新形势下长江蓄滞洪区建设与管理思考

要威

摘要：蓄滞洪区是长江流域防洪体系的重要组成部分，但由于资金、政策等方面原因，蓄滞洪区建设严重滞后，已成为长江流域防洪体系中最突出的“短板”。随着长江上中游控制性水库的建设，一方面拦蓄洪水能力增强，另一方面水库拦沙作用导致中游江湖冲淤和蓄泄能力发生变化。此外，国家生态文明建设及地区经济社会发展，给蓄滞洪区建设管理提出了新的要求。本文在分析长江蓄滞洪区建设管理面临的新形势和新问题基础上，从蓄滞洪区工程建设安排、布局调整、管理措施、协调与经济社会发展关系等方面提出建议，为长江流域蓄滞洪区建设管理提供参考。

关键词：生态文明建设;蓄滞洪区;建设管理

中图法分类号：TV873

文献标志码：A

DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2019.0215

长江是中国的第一大河，长江流域是我国洪灾的多发区，特别是长江中下游平原区，历史上洪灾频繁而严重，不仅对经济社会造成巨大影响，也导致生态环境严重破坏，历来是中华民族的心腹之患。长江中游洪水峰高量大、河道宣泄能力不足，在发挥流域上中游控制性水库拦蓄洪水能力后，仍有大量洪水超过中游干流河道的安全泄量，在只能采取分蓄洪措施，以保证重点区和重要城市的安全，尽量减少淹没损失，因此在《长江流域综合规划（2012-2030年）》（以下简称《长流规》）及《长江流域防洪规划》中，长江中下游共安排了42处蓄滞洪区，有效蓄洪容积590亿m3，以保障长江中下游防洪安全。

然而，长江中下游的蓄滞洪区大多设立于二十世纪五六十年代，当时蓄滞洪区所处的低洼地区尚以农业生产为主，蓄洪垦殖实现了小水年保生产、大水年分洪保安全的目标，是一项人水和谐措施。随着经济社会快速发展，蓄滞洪区内人口的聚集和财富不断积累，给蓄滞洪区建设管理带来新的挑战，蓄滞洪区建设管理已成为长江流域防洪体系中最突出的“短板”。

为了贯彻长江经济带发展战略要求，落实“水利工程补短板，水利行业强监管”的水利改革发展总基调，开展蓄滞洪区建設管理研究是十分必要的。关于蓄滞洪区建设管理，众多学者也开展了大量研究T作[l-15]，从蓄滞洪区规划、建设及补偿机制等方面都提出了治理思路。然而，随着长江流域防洪体系建设，防洪形势发生了较大变化，同时长江经济带发展等国家战略实施给长江流域蓄滞洪区建设也提出了新要求，本次在研究长江流域防洪形势变化基础上，结合蓄滞洪区建设管理面临的形势及存在的突出问题，提出新形势下蓄滞洪区建设管理建议。

1洪水与洪灾

长江流域的洪水主要由暴雨形成。洪水发生时间一般下游早于上游，江南早于江北。一般年份长江流域上下游、干支流洪峰相互错开，中下游干流可顺序承泄干支流洪水，不致形成较大洪水。遇气候异常，上游洪水提前，或中下游洪水延后，长江上游洪水与中下游洪水遭遇，会形成大洪水或特大洪水。白1 153年以来宜昌年最大洪峰流量超过80 000 m3/S的有8年，超过70 000 m3/s的有24年。

按暴雨地区分布和覆盖范围大小，通常将长江大洪水分为两类：一类是区域性大洪水，历史上的1860年、1870年及1935年、1981年、1991年、2016年、2017年洪水即为此类;另一类为流域性大洪水，1931年、1954年、1998年和历史上的1788年、1849年洪水即属此类。特别是流域性大洪水，由于其持续时间长、影响范围广，洪灾损失巨大。如1954年洪水为新中国成立以来，长江流域最大洪水，长江中下游共淹农田4 755万亩，死亡3万余人，京广铁路不能正常通车达100天。1998年大洪水长江中下游受灾范围遍及334个县（市、区）的5 271个乡镇，倒塌房屋212.85万间，死亡人口1562人。随着流域防洪体系的不断完善，洪灾造成的损害呈人员伤亡减少、财产损失加重的趋势，洪水泛滥造成的生态环境灾难和对正常经济社会发展的冲击依然很大，需要高度重视。

2长江中下游防洪形势分析

国务院以国发[2012] 220号批复的《长江流域综合规划（2012-2030年）》规定：“根据长江中下游平原区的政治经济地位及19、20世纪曾经出现过的洪水及洪灾情况，长江中下游总体防洪标准为防御新中国成立以来发生的最大洪水，即1954年洪水，在发生类似1954年洪水时，保证重点保护地区的防洪安全。根据荆江河段的重要性及洪灾严重程度，确定荆江河段的防洪标准为100年一遇，即以防御枝城100年一遇洪峰流量为目标，同时对遭遇类似1870年洪水应有可靠的措施保证荆江两岸干堤不发生自然漫溃，防止发生毁灭性灾害。”

长江中游洪水峰高量大与河道宣泄能力不足的矛盾十分突出，超过中游干流河道的安全泄量这部分洪水量称为超额洪量，超额洪量一直是制定长江流域防洪布局的基础。长江中游超额洪量主要受长江上中游控制性水库群的洪水调控能力、中下游江湖蓄泄能力两大因素影响。

目前，长江上中游已建成的具有较大防洪作用的控制性水库有33座，总防洪库容560.16亿m3，到2030年可建成投运的防洪控制性水库有37座，总防洪库容686.19亿m3，随着防洪控制性水库的建成，流域洪水调控能力显著增强。

三峡水库蓄水运用以来，受上游水库蓄水拦沙作用，长江中下游河道发生长距离、大幅度冲刷，2002年10月至2017年11月，宜昌至湖口河段（城陵矶至湖口河段为2001年10月至2017年11月）平滩河槽总冲刷量为21.24亿m3，年均冲刷量1.38亿m3，但冲刷主要集中在枯水河槽，占总冲刷量的92%。从高洪水位流量关系来看，长江中游控制站高水泄流能力与二十世纪九十年代大水年份综合线相比并无趋势变化;中游河段槽蓄量有所增大，但槽蓄量增加值主要集中在枯水河槽。

受此影响，长江上中游控制性水库建成后，长江中下游超额洪水总量减少，但受江湖蓄泄能力变化影响，超额洪量时空分布将发生变化。

本次研究利用“大湖模型”进行超额洪量计算，该模型为考虑河段下游支流洪水顶托、河段出口断面水位及涨落率为参数的出流与槽蓄关系法水文学模型，已成功应用于历次长江中下游防洪规划方案如《防洪规划》、2012年版《长流规》的分析和比较，并在“十一五”“十二五”等国家科技支撑计划项目中得到广泛应用[17-18]。

荆江河段防御标准洪水为100年一遇洪水，长江上中游控制性水库建成后，荆江河段遇100年一遇及以下洪水无超额洪量;遇类似1870年洪水，考虑目前已建成的三峡等防洪控制性水库联合调度，按现状江湖蓄泄能力，超额洪量约50亿m3。

城陵矶及以下河段遇长江中下游总体防御对象1954年洪水，按现状已建成的三峡等防洪控制性水库、江湖蓄泄能力，超额洪水总量由三峡单库时期的约400亿m3减少为约330亿m3，到2030年，考虑届时可建成投运的防洪控制性水库、以及江湖蓄泄能力进一步变化，超额洪水总量将进一步减少。 上述超额洪量是基于计划调度及分洪条件的计算成果。各河段所需安排的超额洪量还应充分考虑长江洪水来源及地区组成、干支流水库拦蓄洪水能力、长江中下游江湖蓄泄能力以及分洪控制水位及其控制方式等因素的影响。

3蓄滞洪区建设管理存在的问题

新中国成立后，党中央、国务院高度重视长江流域的防洪减灾工作，制定了以堤防为基础，三峡工程为骨干，其他干支流水库、蓄滞洪区、河道整治相配合，平垸行洪、退田还湖、水土保持等工程措施与防洪非工程措施相结合的综合防洪减灾体系总体布局。经过多年的建设，长江流域防洪减灾体系建设取得了巨大的成就，防洪能力有了显著提高，长江中下游宜昌至长江口3 900余km长江干流堤防全线达到规划标准，并经受了2016年、2017年较高洪水位的考验，长江上游已建成三峡、溪洛渡、向家坝等防洪控制性水库，在近年发生的大洪水中发挥了显著的拦洪削峰作用，大大减轻了中下游防洪压力。

然而，长江中下游防洪形势依然严峻，遇防御对象1954年洪水仍有大量超额洪量需要通过蓄滞洪区妥善安排，长江中下游规划的42处蓄洪容积约590亿m3的蓄滞洪区中，目前仅荆江分洪区、杜家台、围堤湖垸、澧南垸和西官垸等5处蓄滞洪区已建分洪闸进行控制;荆江分洪区、西官垸、澧南垸、围堤湖垸等4处蓄滞洪区基本完成了安全建设;钱粮湖、大通湖东、共双茶、杜家台、康山等5处蓄滞洪区开展了部分安全设施建设。总体来看，蓄滞洪区建设进展缓慢。

一是安全建设严重滞后。目前仅有荆江分洪区、围堤湖垸、澧南垸、西官垸4处蓄滞洪区（总蓄洪容积约63亿m3）完成安全建设。现状仍有约400万人需通过安全区（台）就近后靠永久安置，区域内人民生命财产洪水风险程度高。

二是围堤建设未完全实施。已完成围堤加固达标建设的仅有33处，占42处蓄滞洪区的个数比例为78.6%;围堤长度达标率约83%，尚有规划新建隔堤总长75.85km、规划加固堤长406.51km未实施。

三是蓄滞洪区管理不到位。蓄滞洪区缺乏严格的管理制度，由于移民补偿标准低、群众搬迁意愿不强等问题，蓄滞洪区人口和经济发展控制难度大，难以达到“分得进、蓄得住、退得出”的要求，一旦分洪运用损失巨大，需要分洪时运用困难。

四是蓄滞洪区建设的制约因素增多。由于耕地保护导致取土料场调整、土料运距增加;土地政策调整使得办理用地预审时的可研报告内容发生较大调整。

五是蓄滞洪区与地区发展矛盾突出，区内城镇无序发展、违规建设等问题较多，人水争地现象严重。武汉、岳阳等地的城市总体规划、地区产业发展规划对城市周边的武湖、涨渡湖、君山垸等蓄滞洪区提出了大量的建设用地需求。东西湖蓄滞洪区作为全国首个以“临空港经济”命名的国家级开发区，经济发展迅速，2014年末常驻人口50.82万人，地区生产总值581亿元，位列武汉市行政区第一，一旦分洪经济损失巨大。

六是蓄滞洪区群众生活水平较低，脱贫致富需求难以满足。目前，蓄滞洪区已与三峡库区及7个集中连片特困地区一起，成为脱贫攻坚任务繁重的重点区域[16]，区域内基础设施、公共服务和人民生活水平较长江经济带发展要求有较大差距。党的十九大指出，新时代我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，使蓄滞洪区内群众脱贫致富，也是全面建成小康社会决胜期的需要。

4新形势下蓄滞洪区建设管理思考

4.1蓄滞洪区建设管理面临的新形势

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把治水兴水作为实现中华民族伟大复兴的长远大计，提出要牢固树立灾害风险管理和综合减灾理念，坚持以防为主、防抗救相结合。特别是党的十九大把坚持人与自然和谐共生和坚持总体国家安全观，纳入新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略，强调要树立安全发展理念，弘扬生命至上、安全第一的思想，提升防灾减灾救灾能力。

一是经济社会发展对防洪减灾的新要求。随着长江经济带发展战略的深入推进，沿江城镇化格局不断优化，人口数量和社会财富显著增加使得洪灾风险加大，对防洪减灾提出了更高的要求。与此同时，长江中下游蓄滞洪区需要长期保留，蓄滞洪区既要保证在需要分洪时能适时、适量的调度运用，也需要考虑区内人民群众脱贫致富奔小康的适度发展要求，需要根据防洪形势的变化及时调整蓄滞洪区布局，对确需保留的蓄滞洪区探索适应新形势的建设和管理思路。

二是防洪减灾需要兼顾生态环境保护的新要求。长江干支流控制性水库群在发挥巨大综合效益的同时，改变了中下游的水沙条件，导致中下游河道河势、江湖关系、水资源情势和水生态环境等发生新的变化。水库调度中既要考虑防洪需要，又要考虑水资源综合利用和水生生物繁衍生息的需要，加强开展生态调度。历史上开展蓄洪垦殖工程建设，在提高沿岸土地开发潜力、消除血吸虫病危害的同时，导致江湖连通被阻断，从解放初期至今，大通以上通江湖泊面积由1.72万km2减小到了0.65万km2，需要结合支流和部分蓄滞洪区的建设，加强江湖连通和区域河湖连通，修复湿地生态。在防洪工程建设中也要融人生态文明的理念，尽可能地保留河流湖泊的自然形态和水生生物生存空间，采取生态护坡、护岸等工程结构形式，保持河流水生生物柄息地功能和白然景觀，保护和合理有序利用河湖岸线资源。

4.2新形势下蓄滞洪区建设管理建议

一是加快重要蓄滞洪区建设，为城陵矶及以下河段增加一批可适时适量运用的蓄滞洪区创造条件。城陵矶河段抓紧实施分蓄100亿m3超额洪量的蓄滞洪区建设，加快洞庭湖区钱粮湖、共双茶、大通湖东三垸蓄滞洪区安全建设，以及洪湖东分块蓄滞洪区围堤工程、进退洪闸工程和安全建设;武汉河段加快杜家台蓄滞洪区工程建设和安全建设，尽快启动武湖、涨渡湖等蓄滞洪区工程建设与安全建设;湖口河段加快康山蓄滞洪区安全建设，开展华阳河蓄滞洪区建设。逐步开展民主垸、城西垸等重要蓄滞洪区建设，适时启动武湖、涨渡湖等一般蓄滞洪区建设。加强蓄滞洪区人口管理和产业结构调整。

二是适时开展蓄滞洪区布局调整。随着三峡等干支流控制性水库的建成投运，调蓄洪水能力增强，应逐步减少蓄滞洪区运用数量和机会。根据长江中下游防洪形势变化情况、长江大保护和经济社会发展的要求，适时对蓄滞洪区布局进一步调整，开展调整后仍需保留的蓄滞洪区加强建设，完成蓄滞洪区内的人口安置。由于长江中下游防洪形势与流域防洪体系建设情况及长江中下游蓄泄能力变化情况息息相关，蓄滞洪区布局调整也不应“一蹴而就、一步到位”，应根据流域防洪形势变化逐步实施。

三是加强蓄滞洪区管理。蓄洪工程属国家公益性、公共性重大工程建设项目，永久用地数量大，蓄滞洪区居民迁入安全区后原住宅复耕周期长，建议考虑其重要性和特点，沟通国家有关部门研究制定特殊的土地政策;探索通过提高搬迁标准，同时结合移民建镇、新农村建设等政策，完善安全区内水电路和医院、学校等基础设施等，积极引导蓄滞洪区居民迁入安全区;开展工程建设方案与建筑材料优化研究，减少料场、用地问题对蓄滞洪区建设的影响;加强蓄滞洪区人口管理和产业结构调整，适时启动部分蓄滞洪区的人口安置;做好蓄滞洪区脱贫攻坚工作，大力实施精准扶贫脱贫工程;开展蓄滞洪区河湖洪水资源利用和湿地生态保护建设，加强蓄滞洪区河湖与外部水系的连通建设，恢复蓄滞洪区生态。

四是协调蓄滞洪区与经济发展关系。结合地区经济社会发展、生态环境保护的要求适当扩大安全区面积，通过落实安全建设、分洪控制工程建设以及蓄洪区域人口搬迁，以质量换数量，提高蓄滞洪区的可靠性、灵活性。同时探索蓄滞洪区生态补偿、分洪补偿和地区横向补偿等补偿机制，加强蓄滞洪区内产业布局引导，结合新型城镇化建设，为蓄滞洪区建设提供“新动能”。

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