长江内河非法采砂船舶现状分析及治理研究

杨增青

摘要：近年来，随着我国进入社会转型期，人民对安全、环保要求日益提高，而由“三无”船舶导致事故却时有发生。本文主要阐述长江内河湖南“三无”船舶现状、产生原因，预测“三无”船舶未来发展及治理过程中存在的困难和契机，并提出清理整治对策。

关键词：交通运输;“三无”船舶;清理整治;内河航道

中图法分类号：U697

文献标志码：A

DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2019.0207

长期以来，长江内河非法采砂船舶，特别是“三无”船舶是水上交通安全的焦点、痛点、难点，全国各地区政府和水上交通安全监管部门采取一系列措施，取得了很大成绩，有效遏制了“三无”船舶违法违规行为。但“三无”船舶的产生是动态过程，稍稍疏于管理，就会回潮反弹，乃至泛滥，成为水上交通安全监管部门难以独立完成的顽疾。对此，必须在地方政府的领导、组织下，联合交通、水务、公安等多部门，整合足够力量，采取有力措施，将“三无”船舶清理整治到位。

1 “三无，’船舶的现状、产生原因及发展预测

1.1现状

近年来，长江“三无”船舶成为各地政府、交通、环保、水利、港航等相关部门的工作重点。内河“三无”船舶，主要包括砂石船舶、白用船舶、水泥趸船等类型，具有基数大、状态差、事故多、在非干线航道大量集中等特点。

1.2产生原因

（1）砂石船舶

该类“三无”船舶主要产生于20世纪90年代末，随着一些地区采砂权的无序拍卖，在偏远山区、封闭水域、非干线航道相伴产生了大量砂石船舶。该类船舶很多为滩涂造船，普遍建造标准较低，不符合检验规则。后期随着安全、环保意识的增强，砂石采挖管理日益严格，部分白用船舶停止作业，因长期闲置不用、无人看管沦为“僵尸船”（2017年湖南省总河长令第二号，将“僵尸船”定义为长期停泊不用、无人管理的船舶）。

（2）自用船舶

此类“三无”船舶主要包括，从事渔业生产但未注册的“渔船”、非法从事非法载客的白造船舶、废弃的从事农业生产的船舶等。该类船舶游离于监管之外，成为很多地区乡镇政府、交通、农业等单位推诿对象。

（3）水泥趸船

很多水泥趸船先前拥有合法“身份”，持有相关证照。2002年，交通部下发了《关于停止使用<内河小型钢丝网水泥船建造规范>的通知》文件后，船检机构停止了对水泥趸船的检验发证，该类船舶从“合法身份”变为“不合法”，成为“三无”船舶。

1.3未来发展预测分析

近年来，砂石船舶（尤其是砂石运输船舶）已严重过剩。全国各地砂石采挖将进一步从紧从严，砂石码头数量将进一步关停减少，砂石营运市场将进一步萎缩，砂石船舶过剩程度将进一步加深。可预测，在未来几年“三无”砂石船舶将呈较快增长态势。由于交通部在2002年已明令停止对水泥趸船检验发证，可预测该类“三无”船舶总量、存量会持续减少。其他各类“三无”船舶总量总体平稳。

2 “三无”船舶治理存在的困难和契机

2.1存在的困难

通过分析全国各地开展的“三无”船舶清理整治工作，主要存在“三无”船舶确定困难、整治缺乏法律依据、地方政府管理“不到位”等整治难题。

（1）确定困难

“三无”船舶的提法最早起源于1994年10月16日《国务院对清理、取缔“三无”船舶通告的批复》[1]，次年交通部根据该批复发布了《关于实施清理、取缔“三无”船舶通告有关问题的通知》，以上两份文件为规范性文件。但如何据此认定“三无”船舶却一直未在相关的法律、法规和规章中予以明确，在实际操作过程中存在较多问题。譬如，有的船舶三项均齐全，但持有的船舶证书中船检、营运证书已过期多年，算不算“三无”船舶;有的船舶有船名船号、船籍港，但无船舶证书，算不算“三无”船舶，均很难确定。

（2）法律依据不足

没收、拆解是“三无”船舶整治较为彻底的方式，很多地区在“三无”船舶整治过程中也将没收、拆解作为优选方式。但“三无”船舶在法律上无此概念，缺乏法律上的执行客体，同时没收、拆解等行政行为缺少相应的操作程序，强制执行行政成本高、执法风险大，地方政府和行政执法机关面临被没收、拆解“三无”船舶所有人行政诉讼、要求赔偿的风险。部分地区将《国务院对清理、取缔“三无”船舶通告的批复》和交通部发布的《关于实施清理、取缔“三无”船舶通告有关问题的通知》作为依据，对“三无”船舶进行拆解、没收。以上国务院批复各地在实际操作中尚有颇多争议[1]。

尝试用《中华人民共和国内河交通安全管理条例》第六条、第八条、第六十三条、第六十四条等相关条款作为依据进行处置，但这些条款仅针对船舶、浮动设施在内河“航行或者作业”，而一些废弃、闲置不用的“三无”船舶则与上述条款内容不符。

（3）地方政府管理“不到位”

据调查，一些地区“三无”船舶存量很大，且“三无”船舶治理关乎群众切身利益，涉及多个部门，工作难度很大，单靠一个或两个部门很难整治到位。此种情况下，若地方政府未发挥、主导作用，工作“缺位…‘错位”，仅单纯要求水上交通管理、水务等部门监管治理，将导致工作推进缓慢，以至无法开展。即使勉强开展，也可能很不彻底，很多应该被没收、拆解的“三无”船舶未能被没收、拆解，为以后管理工作埋下隐忧。

地方政府“不到位”主要表现在两个方面，一是认识错误，存在“缺位”。一些地方政府谈及船舶就认为船舶归交通、海事、港航管理，与己无关，尤其一些地区海事机构集海事、港航、船检三项职能于一体，更造成当地政府认识上的错误，在“三无”船舶清理整治中参与不积极，甚至不参与。二是思想不重视，存在“错位”。一些地方政府雖知对船舶负有属地管理职责，但不重视乃至“忽视”对船舶的属地管理职责，在“三无”船舶清理整治过程中，不积极主动，造成“三无”船舶清理整治困难。同时，一些地区相关单位之间还存在推诿扯皮、协调不畅等问题。

2.2契机

正在实施的机构改革，实行“大交通”架构，将渔船的检验、发证划归交通，一方面加大了交通部门的监管工作量。但另一方面也整合了执法力量，避免交通、农业等不同单位之间相互推诿，逐步实现从“九龙治水”到“一龙治水”转变，进一步理清各方职责。

3 “三无”船舶清理整治对策

在“三无”船舶清理整治过程中，应树立以人为本的思想观念，坚持把最广大人民根本利益作为制定政策、部署工作的出发点和落脚点，既立足当前，亦着眼长远，标本兼治。虽然“三无”船舶没收、拆解是“三无”船舶治理的一种较为彻底的方式，但“三无”船舶作为公民私人所有财产，仍需正确对待。这就要求地方政府及各相关部门强化宣传引导，充分做好船民工作，全面准确普查辖区“三无”船舶底数，建立详尽的“三无”船舶台账，结合实际，区别对待，分类施策，并适当延长“三无”船舶整治时间，以期合法、合理、合情妥善处置好“三无”船舶，达到多方共赢。

交通部门、乡镇政府等应强化对辖区船舶日常监管，对“三无”船舶存量较大的地区，交通部门要积极推动地方政府开展“三无”船舶清理整治。

一方面，应强化对辖区船舶的日常监管，定期对辖区船舶进行调查摸底，建立、更新辖区船舶基本台账，对辖区船舶底数做到心中有数。另一方面，“巧借东风”，把握时机，引起当地政府对“三无”船舶的重视，推动开展清理整治工作。应该说很多“三无”船舶是历史遗留问题，虽然很多地区水上交通监管部门已意识到该问题的严重性，但囿于人、财、物、措施等方面限制，缺少必要抓手，开展时无能为力，即使勉强开展也举步维艰，效果不理想。

这就要求交通、海事等部门积极顺应大势，主动寻找机遇，善于把握时机，推动地方政府组织开展“三无”船舶清理整治。具体可从以下四个方面人手：一是勤于向当地政府主要领导汇报，阐明“三无”船舶治理的利害，引起当地政府主要领导的高度重视。二是善于利用“打非治违”“大排查、大整治”等专项行动机会，适时将“三无”船舶整治纳入整治范围。三是勇于转换“不利”形势，化被动为主动。有的地区由于近年来发生过多起严重水上交通事故或发生过船舶撞桥事件，这些地区水上交通监管部门敢于利用“不利局面”，化“不利”为“有利”，以“案”汇报，引起当地政府主要领导的高度重视，在“三无”船舶清理整治过程中，这些地区“三无”船舶清理整治进行得较为彻底。四是请求有关部门支持。一些地区，尤其是水运欠发达、经济占比较小的地区，水上交通监管部门在当地是“弱势”单位。以湖南株洲为例，大部分县市海事处在编在职仅有两人，这在近年来推动县市政府开展“三无”船舶清理整治过程中存在较大困难。为扭转不利局面，株洲市地方海事局多次出面与市直相关部门、各县市政府等对接，有力推进了官庄水库、洮水水库等“三无”船舶清理整治工作的顺利开展。

地方政府应切实落实属地管理职责，积极主动开展“三无”船舶清理整治，正确理顺地方政府、交通、水利、环保、农业、公安等各方职责，积极履行属地管理责任，形成类似“政府主导、河长办牵头、部门配合”的合理工作机制，强力组织开展“三无”船舶清理整治。事实上，只有地方各级政府高度重视，积极发挥主导作用，“三无”船舶清理整治才会真正落到实处、才会彻底。为确保“三无”船舶清理整治工作真正落到实处，可考虑将船舶属地管理责任纳入对地方政府年度绩效考核，督促县市区、乡镇政府主动落实属地管理责任。具体可从以下四个方面开展整治。

一是，强化宣传，力求实效。高度重视宣传工作，切实将宣传工作作为“三无”船舶清理整治的一个重要抓手贯彻于清理整治全过程，创新宣传方式，深入基层、深入一线，力求宣传实效。一方面加强对地方各级政府的汇报、宣传，让地方各级政府了解、重视该项工作;加强对执法人员的宣传培训力度，使执法人员对相关法律法规、宣传内容、方式等了然于胸。创新宣传内容、宣传方式。要针对不同宣传对象特点，精心编制适合不同群体的宣传资料、宣传内容。要深入港口码头、船舶、乡镇、村庄，通过电视、广播、报纸、利用VHF、短信推送、微信群、QQ群、微博、官方网站等多种方式，积极向广大船民、船主、水运企业等，开展立体式、全方位、持久性、经常性的宣传活动，争取社会各界理解、支持与参与，营造“三无”船舶清理整治的良好舆论氛围。

二是，准确摸排，建档立册。对“三无”船舶全面准确摸排是制定合理性对策、正确开展“三无”船舶清理整治的前提和基础。一方面，交通部门应强化对辖区船舶的日常监管，建立辖区船舶基本台账。另一方面，地方政府应在“三无”船舶原有船舶台账的基础上，组织交通、水利、环保、农业、公安、各乡镇政府等对辖区“三无”船舶进行“地毯式”核查，全面准确摸清包括“三无”船舶在内所有船舶的底数，并分类登记造册。

三是，区别对待，分类处置。“三无”船舶摸排、建档立册结束后，当地政府应组织人员积极与船舶所有人沟通，努力做到“三无”船舶处置“一船一策”，对打算继续使用，且提供的材料符合登记条件的，予以登记检验、发证;对提供的资料不符合登记条件，无法检验发证的，列入准拆解、没收序列;对自愿进行拆解的，可进行适当奖励;对不愿白行拆解的，启动强力清理整治程序;对确实不宜拆解的，应划定、建设停泊区，规范停靠。整治过程中，应从法与情两个方面做好船舶所有人的工作，尽量减少丁作阻力，减少诉讼风险。同时，停泊区划定、建设应因地制宜、因情施策。现实中，一些地区“三无”船舶集中在非干线航道，这些非干线航道上的桥梁、闸坝等跨河（或拦河）构筑物由于当时设计标准较低或未考虑与干线航道通航等原因，造成这类“三无”船舶只能分散在一段段非干线航道内，无法自由通航。此种情况下，“三无”船舶只能分散停靠，停泊区建设应因需建设。在通航水域，尤其干线航道水域，停泊区规模可适当扩大，以使“三无”船舶尽量集中停靠，便于管理。

最后，规范拆解，妥善处置。“三无”船舶拆解应符合相关法律法规，各地应立足实际，探索一套衔接紧密、操作规范的工作流程，做到“三无”船舶拆解全程安全、无污染。关于船舶拆解可参考国务院制定的《防止拆船污染环境管理条例》。实际工作中，很多地区无船厂，且一些地区很多“三无”船舶分散在一段段非干线航道内，无法自由通航。从实际可操作角度考虑，这类“三无”船舶只能就地拆解，這就要求拆解单位或个人切实按照《安全生产法》《防止拆船污染环境管理条例》等相关法律法规要求，做好有关程序的审批，配备或设置好拦油装置、废油接收设备、含油污水接收处理设施或设备、废弃物回收处置场等，做到船舶拆解全程安全、无污染。

4 “三无”船舶治理建议

（1）完善地方法律法规

根据《中华人民共和国立法法》第七十二条，省、自治区、直辖市、设区的市地方政府拥有地方立法权。为强化对“三无”船舶的管理，可从两个方面探索建立地方性法律法规：一是探索设立“三无”暂扣、没收、拆解法律法规。地方政府可探索建立地方性法规，明确对“三无”船舶的暂扣、没收、拆解规定，合理授予乡镇等地方政府一定的行政处罚权，让地方政府、行政执法部门对“三无”船舶查扣、拆解有法可依、有章可循。二是探索建立地方性小型船舶最低检验标准。考虑到很多“三无”船舶为历史遗留问题，建造标准较低。交通部门可向地方政府提出立法建议，探索建立地方性小型船舶最低检验标准，只在规定航道内航行，给予一部分“三无”船舶合法空间[2]。

（2）建立联合执法巡查机制

地方政府应组织水利、交通、环保、公安、农业、安监等部门，成立联合执法巡查队伍，探索建立联合执法巡查机制，制定联合执法例会制度、联合巡视检查制度、联合执法信息共享机制等相关制度[3]，每年开展l、2次全面联合巡查，打击“三无”船舶、超载、非法载客、非法养殖等在内的各类违法违规行为。

近年来，虽然一些地区建立了类似性质的联合执法队伍，但却流于形式，执法效果并不理想。这些地区的执法队伍虽然名义上为“联合”，但实际却“各自为战”，联合执法队伍各成员单位往往只关心本单位职责范围内的事，对其他单位的工作充当“旁观者”，未能真正形成工作合力，效果大打折扣。这一方面与这些地区地方政府未建立较为实用的巡查制度、未切实发挥牵头领导作用有关，另一方面还与未做好联合执法人员事前培训有很大关系。为保障联合执法的实效，地方政府应建立切合实际的联合执法制度，积极发挥牵头、协调、领导作用，并对执法人員进行事前培训、交流，提高执法队伍综合业务水平。在一些较大行动开展之前，还应制定行动方案、安排部署，行动结束后及时进行总结。

（3）探索建立老旧船舶强制淘汰体制机制

从源头上加强对“三无”船舶管控，将“三无”船舶化解在萌芽状态。乡镇政府、海事机构要加强对老旧船舶管理，建立辖区船舶台账，加强对老旧船舶和报废船舶的监督管理和预警机制，做到到期一艘报废一艘，形成工作机制。

5结语

“三无”船舶清理整治是一项长期工作，任重道远，在一段时间清理结束后，若疏于管理，还可能回弹、泛滥。各级政府及相关部门应结合实际，强化宣传、常抓不懈，久久为功，探索一条适合本地区、本部门行之有效的“三无”船舶治理长效机制，彻底消除“三无”船舶所带来的安全、污染隐患。

参考文献：

[1]费中强.对整治取缔“三无”船舶的再思考[J]中国海事，2018，（4）.

[2]俞芝兰.三无船舶整治的法律思考[J].中国水运，2012，12（4）.

[3]何立居.“三无”船舶综合治理对策研究[J]广州航海学院学报，2014，22（1）.