城市管理综合行政执法模式与适用研究

崔小伟

摘 要：处于新时代背景下，城市发展似乎并未与时俱进，各类城市病无时无刻不再困扰着城市中的人们，交通拥堵、秩序混乱、物质流、能量流输入输出不平衡等种种难题不断涌现，城市的发展俨然已经迷失在工业化、现代化、城镇化的浪潮之中，因此亟待加强城市管理综合执法，提升城市管理质量与效率，有效治理“城市病”。然而，由于城市的执法理论依据、执法组织架构、执法领导关系等存在显著性差异，因此城市综合行政执法的效果较不理想。故此，本文针对城市管理综合行政执法组织的构建进行深入讨论。

关键词：城市管理;综合行政执法;执法模式

城市化进程持续推进，为了满足城市建设需求、促进经济社会发展，完善城市依法治理制度体系，合理解决城市管理中产生的矛盾与复杂难题，城市管理综合执法改革应运而生。对于城市实施综合行政执法，既要拓展行政执法管理的范，围与领域，并且要明确与划转相关部门的执法权力，构建独立的执法组织机构。但是，当前城市管理当中，仍然存在着管理体系不健全、职责划分不明晰、法律法规不完善等弊端，如何构建城管执法机制体系，完善高绩效城市管理执法模式是横亘在城市管理面前的重要难题。

一、城市管理综合行政执法模式与适用性研究的基本情况

（一）高绩效执法组织模式的构建

模式，主要是指在社会生产、日常生活经验中，以一种抽象化的方式表达出来的核心知识体系，用来解决相应的问题与矛盾，对模式的总结主要目的在于构建高绩效组织。高绩效组织，不同于以往组织形式的特征在于：改善人与工作之间的关系;改善组织与顾客之间的关系;改善组织与外部环境的关系。在城市管理综合行政执法过程中，模式的作用在于从城市管理综合执法经验中总结出：满足于城市环境、城市任务、城市管理问题的有效方法。故此，按照模式界定的不同，城市管理在构建综合行政执法的法制、体制、方法等高效组织时应该进行科学分类。本文以模式概念为基本出发点，通过梳理相关文献与实地调研，探究对我国城市管理综合执法产生的相关影响因素，并按照不同因素的特征总结出城市管理综合行政执法的模式。

（二）对城管执法效果产生影响的主要因素

对于城市管理综合行政管理执法产生影响的因素主要包括：执法领域范围、执法法律依据、执法组织机构、执法隶属关系、执法方式方法、执法合作关系等。举例说明：执法法律依据以法律法规、规章制度为核心，如立法效力、立法形式等;组织机构主要注重人、权责等要素，即执法人员、执法队伍、执法机构、执法任务;执法隶属关系，指城市管理综合执法区（县）政府与城管执法部门之间、城管执法部门区（县）与街道（乡、镇）之间存在的人事与事权关系等;执法方式更注重城管综合行政执法中，是否文明执法、执法宣传力度、执法科技支撑等。

二、基于基层高绩效城市管理综合行政执法组织模式与适用性构建策略

（一）按照城市特定情境与问题，选择城管执法组织模式

城市的規模不同，环境不同，人员流动与物质能量流动不同，产生的问题各不相同，因此在选择城市管理综合执法模式时，应该按照城市的特定环境构建适用于本城市的高绩效执法组织。下面以北京、天津两个城市的主要城区城管执法模式为例进行分析：

其一，北京东城区城市问题复杂繁琐，存在各种不确定性的影响因素，采取联合执法模式。东城区作为北京的中心城区，包含天安门广场，经常举行重大政治活动与庆典等，因此在城市管理综合行政执法中，不仅要完善城市日常执法管理，同时要保证国家活动顺利开展，任务较重。在执法管理过程中，北京市优化制度管理，落实整治责任主体，提升执法效率，并保证政治稳定与社会秩序等，形成多元化的管理目标与交叉型的管理职能。东城区，主要借助于联合执法模式，通过网络管理平台建立合作机制，合理解决碎片化问题。

其二，天津东丽区，存在区域发展不平衡、贫富差距大、利益断层等问题，因此采取的是属地管理模式。为促进城市化协调发展，天津市按照本市的特殊环境，充分充分发挥街道办作用，明确街道办为责任主体，合并执法要素，如将公安、卫生、城管等职权划归到街道办。东丽区街道办通过行使执法权，如人事、财务、资源配置等权限，有效解决多元利益冲突的问题。

（二）结合主体因素与客体因素配置，合理选择执法模式

（1）确定决策权限主体

决策权限的设置，主要是按照执法范围、执法依据等确定，对城市管理综合行政执法模式有着深远的影响。在我国，一些城市以地方上级部门配置决策权，如按照省级政府部门的相关规章来确定城市管理综合行政执法的主体，并按照执法领域、执法权限、执法范围、执法监督模式以及执法流程等对执法主体的行为加以规范。一些城市如北京东城区，则按照自由裁量形式，决策权相对分散，是一种联合执法模式。

（2）按照条块关系选择执法模式

在城市管理综合行政执法过程中，条块关系对城市组织架构与领导关系有着直接的影响。如果城市管理目标在于提升城市执法效率，可以采取垂直式管理模式，确定条块关系，提升组织资源的流动效率;如果要处理城市中复杂的社会关系与问题，则可以采取属地执法模式，保证城市管理执法质量。

结束语

综上所述，由于每一个城市的行政执法要素配置不同，因此城市综合执法模式各不相同。可以说，任何一个城市采取的综合行政执法模式都存在合理性与实用性，因此处于互联网信息化时代背景下，完善高绩效执法组织构建势在必行。城市管理者应该按照本地区城市的基本特征，因地制宜，建立起满足城市发展需求、适合城市管理建设的综合行政执法组织模式，进而促进城市的长远发展。

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