美国波特兰区划对我国长江经济带城市控制性详细规划编制的借鉴

曹伟宁

摘要：本文结合波特兰区划法经验，重点学习借鉴波特兰区划体系中关于规划全域覆盖、分区分类规划、三维立体城市管控、生态叠加管控等方面的特色。联系我国长江经济带城市控制性详细规划的实践，提出加强控制性详细规划一般地区城市设计管控，引入分区分类的规划管理体系、提高对城镇特殊及重点地区的特色化和精细化引导管控、增进控规层面城市郊野及滨江地区蓝绿生态空间的管控等方面的建议。希望促进长江经济带城市控规理念由底线管控向品质管控的转变。在尊重自然，顺应自然的前提下，实现高质量、高品质未来理想城市的发展目标。

关键词：控制性详细规划;波特兰;长江经济带;管控要素

中图法分类号：TU984.1

文献标志码：A

DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2019.0211

美国波特兰市是全美城市规划和精细化管控的典范，它以成功的城市规划管理有着“杰出的规划之都”的称号。波特兰市依据区划法（Portland Zoning Code）来管理城市。区划法的核心是对城市土地利用性质的分类和对各类土地上建设的管控要求，可以说区划直接决定了波特兰市今后的城市发展的方向。与美国其他城市的区划不同，波特兰在美国传统区划的基础上，与设计导则相结合，很好地兼顾城市开发控制与设计控制，塑造了高品质的城市空间形态。同时，波特兰作为美国十大宜居城市和全美步行环境最好的城市之一，很好地在控制城市无序蔓延的同时，保护城市郊野地区尤其是滨水地区的自然资源。波特兰区划在城市设计、滨水生态建设等方面拥有丰富的经验。

我国控制性详细规划（简称“控规”）的主要借鉴来源就是美国的区划。我国控规向上承接总体规划的宏观指导要素，并予以分解落實;向下明确各地块规划控制指标，直接指导项目建设。目前，控制性详细规划是实现规划师对城市空间规划设计理想、平衡各方空间利益的最有效、最直接的技术工具之一。

长江经济带作为具有全球影响力的内河经济带，联系着长三角城市群、长江中游城市群、成渝城市群等重要城市群。长江经济带的发展需要在经济建设的同时，走出一条生态优先、绿色发展之路。对于长江经济带主要城市的控规，目前已基本形成了一套较为完整的编制体系，但在实施过程中也存在不少问题。一方面，控规成果重指标、轻空间，无法体现城市设计的成果与空间的特色性;另一方面，控规重点仍聚焦于城镇重点发展的地区，对长江经济带沿线城市滨水滨江的郊野地区的管控缺乏研究。本文试图结合波特兰区划的管控理念和管控方法，为我国长江经济带城市的控规编制提供参照，在分析当前长江经济带城市控规编制问题的基础上，提出在控规编制体系、城市设计、生态建设等方面的改进措施，让控规更好辅助城市的空间管控，促进城市的协调有序发展以及生态环境的建设。

1波特兰区划体系研究

1.1背景概况

美国波特兰市紧邻西北太平洋，是美国俄勒冈州最大的城市同时也是默尔特诺马郡的郡府，市域面积376km，人口65万人。波特兰市是美国西北部重要的港口城市之一，它位于临近威拉米特河汇入哥伦比亚河的人河口以南不远的地方。波特兰产业结构以木材加工、文创产业和运动产业为主。城市内有波特兰州立大学等多所大学，是俄勒冈州文化、教育中心。

威拉米特河作为波特兰市的母亲河，穿过波特兰市中心城区。城市核心区的面积约为1 1 km，以行政、文化、商业商务功能为主。图1展示了波特兰中心城区与波特兰市域范围的关系。

1.2波特兰区划体系

波特兰区划法是一项法律文件，具有正式的法定地位，是城市开发控制的唯一法定依据。波特兰区划的修改和制定必须经过其所规定的法律程序，区划的修改和补充也帮助区划法律能够不断适应波特兰城市发展的需要。

波特兰区划法规主要包含以下六个方面：总则、基本分区及其规则、特别分区及其规则、补充用途和发展规则、土地细分和土地利用审查规则、管理和执行规则。其中总则对波特兰区划法规进行总体介绍，说明该法规的意图，基本规则、授权单位和适用范围，让使用者能尽快了解区划法的总体结构和使用方法。

基础分区涵盖了波特兰市的全域，是城市的最重要的分区类型。波特兰基础分区具体分为六类：开放空间区、独户住宅区、多户住宅区、商业及混合利用区、就业和工业区、学校和机构区。由于基础分区涵盖的范围比较广，为便于管理，又将每个基础分区细分为若干次区，以适应城市不同地区的发展要求。

特别分区适用于波特兰城市中在某方面有特殊性的地段。这些地段不能仅通过基本分区的规则进行管理，还需建立特别分区的形式来增强这部分区域的管控。特别分区有两种形式，第一种是叠加区，该区域叠加作用在基本分区之上，在叠加区范围内，基本分区的规则在不与叠加区冲突的前提下依然使用。叠加区应用于波特兰不同地区的针对性主题区域，波特兰14个叠加区依次为飞机着落区、多选择设计密度的叠加区、缓冲区、中央大街叠加区、设计叠加区、环境区、未来城市区、绿道区、历史资源叠加区、欢乐谷自然资源叠加区、波特兰国际机场噪声影响区、主要工业叠加区、河流叠加区、风景名胜资源区。

第二种特别分区称为规划区，共有22个。规划区的概念类似长江经济带龙头城市上海控规体系中的特殊及重点地区，其目的是为了解决波特兰某个地区特有的问题。这些规划区或许在自然、经济或历史上有着独特的价值，或许由于快速的土地变化带来各类问题，或许包含需要特别的土地规定以保证其高效运行的公共设沲。

规划区重点关注容积率、建筑高度、底层可使用区、有轨电车路线、租售修车限制区，视廊、公共空间高度转移，建筑线，底层窗，上面层的窗户，底层用途，水岸公共空间，可增加高度区，需要中心城区总体规划区，特殊建筑高度轴线等方面要素。

除基本分区和特别分区规则之外，波特兰市依据其城市特点，还提出了相关的补充用途和发展规则以及土地细分和土地利用审查规则。最后，波特兰区划在管理和执行规则章节明确了区划法规的管理部门以及区划法规的主要执行工作。

波特兰区划法是波特兰市政府控制土地使用的地方法规和进行规划管理的技术手段。区划法规的内容精细，很好地制定了各类管控要素控制强度的标准依据，有效地处理了不同控制要素的刚性管控与弹性管控之间的关系，从而保障了区划法规的落实。波特兰区划在基础分区和特别分区这两方面对我国长江经济带城市控规有着众多值得学习借鉴的内容，下面笔者将针对这两部分展开详细阐述。

1.3波特兰基础分区研究

波特兰区划采取主导分区的管控方式。根据区域的区位及主导功能，分为六类分区，并针对各分区不同的城市风貌类型制定不同的城市设计管控策略。笔者选取多户住宅区、商业与混合利用区这两类最为常见的分区进行介绍。

（1）波特兰多户住宅区

既不同于将各类住宅不进行分类笼统考虑，也不同于依据用地权属将住宅分为普通城市住宅、租赁性住宅、乡村住宅，波特兰区划根据住宅规模、形式以及在城市所处的不同区位将多户住宅细分为以下六种类型（见表1）。

对于这六类住宅区，区划法规归纳起来主要从建筑形态和公共空间两方面管控。其中建筑形态控制要素包括住宅套数密度、建筑高度、建筑退界、建筑密度、建筑宽度、沿街立面等。公共空间相关控制要素包括绿地率、室外活动场地、树木种植、人行道、主要人行进出口等。在这六类住宅分区中，下表选取了长江经济带城市常见的三类住宅分区进行主要管控要素的比较（见表2）。

在传统规划管控要素基础上，波特兰区划对于住宅区特别关注了最大最小居住套数密度、街墙高度、最大最小建筑退界、最大建筑密度、最小绿地率这几个指标，并根据不同的居住分区制定具体的管控要求。

这种分区分类管控的思想体现在各类要素的管控之中。对于居住套数密度这一要素，在低密度住宅区，采取套数密度上限下限同时控制的方式，而对于高密度住宅区和最高密度的中央住宅区，则以容积率管控上限，居住套数密度管控下限的方式。对建筑退界管控，在高密度住宅区和中央居住区允许不退界，而对于密度较低的住宅区则有3m的最低退界要求。值得一提的是，区划在管控最小退界的同时，为营造尺度适宜的街道风貌对最大退界也有规定，并同样依据住宅分类的不同采取不同的管控标准。

（2）波特兰商业及混合利用区

对于商业及混合利用区，波特兰区划根据商业规模以及所处区位分为以下六种类型（见表3）

波特兰商业及混合利用区同样主要从建筑形态和公共空间两方面进行管控。其中建筑形态控制要素包括容积率、住宅套数密度、建筑高度、建筑退界、建筑密度、建筑宽度与建筑立面等。公共空间管控要素包括绿地率、室外活动场地、底层开窗、人行道、公共交通街道主要入口、外摆及外部储存等。下表比較了这六类商业分区的主要管控要素。（见表4）

在传统控规要素的基础上，波特兰商业及混合利用区特别关注了街墙高度、建筑退界、最大建筑密度、最小绿地率等要素指标。对于建筑退界，波特兰一般商业地区没有最小建筑退界的要求，仅对重要交通街道或步行地区要求3m的最小退界。另外，街墙高度、建筑面宽也是各类商业分区必须考虑的要素，街墙高度同建筑面宽一道决定了街道空间尺度的宜人性.适宜的街墙高度有助于避免街墙高度过高对行人形成压迫感。

（3）波特兰基础分区的管控小结

波特兰区划依据城市不同区域的主导功能进行城市分区，并根据不同的区位及密度进行分类，体系针对明确，覆盖全部城市城镇地区。

波特兰区划将城市设计要素进行法定化管控。特别对沿街界面的建筑街墙高度、建筑塔楼退界、建筑宽度、立面开窗、人行出入口、卸货区、街道外摆这一系列要素提出针对性的要求。正是这些对建筑体量、建筑界面、公共空间方面要素的管控要求，确保了波特兰大部分地区的高品质城市风貌。

波特兰各类蓝绿生态空间在基础分区均统一划分为开放空间区，在基础分区中并未有详细的管控要求。

1.4波特兰叠加区研究

波特兰的叠加区作为一种特别分区，可以说是基础分区的“补丁”，它附加于现有区划，对特定类型的地区提出额外的管控开发要求。在这14类叠加区中，“环境区”和“绿道区”重点关注波特兰全域范围内自然资源与滨水环境相关的地区，它们在保护城市敏感地区的环境方面起到了重要作用。

（1）波特兰环境叠加区

波特兰环境区分为“环境保护区”和“环境保存区”。“环境保护区”地区景观资源显著，对开发行为敏感度极高。“环境保存区”允许一定的开发建设，但是要求严格限定用地规模和建设条件。

“环境保护区”和“环境保存区”内部根据对自然环境对开发行为敏感性差异，还划分有次区，其中干预区是可以进行开发行为的范围，也是各类建设行为管控的重点。干预区根据不同干预行为，分成以下几类干预区：建筑主体干预区、勘测工作干预区、公共步道干预区、公共道路干预区以及其他干预区。干预区的管控内容主要包括以下三方面：一是退界。退界要求因不同的地区特点而不同。例如距任何环境保护区的资源区要求最少退界1.5m;距保护区内任何已知水体的岸顶要求最少退界9.lm。二是控制面积。各类干预区制定有不同的控制面积标准，以建筑主体的干预区和以道路为主体的干预区具有不同的面积及宽度的规定。三是植物种植。区划对干预区内的植物移植和更换有制定具体的要求。例如在干预区内，直径为6英寸或以上的树木标出大小和种类。干预区以外的树木必须显示为林冠，并标明物种构成。

（2）波特兰绿道叠加区

波特兰绿道区是指流经威拉米特河的河流廊道，它的主要管控目的是保护并提升波特兰滨河的发展，涵盖自然景观、生态防护、历史文化、休闲娱乐等方面。绿道区共分为五类：

一是沿河自然保护区。保护并改善具有景区价值或对野生动物具有柄息地意义的土地。

二是沿河休闲区。鼓励发展与河流相关的娱乐用途，建立各式各样的公共通道连接河流及其沿线，改善河流的白然和景观特性。

三是沿河普通区。允许开展与基本分区相匹配的用途和开发活动，方便民众利用和享受滨水地区带来的便利，改善河流的自然和景观特性。

四是沿河工业区。鼓励和促进发展依附于河流和相关产业，在增强波特兰作为水上运输与工业港口的经济生存能力的同时，保护和改善沿岸环境，并在条件允许的情况下建立公共通道。

五是沿河水质保护区。目的是通过限制或减少退让距离内开发活动的影响，保护优质水资源的功能价值。

对于各类绿道区的具体开发管控，主要体现在绿道区退让距离的开发、容积率、景观绿化、公共休闲步道、公共观景点和景观视廊。

绿道区退让距离的开发。管控侧重点为开发活动是否依附于河流或与河流有关，而非土地的主要用途。绿道区规定除沿河水质保护区，绿道退让距离为堤顶至堤顶陆侧25ft处。特别对沿河水质保护区根据堤顶陆侧坡度是否超过25%，其生态廊道宽度有着单独的规定。

容积率。一般情况下，自正常高潮面起向陆侧的首个200ft范围的最大容积率为2。

景观绿化。为保护或重建绿道退让区内或向河一侧的植被覆盖率，必须进行景观绿化。区划法对景观绿化标准做了详细规定，包括沿河侧每20ft种植至少一株乔木;其它未铺砌区域必须种植地被植物;所有乔木、灌木一般均种植在绿道退让区内及向河一侧等。

公共休闲步道。区划对绿道区的休闲步道进行分级，区分主要步道、次要步道、滨水小径等各类型步道，并且对于各类步道提出明确的宽度要求。

公共观景点。公共观景点是沿绿道区步道和沿河设置的休息场所，供民众观赏和享受绿道区带来的自然风光、休闲便利和经济特行使用。区划对观景点的面积和布局方位提出管控要求。

景观视廊。景观视廊能够在视觉上和空间上建立起河流与周边环境、商业区的联系，保持后两者在视觉上的连续性。

波特兰区划在叠加区通过图则与通则结合的方式进行管控。（3）波特兰叠加区管控小结

波特兰叠加区重视自然生态地区尤其滨水地区的环境保护。根据不同的生态环境类型，进行有效的政策分区，有针对性地制定管控要素。

叠加区区划在自然保护要素上体现了极强的专业性，相关管控标准的制定由生态环境方面的专业人士参与。

在管控方式上图则与通则相结合，以通则为主，图则为辅。首先通过区划通则式条文明确各类管控要求，再通过特定地区的专项图则，让区划法规便于操作。

2对我国控规编制的建议

美国的区划法为城市规划的思想和技术上注入了众多新的内容。对照波特兰区划的管控内容，结合目前长江经济带城市控规编制情况，当前我国控规需逐渐由过去的底线管控转向品质管控，并需要重视生态环境的保护。基于此理念筆者提出以下四点建议。

（1）加强对一般地区城市设计要素的管控

当前长江经济带区域尚存大量地区城市风貌和公共空间品质不尽理想，在控规层面很大程度上是因为控规对一般地区缺乏城市设计法定化要素管控。一方面，现行控规管控目的是守住公共利益底线，满足城镇生活基本需求。这种以守底线为主导思想的管控理念导致控规难以落实规划先进理念。另一方面，现行控规的管控内容成果过于看重管控指标，缺乏对理想空间形态愿景的阐述与思考，导致对—般地区的环境品质缺乏普适性引导。

波特兰区划作为一个覆盖全域的规划，其以基础分区为主导的精细化分区规划管控有效地保障了波特兰一般地区的城市空间品质。另外，波特兰区划作为法定性文件，它的基础分区中的众多城市设计要素能够有效落实，起到法定化管控的作用。

因此，对于长江经济带城市一般地区的控规管控，需以城市设计确定的城市整体空间形态为基础，提炼总结并适当增加建筑体量、建筑界面、公共空间等体现城市设计主要意图的一些三维规划控制要素和具体控制要求，考虑增加街墙高度、建筑宽度、塔楼退界等要素，打造丰富有序的建筑街墙界面。并将城市设计要素法定化管控，创造美观、有序的城市风貌。

（2）引入分区分类的规划管理体系

我国控规在吸取美国区划体系的过程中，重点借鉴了相关的管控要素，如容积率、建筑高度、建筑密度、建筑退界等，却在某种程度忽略了美国区划最为核心的分区分类的规划体系。而正是这种分区管控的方式，保障了城市一般地区风貌的有序。

波特兰区划的基础分区将波特兰全市分为居住、商业、工业与就业、学校与机构、公共空间等类型分区，依据密度的不同将基础分区进一步进行细分，并对各次类分区进行详细的规定。这种分区分类的规划体系既覆盖全域，又针对性明确，便于管理，能够有效适应城市不同地区的发展需求。

基于此，可以考虑对长江经济带城市一般地区进行空间景观分区的细分，将居住区分为中低密度住区、中高密度住区、城市中央高密度住区。将商业区分为邻里商业片区、社区商业片区、组团商业片区、城市商业片区。通过对城市各分区内容要素的研究，加强提炼梳理形成统一标准，并纳入规划管控体系，从而提高管控效率。

（3）提高对城市特殊及重点地区的特色化、精细化引导管控

控规在加强管控城市一般地区的同时，对于城市特殊及重点地区也应注重其特色化、精细化的管控。波特兰特别分区中的规划区类似于特殊重点地区，在基础分区的基础上提出了更加细致的管控要求。

针对城市中的特殊及重点地区，需要进行深化城市设计，并根据地区类型特色，编制形成更为详尽的特殊及重点地区城市设计指附加图则。

例如，对于长江经济带城市城镇地区特殊及重点地区中的滨水地区，首先应充分利用滨水景观资源，塑造临江临河公共空间，重点考虑的管控要素包括滨水景观步道、滨水公共空间、沿长江蓝线建筑退界线、建筑退界线与相邻蓝线距离以及典型滨水断面。其次应考虑营造良好的滨水城市界面建筑风貌，这方面重点考虑的管控要素包括滨水建筑朝向与建筑尺度、滨水建筑底层功能，以及屋顶绿化、建筑阳台、露台等建筑要素。最后，注重生态优先，统筹考虑滨水的生态环境保护。重点考虑本地植物清单、植物配置区域、生态廊道、水系水体等要素。

特殊与重点地区的管控要附性与弹性并重，图则与通则管控相结合。在预留适度弹性的基础上，强调规划管控体系的动态可叠加性，构建图则、通则相结合的体系。

（4）增进控规层面城市郊野及滨江地区蓝绿生态空间的管控

当前我国控规的编制重点在城镇区域，对于郊野地區控规编制尤其郊野地区中的滨河滨江地区缺乏相应的探索。在城乡一体化的背景下，今后控规需要更加重视自然生态环境的保护，尊重自然，顺应自然。同时需要统筹城镇地区和乡村郊野地区，划分编制单元，并按照城镇地区和郊野地区的定位和特性分类施策。

对于长江经济带城市郊野地区，结合波特兰区划在环境叠加区和绿道叠加区的管控经验，在防汛防洪等工程保障的基础上，还需着力强调蓝绿等自然环境空间要素管控，打造具有魅力的生态岸线。基于长江沿线地区的生态条件，综合资源环境承载力，对生态环境质量以及水系、绿地和绿道设置等提出规划控制要求。可借鉴波特兰环境叠加区中“干预区”的概念，着重考虑各种干预行为对生态环境的影响。对于滨江滨河沿线，可重点借鉴波特兰绿道叠加区的分类方式和管控要素，将城市滨水区域分为不同管制分区，并对开发退界、容积率、景观绿化、公共休闲步道、公共观景点和景观视廊等各个方面进行具体的管控。

3结语

笔者总结了波特兰区划的体系，提炼了波特兰区划基础分区中多户住宅区、商业及混合利用区以及波特兰叠加区中环境叠加区和绿道叠加区的管控内容，结合长江经济带城市控规管控现状特点，为提升城市的风貌特色与保护当地的生态环境，提出了由底线管控向品质管控的发展理念以及相应的策略建议，为长江经济带城市控规的进一步发展提供了借鉴。

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