[4]浙江省发展和改革委员会，浙江省教育厅.，浙江省教育事业发展发展“十三五”规划[Z].2016-08-16.

[5]都光珍.高校校院两级管理体制改革的对策思考[J].国家教育行政学院学报2011（12）.

[6]钟晓敏.加快教育“放管服”改革推進大学内部治理体系和治理能力现代化――基于大学权责清单制度的探索[J].中国高      教研究2018（2）.

[7]教育部.职业院校管理水平提升行动计划（2015-2018）[Z].2015-08-28.