行政公益诉讼诉前程序研究

任欢

摘要：在我们国家，检察机关提起行政公益诉讼的制度仍属于新事物，对于该制度的研究大多是在公益诉讼制度建设的可行性、合理性与程序保障等比较宏观的层面，怎么去构建一个科学完善的行政公益诉讼诉前程序，这是具体的带有方向性的程序归置，我国的研究是比较缺乏的。从2015年开始，我国展开了两年的公益诉讼试点进程，经过此试点，检察机关办理了许多公益诉讼的案件，及时进行对案件影响和成效的评价，总结经验。但是，从检察建议发出情况和现状来看，仍旧与现在的立法存在差异。其原因是我国规定在提起行政公益诉讼前须发诉前检察建议，此为前置程序，但其在法理和实践中存在缺陷。要对公益诉讼的诉前程序进行优化，需科学考量调查取证制度，提高检察建议的质量，提出一套完善的制度建设构思，本文将对此进行探索。

关键词：行政公益诉讼  诉前程序  检察建议  制度完善

一、行政公益诉讼诉前程序概述

（一）诉前程序的定义

行政公益诉讼诉前程序这一词语第一次以官方形式出现，是在《检察机关提起公益诉讼试点方案》。此外，在学术界对诉前程序有着广义和狭义两种解释。广义的理解中，诉前程序囊括了案件线索的来源取得、确定被告和管辖法院、对案件的审查立案以及报请登记、证据的调查核对、检察建议的发出等多个环节。诉前程序的狭义解释，也就是最高检在试点方案中的规定。笔者认为，诉前程序指的是检察机关发现案件线索，对证据进行调查核实，向相关的行政机关提起检察建议，被建议行政机关如何进行纠正，如何对公共利益进行维护，根据这些情况的履行程度来看是否提起行政公益诉讼。

（二）诉前程序的特征

1.诉前程序是法定的前置程序

从我国目前的立法来看，不管是行政诉讼法，还是最高检最高法的实施办法和相关司法解释都认为诉前程序是提起公益诉讼的一个法定的必经的程序。相关案件不能跨过该程序而直接进入到诉讼程序，而且诉讼程序是该程序的一个重要后续保障。法定诉前程序的设置，其根本目的在于监督行政机关，促使其自我改错，从而维护社会公共利益。

2.履行方式具有特定性

诉前程序的履行方式是当行政机关不依法履职，检察机关向其发出检察建议，依据被建议机关纠错和对公共利益的维护情况决定是否提起诉讼。该程序和诉讼程序相比，是较为温和的，对抗性不强，检察机关通过发出检察建议，督促行政机关处理相关问题，给与其机会，并非在法庭上对抗。

二、诉前程序在我国的适用现状

从试点期间开始，检察机关越来越熟悉公益诉讼案件，办理此类案件的数量上涨，但是也存在一个问题，即诉前程序的无效率较高。因此，对行政公益诉讼的诉前程序进行区分设置是必要的，此外，其现实意义有以下几点：

第一、该程序的区分设置能够促使检察机关在行使权力时严格把握权力的边界，不滥用职权。面对这个全新的权力，检察机关要时刻督察自身，克制权力的行使，检察机关和行政机关在客观上形成一种监督和被监督的关系。

第二、具体情况具体分析在诉前程序得到发挥。不管是在民事公益诉讼还是在行政公益诉讼，诉前程序都是法定的前置程序。在诉前程序，大多数的行政机关依法积极地履行职责，纠正不当的行政行为，及时维护社会公共利益。在不同情况具体分析适用诉前程序，可以让其增加活力和效率，是具有现实意义的。

第三、对诉前程序进行完善可以促使构建的制度更加巩固。诉前程序在发挥作用的同时，也存在一些问题，比如有些检察建议的内容是空洞的，不具有操作性;行政机关虽作出回复，但整改措施并未落实，检察机关应进行跟进工作等等。总而言之，这些问题的出现，就为诉前程序的改进提出了考验。检察机关自身不仅要规范职权，提高检察建议水平，更加迫切的是要在法律的高度对诉前程序进行区分设置。

三、诉前程序存在的不足之處以及完善建议

在公益诉讼制度中，诉前程序扮演者重要的角色，得到了很好的成效，但是该程序初具模型，不可避免地存在一些不足。下文将分析诉前程序的不足并作出完善建议。

（一）案件线索方面的问题

1.法律规定和司法实践的矛盾

我国法律规定，案件线索是检察机关在履职过程中发现的。若按照规定，检察机关在履行职责过程中发现案件线索，是主动发现的，也就将其之外的主体排除。但是在社会实践中，检察机关可以在办理一些刑事犯罪案件或者履行逮捕、审查起诉等职责中发现线索，社会公众也可以举报，这种情况下获得的线索是被动的，当前法律规定不明。此外，监察委、人大等若获得案件线索如何进行移送，法律对此规定也不明确。

2.完善案件线索的建议

完善法律法规，扩大案件线索获得的方式和渠道。在法律层面明确规定社会群众、组织、媒体等可以通过检举、控告等方式向检察机关提供线索。其他机关如监察委、人大等移送案件线索的制度需得到完善，使有效信息互通。

（二）诉前检察建议方面的问题

1.检察建议的质量偏低

诉前程序是否能够有效发挥作用，与检察建议的质量息息相关，很多检察建议都起到了应有的作用，但是还存在着一些问题。有些检察建议质量低，没有操作性和说服性，行政机关在收到之后无从下手。如果案件涉及多个行政机关时，这类检察建议无法确定哪些行政机关负主要责任，使得行政机关之间推脱责任。还有一些检察机关虽然发出了检察建议，但是没有对行政机关的整改情况进行监督和跟进。

2.检察机关和行政机关缺乏沟通

在司法实践中，行政机关对检察建议存在异议，但是我国现有的法律规范缺乏此规定。在诉前检察建议中，检察机关和行政机关需有效沟通，信息互通。

3.诉前检察建议的完善措施

首先要提高检察建议的质量，增加检察建议的可行性和说服性。检察机关在提出检察建议时，不仅要写明原因，也就是行政机关的不当行为对公共利益造成的损害，还要提出具体有效的整改方案，规定行政机关的回复和整改的期限，提升检察建议的可操作性。此外，建立沟通机制。行政机关对检察建议中不明的地方或者是存在异议的地方可以向检察机关提出，增强沟通。

参考文献：

[1]姜明安：《行政诉讼中的检察监督与行政公益诉讼》，《法学杂志》2006年第2期。

[2]王春业：《行政公益诉讼“诉前程序”检视》，《社会科学》2018年第6期。

[3]罗豪才：《行政法学（第三版）》，北京大学出版社2012年。