专项债对地方经济发展作用机理研究

闫龙

[摘 要] 近年来，国家持续增加对地方专项债的支持力度，通过系列文件规范专项债的运作。专项债的推行给地方经济发展带来了机遇和挑战。本文从专项债制度背景、相关政策要求、专项债的特点研究分析专项债如何影响地方基建发展，从而影响地方经济发展。

[关键词] 专项债 实施路径 作用机理 经济发展

中图分类号：F812.5 文献标志码：A

一、专项债的背景

专项债制度最早源于《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）。从法律效力层面，《预算法》对专项债的相关规定高于国务院所属的各部、委员会根据法律和行政法规制定的相关政策规范性文件。《预算法》第三十五条规定“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，除本法另有规定外，不列赤字。”目前地方政府举债规模受国务院下达的限额管控，专项债属于地方举债范畴，使用范围只能用于公益性资本支出。新《预算法》在专项债的收益保障上进行了较为明确的规定，所借债务应制定偿还计划并且明确偿还借款的资金来源。

新《预算法》的出台指明了现代财政制度的改革方向，原《预算法》重点在于收支平衡，要求征收部门保质保量完成预算收入的征收上缴任务。这种体制下产生了“顺周期”现象，在经济下行周期，为完成任务，会导致相关部门提高征收力度，在一定程度上损害实体经济。在经济上行时，相关部门缺乏增加收入的动力，在一定程度上增加经济过热，不利于需求拉动型通货膨胀的调节，不利于经济的健康稳定发展。而新的《预算法》向支出预算转变，新的债务管理制度将改善这一局面。

专项债作为地方债务管理的重要一环，新《预算法》为专项债的发行奠定了基础，随后相继出台的《地方政府专项债券发行管理暂行办法》（财库[2015]83号）、《地方政府专项债务预算管理办法》（财预[2016]155号）、《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》（财预[2017]35号）、《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预[2017]89号）等办法使得专项债管理制度逐渐成形和完善。

二、专项债的特点分析

专项债券和一般债券都属于地方政府债券。两者发行的标的项目类型不同，地方政府一般债券发行标的指省、自治区、直辖市政府（含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府）为没有收益的公益性项目，地方政府专项债券发行标的为有一定收益的公益性项目。可见专项债因公益性而发行，具有一般债券的信用属性。

专项债的管理更加灵活，适用范围更广，一般债券纳入公共预算管理，与赤字率直接挂钩，专项债纳入政府性基金预算管理，政府性基金管理的原则是以收定支、专款专用、结余结转使用，故专项债并不纳入财政赤字安排，其适用范围也更广。目前已发行的专项债券有土地储备专项债、收费公路专项债、棚户区改造专项债、轨交专项债、高校专项债、水资源工程专项债、文旅专项债、供水专项债、乡村振兴专项债、污水处理专项债、园区专项债等类型。相关的专项债的配套管理办法有《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预[2017]62号）、《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》（财预[2017]97号）、《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》（财预[2018]28号），未来还有更大的扩展和创新空间，促进专项债在更多领域中发挥作用。

专项债具有更强的市场化属性。一般债券主要以一般公共预算收入为债券还本付息来源，专项债券以政府基金或专项收入为债券还本付息来源，收益来源更加市场化。已实施的专项债项目在较大程度上能通过专项收入覆盖专项债本息，往往能实现收益自平衡。这类专项债收益保障措施完善符合国家的政策方针，融资成本较低。根据公开数据显示，近期發行的土地储备项目、生态保护项目、城乡公用事业发展项目（供水供气，污水和生活垃圾治理）、医疗卫生等各类专项债票面利率基本在4%以下。

三、专项债的实施路径

在《预算法》及相关政策文件基础上，2019年国务院办公厅发布《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（以下简称《通知》），提出坚持协同配合的原则，实施政策财政、货币、投资等政策的“组合拳”，支持有收益但收益不足的重大公益性项目。《通知》实施的目的是支持重大工程的建设并带动消费。《通知》指出了金融支持专项债券项目标准，项目回款资金的来源，对于没有收益的项目，通过统筹财政预算资金和政府一般债券予以支持。根据专项债的基本原则和突出重点的基本目的，可考虑以下路径支持地方发展。

从资金应用层面来看，支持项目可从以下三个方面开展。其一，直接用项目公司的资本金，可探索专项债与PPP结合，专项债成本一般较低，作为资本金可在一定程度上降低项目整体的运作成本，提高项目的可融资性。但专项债作为资本金项目在发行审核和项目论证上没有成熟的机制，可能存在不够规范的弊端，而且配套市场化融资也缺乏可行的操作细则，这使得专项债引发地方政府隐性债务的风险仍然存在。其二，在引入投资人的前提下，用于项目公司的债务性资金，对于重大公益性基础设施建设项目，效益一般较差，以项目的经营性收入做市场化融资还款来源，可能产生较大的资金缺口，而专项债要求的收益较低，且可采用政府性基金进行差额补足，提高项目的落地率。其三，政府相关部门作为建设单位投资建设该项目，这种运作模式下，专项债杠杆作用难以体现，但契合了传统基建方式，操作相对简单，项目周期较短，适合医疗卫生等投入较小的重大民生项目。

四、专项债的作用机理

基础设施建设从两个角度影响经济增长，基础设施投资在国内生产总值核算中属于固定资产投资，增加基础设施建设会直接带动经济增长。基础设施的建设对于改善生产环境、提高生产效率起到间接的促进作用，对居住、消费等起到正外部性的作用，间接促进经济增长。

目前市场存在的专项债投资方向主要由片区园区开发、基本公共服务和存量的PPP、特许经营等项目。片区园区的开发不同于土地储备专项债，其本质目的为鼓励产业发展，随着政策支持力度的增加，该类项目有望解决融资难的问题。教育、医疗等基本公共服务类专项债项目主要由事业单位进行承接，是改善民生的重要工程，在政府性基金的保障下将会迎来一定的发展空间。由于地方政府建设资金匮乏，特许经营、PPP等一系列市场化运作的项目具有一定的融资属性，专项债的引入可在一定程度上缓解这个局面，使特许经营、PPP项目回归本源，在提高基础设施公共服务效率和质量上发挥重要作用。

目前经济下行压力增加，政府债务状况不明朗，盲目地实行宽松的财政政策对实体经济可能产生负面影响，为规范政府债务管理，定向支持必要的重大基础设施建设，专项债受到重视。有限的额度促进政府在基建项目中优中选优，有助于更高效地利用资金，增加有效投资，支持地方经济发展。

五、结语

专项债的发行对撬动地方经济发展具有积极的探索意义。近几年，专项债相关系列文件出台，专项债相关规范制度逐步建立，专项债有望成为支持地方经济发展的重要工具。但专项债的发行、流转等环节问题较多，目前存在操作性障碍，仍有可能引发地方政府隐性债务问题。为充分发挥专项债对地方经济的发展的支撑作用，可考虑结合地方市场需求及国家经济发展所处的阶段，研究制订切实可行的操作细则，引导专项债项目的运作。在新的制度和新的政策文件的引导下，专项债务的管理将具备更强的规范性和可行性，在稳定地方经济增长中起到重要作用。