我国行政服务中心“一窗通办”运行模式的困境及其对策

李煜文，杨清华

（福建船政交通职业学院，福建 福州350007）

行政服务中心起源于英国，旨在为市民提供24 小时全方位一体化的公共服务。我国的行政服务中心诞生于20 世纪末，为适应改革需要，形成“一站式”办公。目前，全国大多数地市、县(市、区)均设立了行政服务中心，展开了丰富的实践探索。近年来，不少地区的行政服务中心试点了“一窗通办”运行模式，本文对此开展探究。

一、当前我国行政服务中心“一窗通办”运行模式的现状

纵观各地行政服务中心，从运行模式来看，先后可分成两类：一类是职能部门负责从收件、审批到发证的各个环节，称为小窗口模式；另一类是行政服务中心窗口统一收件和发证，职能部门负责各自业务审批，称为大窗口模式，即是“一窗通办”运行模式。

国务院总理李克强在2018 年5 月16 日国务院常务会议部署推进政务服务时，提出应实行办事要件标准化，公布必须到现场办理事项的“最多跑一次”目录，推行“前台综合受理、后台分类审批、统一窗口出件”，说明“一窗通办”运行模式得到政策认可，有望成为将来的发展主流。

大窗口模式是将前台受理权收归行政中心，各部门行使后台审批权的模式，这样就由行政服务中心组建窗口服务人员队伍，完成前台咨询、窗口收件和发证等工作。对于大窗口模式而言，涉及了收件和发证业务的整合，其特点是“一窗通办、分类审批，统一发证”；行政服务中心不仅负责中心的纪律、安全、党建，协调推进各部门的行政服务工作，还需组建一支咨询和窗口工作人员，负责咨询、收件和发证等工作。目前，浙江省嘉兴市、广东省佛山市、广东省中山市西区等区域正在探索“一窗通办”的大窗口模式。

“一窗通办”运行模式将各窗口从部门“专窗”变为综合窗口，即每个窗口可受理所有事项，这在一定程度可以提高效率。比如佛山市行政服务中心按照“前台标准化综合受理，后台智能化并联审批”的标准，实现窗口统一收件要求、人员由行政服务中心统一派驻，群众不需要在各部门、窗口之间来回奔波，只需要在综合窗口提交材料，消除了传统服务窗口职能单一、种类繁多、忙闲不均、季节性办事拥挤等弊端，办事效率得以提升。“一窗通办”运行模式实现前后台受理和审批分离，有效压缩行政审批权力寻租空间，有利于提高政府公信力和执行力。与此同时，“一窗通办”由行政服务中心派驻窗口工作人员，有助于统一窗口服务要求，方便管理，为提升政府形象，打造服务型政务提供了便利。

二、我国行政服务中心“一窗通办”运行模式面临的困境

“一窗通办”是在行政服务中心建设中逐渐探索出的模式，其成长必然会面临各种困境，具体如下。

（一）定位尴尬，导致对行政服务监管不力

行政服务中心要真正实现高效运转，就必须有相应的职能作保障。现实中，大部分行政服务中心只是多个职能部门集中办理审批、提供服务的办公场所，由各部门委派人员行使职能。行政服务中心与进驻的各部门无隶属、管理关系，而是起监督和协调作用，这导致行政服务中心定位尴尬。定位尴尬的问题不是单独存在于“一窗通办”运行模式，而是所有行政服务中心的共性问题，其本质是行政服务中心定位缺乏法律依据，既不是审批主体，又缺乏行政监督和行政执法的权限，是“丫鬟拿钥匙，当家不做主”。虽然行政服务中心内部设置“管理层”和“窗口层”，但是“管理层”的管理权限、管理程序和行政行为结果受职能部门的制约。《行政许可法》第二十五条规定：“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。”这给予了地方政府设立行政服务中心的权限。但是如何设立、设立后包涵哪些职责职能则不在其中，容易造成混乱。施雪华,汤静容（2013）认为中国地方各级行政服务中心的运作及其管理主要是依据《行政许可法》中关于联合办理的相关规定。根据《行政许可法》第二十六条的规定：“行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理。”由此可见，行政服务中心并不是一个独立的部门，而仅仅是联合、集中办理某项审批的一种机制。正因如此，各地行政服务中心发展遇到诸多问题，包括哪一级别的政府需要设立行政服务中心，其设立的要求、程序是什么，如何处理其与原单位的关系，内部如何运作以及如何监督管理等。

目前，如何处理与进驻事项部门的关系、落实对进驻事项的监督管理是行政服务中心尤为突出的问题。大部分地区将行政服务中心与进驻部门列为平级单位，因行政服务中心的属性和地位缺乏明确的法律规定，在管理协调中不容易得到进驻部门配合，并衍生出一系列的问题，比如拖延、推诿等，行政服务中心缺乏有力手段推动职能部门简化审批流程，甚至存在部门制造审批信息孤岛、行政服务中心无法获取审批效率数据的问题，让监管和协调无从下手，最终转变政府职能、提升行政服务的目标实现大打折扣。

（二）前台过度整合，触发专业化矛盾

“前台综合受理、后台分类审批、统一窗口出件”的模式本身有利于将收发件和审批分离，切断权力寻租的空间，有助于避免忙闲不均的问题，但如果配套技术和协调机制等基础条件不够成熟的状态下对前台过度整合，则可能引发与业务专业化的矛盾。

首先是行政事项多，前台窗口人员很难全面掌握收件要求，导致业务不够熟练。如广东省佛山市南海区，2015 年首批纳入“一窗通办”综合窗口的事项就达到662 项[2]，如此繁多种类的业务对工作人员是个巨大的挑战。其次，部分事项的办事要件标准化程度不够，本身需要丰富的经验才能判断是否符合要求，这容易导致前台工作人员在收件时捉襟见肘、纰漏时出，我们在调研中发现，有些部门在前台整合后因收件失误导致的退件率反而增加不少。再次，有些业务符合现场审批，如果将收件和审批切割，就会增加环节，反而降低审批效率。最后，有些审批涉及部门权限，若整合后权限不开放给前台人员，则将原本在收件时可处理的问题转移到后台，就增加了审批环节，如工商注册的核名权限若不开放给前台人员，则前台收件后仍需将材料转移后台，核名不通过又需企业家再次核名。但若权限在前台，则在收件时可以确定名称是否符合，程序更加简便。事实上，我们在“一窗通办”运行模式的行政服务中心大厅对办事群众开展问卷调查，发现群众期待中排在第二的是“提高人员的业务熟练程度”，仅次于“审批效率”。

对前台窗口进行整合后若管理不当，可能导致窗口成为“收发室”的风险，不仅导致退件率增加、群众跑腿次数增加，还加大前台窗口人员和后台审批人员、前台窗口人员与企业和群众之间沟通的难度，且后台审批人员和群众容易对窗口人员的业务能力产生不信任感。

（三）缺乏有效的联合办理机制，影响审批效率

“联合办理制”是指当公民或组织所申请的办理项目在内容上超出受理窗口的职能范围，涉及到多个职能部门的业务活动。行政服务中心组织相关职能部门对该项目进行联合审批的一种制度，是一种职能部门横向沟通协作机制。高效的联合办理机制有利于简化流程、减少环节，进而提高审批服务效率，但目前很多行政服务中心尚未建立健全有效的联合办理机制。“一窗通办”运行模式对前台进行了整合，后台进行分类审批，后台的分类审批其实是简单的分部门审批，尽管采取“一窗通办”模式，但这里“通办”的内涵是同一个窗口可办理各类业务，各个部门间是串联式的各自为主的封闭性服务，而不是并联式的互相协作的开放式服务。比如新企业设立，需要工商注册、税务登记、社保账号和住房公积金账号开通，在大部分地区的行政服务中心，办理人要在市场监督管理部门、税务部门、人社部门和住房公积金中心之间来回穿梭，审批的成本依然较高。

（四）双重人事关系，导致管理困难

“一窗通办”运行模式的行政服务中心存在双重人事关系，包涵两个层面的意思：一是进驻行政服务中心的审批人员是部门委派的，人事关系归属职能部门，行政服务中心具有监管权，而窗口人员的人事权监管权则均归属行政服务中心；二是指部门的审批人员、行政服务中心的管理人员往往是编制人员，而窗口人员则雇员居多。双重人事关系见图1。

图1“一窗通办”行政服务中心人事关系简图

如图1 所示，行政服务中心和职能部门对后台审批人员各拥有部分管理权，但因人事关系在职能部门，所在部门掌握着审批人员的任用、调动、升职等大权，若业务考核应用力度不大，或者相关部门对行政服务中心的管理配合不积极，则行政服务中心对审批人员很难开展有效管理；窗口人员多为雇员，在待遇和发展前景方面与编制人员具有较大差距，根据亚当斯密的公平理论，工人会将自己收入与劳动付出之比与同事进行比较，当高于同事时，则会更加努力工作，当低于同事的收入和劳动付出之比时，则会降低工作的努力程度，甚至离职。作为一起办公的群体，窗口人员很容易将自己的收入和劳动付出与审批人员进行比较，他们因雇员身份在待遇和发展前景方面与编制人员形成差距，就会产生不公平感，进而影响工作积极性。

此外，审批人员作为职能部门委派的人员，较难对行政服务中心产生归属感，而窗口人员因不公平感降低集体归属感，加上审批和收件均需要长时间在岗位上，造成与管理层的沟通较少，则可能进一步削弱归属感，导致他们主体责任感不足，进而缺乏工作热情。

三、完善我国行政服务中心“一窗通办”运行模式的对策思考

（一）完善法律法规，保障行政服务中心高效运转

目前我国的行政服务中心在组织归属和组织形式上因地区不同呈现出不同形态，其组织定位不够清晰，行政服务中心作为承担改变政府职能重任的机构，其定位问题绝不能模棱两可，否则与行政组织法定原则相左。我国应以法律形式划定各地行政服务中心的性质，同时在原有《行政许可法》的基础上，进一步加强、完善行政立法工作，基于我国当前现实，在明确界定行政服务中心主体的前提下，立足行政服务的长期发展，对行政服务中心服务的业务范围、功能、设立行政服务中心的政府层级以行政法律形式做出明确规定，从而完善行政服务中心的法律法规体系，明确其在行政服务体系中的地位及与其他部门的行政隶属关系，在宏观层面界定清晰其职责职权、内部机构设置、人员编制及管理等问题，同时在微观操作层面明确从哪级政府开始设置行政服务中心、各级行政服务中心业务指导和管理关系、行政服务中心业务开展及标准化建设等问题。

中央政府尚未完善相关法律法规的情况下，地方政府应对行政服务改革的效果进行评估，以此为基础探索制定行政服务中心的地方性法规或政府规章，解决行政服务中心定位尴尬的问题，确保行政服务中心与职能部门既能各行其是，又能互相配合，进而提高审批效率。

（二）根据业务特点整合服务窗口，发挥专业化分工优势

随着科技和管理水平发展，专业化分工成为各类型组织提高效率的重要手段。专业化分工是指在专业化生产带动下，由于技术可分性，生产一个产品或提供每一项服务可划分为若干环节，每个环节分为一道道工序，进而成为专业化技能岗位。专业化分工很重要的是要把组织活动的特点和员工的特点结合起来，将每位员工安排在适当的领域中积累知识、发展技能从而不断提高工作效率。当分工有利于减少工序提高效率时，进一步分工就显现出其必要性。

行政服务中心“一窗通办”是分工后的整合，将各类窗口收件和发证工作进行整合，本身也是一种提高效率的举措。但在目前的管理水平及技术基础下，对复杂的业务、即时审批的收件不宜进行整合，这违反了专业化分工的要求。因此，行政服务中心在“一窗通办”模式运行中，应该对业务区分对待，将条件成熟、收件要求明确、收件工作相对简单的业务进行整合，而收件要求存在模糊边界、收件工作需要丰富经验、即时审批、涉及重要权限等业务则应保持独立窗口。中山市西区就采取了整合窗口和独立窗口并行的模式，其中公安、人社部门覆盖较多即时审批业务且不少业务涉及重要权限，工商业务收件存在边界模糊的情况，这几个部门的窗口保持独立，其他部门的收件业务则整合成“一窗通办”。针对性的窗口整合既能共性地减少窗口人员需求，避免忙闲不均等问题，又能照顾到个别部门业务的特殊情况，有利于提高行政审批服务效率。

（三）建立并联审批机制，提高审批效率

由于部分审批业务涉及多个部门，形成审批“糖葫芦串”，这种情况往往审批周期长，企业和群众跑路多。职能部门之间应该建立并联审批机制，形成“法约尔跳板”，减少部门之间沟通的程序以及企业和群众提交审批的次数，提高审批效率。建立并联审批机制必须将涉及多个部门的业务统筹考虑，优化流程，从整个审批流出发进行流程再造，明确各部门的审批职责流转程序，群众从第一个环节提交材料后，审批犹如触发后的多米诺骨牌一样自动在各个部门间推进、环环相扣，直至审批结束；同时建立回路机制，若某个审批环节出现问题，如现场查看发现的问题，企业和群众通过补充材料或整改符合条件后则以该环节作为审批新起点，重启流程；若企业和群众无法达到审批要求，则自动启动回路，终止或中止审批。这样，只要符合条件，就能实现企业和群众办事“只进一扇门”、“最多跑一次”的目标。

建立并联审批机制的前提是打破数据的部门堡垒，实现部门间数据共享共通。以企业注册为例，工商注册信息若能及时共享给税务、人保部门和住房公积金中心，则这些部门可以随着完成该企业税务登记、社保和公积金账户建立的业务，企业不需要多次提交材料，若无法实现数据共享共同，则企业和群众必须向后续审批部门均提交材料，导致资源耗费和人力浪费；建立并联审批机制还有赖于开发并联审批功能完善的信息系统，通过在系统设置流程，一个环节结束后系统进入下一个环节，审批任务通过系统自动派发到相应审批人，每个环节设置期限提醒功能，如采用“红黄绿”灯显示不同的审批状态以达提醒效果，审批人员可以快速了解自己的任务及审批期限，管理人员能方便了解全体审批情况，不及时完成的审批也能一目了然，对提高审批效率、促进业务管理具有实践意义；建立并联审批机制还需以行政服务标准化建设为基础，针对审批边界模糊，如一个市内不同区的审批标准不相同的问题，针对性地梳理并明确标准化的流程和要件要求。管理学之父泰勒认为科学管理的根本目的是谋求最高劳动生产率，要达到最高的工作效率的重要手段是用科学化的、标准化的管理方法代替经验管理。政府应加强行政服务标准化建设，依法依规明确申请条件、流程、要件和周期等要素，对模糊的边界界定清晰。标准化的建设应该是自上而下的，若因各地条件差异无法形成全国统一的标准化，则省级层面也有必要开展。

（四）理顺人事关系，建立人员管理长效机制

“一窗通办”的双重人事关系，在管理策略上应区分对待。针对人事管理权在职能部门的审批人员，应建立行政服务中心与职能部门对人员联合管理的机制，培养双方协同管理的氛围，杜绝因人员管理造成行政服务中心和职能部门的矛盾；增加绩效考核的力度和绩效奖金的比例，以及业绩考核对晋升、评优、调岗等的应用力度，确保行政中心对审批人员有管理抓手。针对窗口人员的雇员身份，应明确窗口人员的职业发展路径，给予他们职业信心，并争取窗口人员在收入和职业身份方面与其他人员齐平。

同时，应加强行政服务中心文化建设，通过加强对人员的沟通和关心形成团结友爱的氛围，加强职业素养和思想道德教育增强坚守纪律的意识，加强激励和肯定树立爱岗敬业的精神，加强公共服务和行政管理理论学习培育为公众服务的意识。此外，尤为重要的是，各地政府还应不断收集企业和群众意见。行政服务中心作为改变政府职能、便利企业和群众的重要部门和场所，服务对象的体验感尤为重要。地方政府应以企业和群众的需求为导向，践行以效率、服务和责任为主要特征的新公共管理理念。

综上所述，行政服务中心的“一窗通办”模式，极大地提高了政府部门的行政效率，简化了办事程序。当然，行政服务中心的“一窗通办”模式在运行中仍有可能遇到其它问题，而随着探索的深入、管理水平的提高和信息化手段的丰富，这些问题也必将迎刃而解。