城市综合管理机制建设路径的探析

王钊臣

【摘 要】2003年以来，诸城市开展了城市管理相对集中行政处罚权工作，将分散在相关行政部门的市容环境、公用设施、城市规划、城市绿化、环境保护、工商行政管理、公安交通管理等方面的全部或部分行政处罚职能进行了整合，有效解决了城管综合管理方面的体制性问题。本文以诸城市为例，简要分析了诸城城市综合管理存在的问题及原因，以求探讨构建城市综合管理机制建设的合理路径。

【关键词】城市管理；机制；路径建设

1 近几年诸城市城市综合管理机制建设的思路举措

一是，建立健全了综合协调机制。市里分管领导牵头，相关职能部门参加，定期组织召开联席会议，高位研究决城市管理中出现的令出多门、推诿扯皮等问题，形成了统筹有利、统一领导的工作格局，促进了管理工作健康有序开展。工作中，为避免城管执法过程中产生矛盾冲突，专门成立了诸城市公安局城市管理派出所，公安人员全程参与城管执法工作，维护了城市管理工作的严肃性和权威性。

二是，深入落实三级责任制。落实包靠领导、执法小组长（绿化监管组长）、执法队员（绿化监管巡查人员）三级管理责任制，包靠领导作为执法小组包靠路段的总责任人，对包靠路段内的秩序整治、环卫保洁和绿化养护负总责；各执法小组长及绿化监管组长作为管辖路段范围内的直接责任人，对所辖路段内的城市管理事项直接管理，搞好日常工作；各执法队员作为责任区域内的具体责任人，具体负责重点路段、重点区域的执法监管工作。

三是，实行延时工作制。采用“全天候、全覆盖、网格化、动态化”的精细化管理模式，全局人员全部延时上下班。自4月10日至20日，早上7：00上班，晚上9：00下班；4月20日至5月10日，早上6：30上班，晚上10：30下班；除正常上班时间外，延时期间将10个执法小组进行整合，以扶淇河为界分为河西、河东两个大组，全天候、不间断对市区市容环境秩序进行监管，保持巡查监管高压态势。

2 当前城管综合管理面临的瓶颈

一是，专门性立法缺位，影响城管职能定位。城管综合管理直接的法律依据是《行政处罚法》第16条和《行政强制法》第17条第2款规定，但这两个条款只是授权性条款，相关的审批、监管等职能仍由相关行政部门行使，致使实际管理中存在多头管理、人为分权的问题，缺乏行之有效的信息沟通、工作协调等机制。另外，一个依据是《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第64条，地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则可以设立必要的工作部门，但这个条款仅仅从法理角度明确了城市管理行政执法机关的主体地位，而实践中直接赋予城管综合行政执法机关执法主体资格的是一些行政规范性文件[1]。因此，城市综合管理机关的法律依据和法律地位直接影响城管的职能定位，究其根本原因是缺少国家层面的城市综合管理方面的专门立法。

二是，长效管理机制有待深化完善，制约了管理效率的提升。目前，全国城管执法人员数量已经超过百万之众[2]，加强城市管理主要依靠加大人力投入，加强巡查和整治等手段来实现，管理方式较为简单。诸城市推行城市综合管理最初几年，城市管理行政执法部门根据城区规划布局，以穿越城区的扶淇河为界，将执法区域分为河东、河西两大部分，河东部分以穿越市中心的兴华路为界，布置一、二两个中队管理，河西设置三中队，另外设置四中队，负责管理清障车、升降车等特种车辆，配合其它三个中队完成执法任务。近几年，为全面提高城管效能和城市管理水平，诸城市城管部门全面细化管理网格，取消城管中队，实行分组管理，将执法人员进行整合，成立10个城市管理小组，每个小组4-5名执法队员、1-2辆执法车、包靠2-3条城区道路，采取定人、定路捆绑式管理的新模式，强力推进城市精细化管理。执法小组统筹负责所包靠路段的环卫保洁、绿化养护、秩序整治等城市管理职责，实行定分管领导、定路段责任领导、定路段责任人的路段包靠负责制。经过一段时间的运营管理，目前来看，依靠信息技术、计算机技术等现代技术来加强城市管理的运用程度不高，长效管理机制尚未形成，制约了管理效率的提升。

三是，城乡“二元”结构突出，致使运行机制不理顺。在城区，受历史原因和管理体制的制约，城管部门负责行政执法职能，而相关的审批、监管等职能仍由相关行政部门行使，存在多头管理、人为分权的问题。在实际管理当中缺乏行之有效的信息沟通、工作协调等机制，城市管理资源难以实现有效整合。在镇（街），城管工作由城市管理综合执法局和当地政府双重管理，执法人员主要由当地政府抽调各部门人员组建，没有解决执法人员参照公务员管理这一问题，给队伍建设、人员管理、工资福利待遇等方面带来了许多难题[3]。虽然狠抓队伍建设，但还有少数城管队员执法理念仍然较为陈旧，执法方式相对简单粗暴，容易产生管理方面的矛盾，一定程度上形成了市镇“二元”管理的局面，制约了城市管理整体水平的提高。

3 建立符合诸城实际的城市综合管理新机制的几点粗浅认识

新形势下，诸城城市管理工作要坚持以党的十八大、十八届三中、四至全会统领工作全局，以“智慧城市”建设为契机，努力克服当前城市管理中的体制性、机制性障碍，探索建立符合诸城城市管理实际的新模式，总的来说要积极谋划“大城管”建设，优化执法管理资源，促进城市管理工作向纵深发展，具体应抓实抓好以下四项工作。

一是，推行城市管理“网络化”机制。以现有10个城管执法小组为基础，将城市管理工作总目标层层分解到每一个管理环节，定岗定责，把城市纵向管理链和横向管理链用责任状连结起来，构造一张可测量、可控制、可监督的城市管理网，消除城市管理上的职责不清、相互扯皮、交叉管理和管理黑洞，实现城市管理长效化。

二是，推行城市管理社会参与机制。人民城市人民管，管好城市为人民。推行政府主导、部门联动、社会公众共同参与的城市管理机制，实行城市管理市民听证制度，让市民从决策、执法、监督全过程参与城市管理。健全完善信访制度，广泛吸纳社会各方面意见，了解群众需求，实现城市管理的社会化。

三是，推行全方位的城市管理监督机制。推行城市管理的效率指标、效益指标和百姓满意度指标的综合评价体系，积极打造阳光城管，力求公开、公平、公正；建立群众监督机制，通过投诉电话、投诉信箱和群众接待日，随时接受群众监督；建立舆论监督机制，利用报纸、广播、电视、互联网等大众媒体，广泛接受社会舆论监督。

四是，推行全方位城市管理作业机制。推行好360天全日制城市管理作业机制，做好白天与夜晚、上班时段与休息时段、节假日与非节假日的工作安排和交接，确保管理和创建不断档，不回潮，做到城市管理全覆盖，不留死角死面。

【参考文献】

[1]贺荣.北京市综合行政执法有关问题的探索和思考[J].法学杂志，2010（10）.

[2]吴名.中国各地城管数量已超百万[N].京华时报，2013-06-24.

[3]马怀德，王柱国.城管执法的问题与挑战[J].河南政法干部管理学院学报，2007（6）.

[责任编辑：杨玉洁]