政府购买公共服务需求表达机制的问题——以F 社区为例

李雨洋

（华东政法大学政治学与公共管理学院,上海201620）

一、文献综述

既往对国内公共服务购买问题的研究从不同视角出发，对公共服务购买行为进行多方位分析，如谢启秦从公共经济角度出发，认为政府在购买公共服务的过程中存在公共财政资金被滥用、被寻租、被合谋等情况，产生了政府购买公共服务中的“公地悲剧”现象，需要实施公开与标准化的治理体系[1]。在立法问题上，白志远等提出政府购买服务立法应当着力于新公共管理范畴，在现有政府采购法律框架下，对购买服务予以细化规制，以实现整个采购法律体系的协调一致[2]。杨永伟等从“三轨分析”的治理新视角出发，提出政府、市场、公益三种逻辑分别从传统社会中分化出来，其力量格局决定了服务购买中政府与社会组织的关系性质与状态[3]。叶托则超越了民营化这一单一视角，根据价值追求、关注领域、核心问题、解决方案和服务对象定位等五个维度进行区分，并提出从经济、管理、政治和法律四个视角对政府购买公共服务进行探讨[4]。

以上研究多从具体视角出发，对公共服务购买行为进行分析，但目前国内专门关注和重视公共服务需求表达的文献并不多。汪锦军从公共服务的决策和公共服务的提供两条路径出发，提出了决策阶段的决策型参与、有限吸纳型参与和告知型参与，以及提供阶段的校正型参与、改善型参与和合作型参与六种模式类型。现实生活中应根据不同的公共服务问题，选择公民参与的有效模式和策略[5]。付建军等认为政府购买公共服务所存在的弱竞争性和不透明等风险会危及公共服务的供给质量，因此需要公众参与，并提出关键在于做好参与机制与购买过程和服务属性的精确匹配[6]。蔡礼强构建了一个基于政府、公民、社会组织三方参与主体的分析框架。三方主体发挥自身作用，既有助于政府购买公共服务需求导向的有效实现，还能在购买服务中实现三方共同参与、良性互动的参与式治理[7]。本文在上述研究的基础上，坚持“以人民为中心”的发展思想，以F 社区为例，通过购买方、承接方和受益方三个主体，对政府购买公共服务过程中需求表达机制的机制弊端及其存在的问题进行研究。

二、需求表达机制：需求偏好

新公共管理和新公共服务都强调“需求导向”的观念，以公众需求为导向有助于落实“以人民为中心”的价值观念。公共服务根据过程分为决策环节、提供环节和评估环节三个部分，目前国内的公共服务购买主要采用以政府为中心的购买方式，公众的参与主要体现在公共服务的提供环节，公众参与的力度、发挥的作用仍然有限，远未达到预期效果。因此，需要有一定的机制来保障公众的利益，表达其偏好，需求表达机制作为公众意愿的表达方式应运而生。

（一）需求表达：服务购买的逻辑起点

公共服务的购买过程既需要政府自上而下的调查，也需要公众自下而上的主动参与，在这之中，公众的意愿表达于成效的发挥起到了关键性的作用。惠特克指出，许多公共服务需要一般公众的积极参与，尤其是那些将成为服务的直接受益者的人们的参与[8]。公众只有将自己的意愿表达出来，并得到相关政府部门的重视，进而影响政府部门的购买决策，政府购买的公共服务才能满足公众需求，进而达到预期成效。因此，需要培养公众的权利意识、参与意识和合作精神，提升公众的参与能力，实现有序参与公共事务，为政府部门提供可取的建设性意见。需求表达作为政府购买公共服务的逻辑起点，可以有效地实现政府与公众的双向互动，及时了解公众需求，把握公众的需求导向，进而对实现有效的政府购买发挥关键作用。只有购买公众需求最迫切、最能惠及广大公众的公共服务，才能取得最大的成效。

（二）需求满足：服务承接的落脚之处

公众参与被认为是政府应对自身面临越来越严峻的合法性问题、推动公共政策的有效执行、培育不断萎缩的社会资本等方面的重要出路[9]。政府购买公共服务的最终目的是满足公众的需求，真正实现以“人民为中心”的行政，进而增强政府的公信力，切实提升公众的获得感。当前我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，面对既存的异质性的多元公众需求，需求表达机制的存在可以将公众的真实想法表达出来，使相关政府部门真正了解公众所需，从公众需求出发做出购买决定，将公众需求作为购买政策的出发点和落脚点，在取得政策成效的同时，提升公众的满意度。自下而上的参与在满足公众自身需求的同时也可以增强公众对政府政策的理解力和认同感，提高政策执行的效率，化解潜在的危机和矛盾，进而提升政府的合法性。

（三）需求机制：服务受益的获益基础

公众需求偏好的表达使得政府的购买在节约行政成本的同时满足了公众的异质性服务需求。但在实际的偏好表达过程中，既存在政府部门表面化、形式化的信息征集方式，如汪锦军提到的：“在我国，多数情况下当政府组织听证会时，往往表示政府将要施行的法律、法规、办法等已经基本定稿，并且马上就要执行。”[10]也存在公众的消极参与现象，对于急需的公共服务不争取、不表达；对于不需要的公共服务默认接受；对于潜在的威胁自己切身利益的公共服务忍耐置之。政府的主动强势与公众的被动消极参与形成鲜明的对比。因此，公众可借助微博、微信等新兴渠道，实现“互联网+公共服务”的有效结合。在需求的表达过程中，有理有力地表达自己的诉求，捍卫自己的合法权益。

三、需求表达机制：有效性低

（一）案例：F 社区概况

F 社区地处J 市中心地带，周围景区、商场林立，交通便利，空挂人口较多。但F 社区属于J 市老城区，住房多为平房，基础设施落后，且居民以老年人居多，生活多有不便。F 社区所在的区政府依据F社区的特色，以政府购买公共服务的方式购买了J市基爱社会组织提供的公共服务，但社工在开展活动的同时，也要积极与F 社区居委会合作，辅助社区完成上级的任务，而较少考虑公众的直接需求。

（二）需求表达机制：机制弊端

购买方、承接方和受益方作为政府购买公共服务的主体，其关系并不是割裂的，而是互有监督与合作（见下图1）。政府作为公共服务的购买方，既要为受益方提供公共服务，又要监督、评估承接方的工作；社会组织作为政府购买公共服务的承接方，在与政府部门平等合作的基础上，为公众提供直接的公共服务；公众作为最终的受益方，既要监督政府部门和社会组织的工作，也要积极参与到政府购买过程中去，表达自己的意愿、需求，但这样的需求表达机制也有其弊端存在。

图1：需求表达机制三主体关系及其机制弊端

1.购买方：效率较低。

需求表达机制的存在也会存在以下弊端：首先，居民偏好收集会耗费政府部门大量的人力、物力和财力，影响其决策效率，甚至错过最佳的决策时机。其次，由于居民需求的多样性与公共资源的有限性之间存在冲突，导致政府部门难以满足所有居民的需求，使得需求表达机制的有效性降低，存在的必要性面临质疑。最后，居民在积极表达自己需求的同时，也会存在过度参与政府活动的问题，影响了政府决策的自主性，降低了决策的专业性和可操作性。F社区居民以老年人居多，社区外来的“空挂户”以青壮年为主，两者所需公共服务种类不同，若皆从自身利益出发，会因意见相左而难以达成一致，在耗费政府人员精力的同时，影响了政府决策的有效性。

2.承接方：发展不利。

社会组织作为政府购买公共服务的承接者，若在其工作过程中一味遵循公众需求，极易陷入以下困境：一是因资本有限而难以满足居民异质性的需求。二是降低核心竞争力。社会组织因仅追求满足公众需求而失去自身组织特色，难以实现个性化、可持续发展。三是市场现状。若在以政府为主导的市场中忽视政府部门需求，会难以在公共服务竞标中脱颖而出，不利于社会组织的后续发展。

3.受益者：决策失误。

公众是公共服务的受益者，但自身能力所限，也会存在以下一些问题：第一，由于双方信息不对称，片面性的意见表达会影响政府部门的购买决策。第二，公众受自身知识限制，难以对项目过程及其结果进行专业化、客观化的评价，影响了对项目有效性的认识。第三，公众民主意识薄弱，缺乏参与的积极性，理所当然的认为政府无所不能，无所不包，较少表达自己的需求偏好，且存在从众心理，影响政府的决策方向。F 社区居民以老年人居多，受年龄和所学知识限制，其需求表达的有效性较低，且难以对项目实施效果进行客观、有效的评价。流动人口虽居住在F 社区，但由于户籍不在本地，并不能同等享受社区提供的公共服务，民主意识薄弱，很少表达自己的需求偏好，在需求偏好的表达方面发挥的作用有限。

四、需求表达机制：供需错位

（一）购买方：主观臆断

1.事前：缺乏民意表达机制，难以进行有效购买。

公民需求表达不足，公民需求没有在政府供给中有效体现，成为当前政府向社会组织购买服务中存在的普遍现象[11]。当前的公共服务购买主要从政府自身角度出发，在对购买项目进行利弊权衡的基础上做出购买决定，但在购买意向方面较少征集公众意见，使得诸如基础设施等短、平、快且易出政绩的“民生项目”更容易受到青睐，而基本公共服务虽然公众需求度高但因其在短期内难出政绩而不能得到充分供给[12]。之所以存在这种情况一是因为在公共服务购买过程中缺少民意表达机制，可供公众意愿表达的渠道有限，公众参与的有效性不高，难以发挥实质性的作用；二是政府部门对公众参与的必要性持怀疑态度，对公众的主体性定位缺乏明确的认识和定位。公共服务供需错位的存在使“政府花了钱，公众不买账”的现象时有发生。

2.事中：存在选择性公示现象，双方信息不对称。

目前，在公共服务购买过程中，政府部门因占据主导性地位，信息掌握更为全面，而公众由于缺乏事前的民意表达机制，仅在公共服务提供阶段有参与的机会，在决策阶段和评估阶段发挥的作用甚微。公众对购买项目的决定权有限，对购买的具体细节知之甚少，且政府部门在信息公示的过程中，由于对购买公共服务的品质缺乏信心而不愿意在大范围层面让公众参与[13]，存在选择性公示现象，只公示部分信息或只公示对政府部门有利的信息，相关信息无法真正做到公开与透明，混淆了公众对购买公共服务项目的认知，政府部门与公众双方的信息不对称导致服务购买难以取得满足公众需求的预期成效，使供需双方产生错位。

3.事后：反馈机制有待完善，难以参与评估过程。

在公共服务的购买过程中，在项目决策、评估阶段，公众发挥作用仍然有限。在项目决策阶段，基层的意见易被忽略，很少进入决策过程，公众民意很难纳入政府的决策议程，并以政策的形式输出。在公共服务的购买过程中，行政机关更关心的是节约成本与转移诘责，而非服务的质量，或者更感兴趣的是与其契约伙伴在长时期内维持良好的关系，而非短期性的个案公正和回应消费者[14]。公众是公共服务购买项目的直接受益者，作为受益一方，公众本来最有资格对公共服务的购买成效表达自己的意见，但现有的评估体系中，主要是依靠第三方审计及专家评估，缺乏公众参与。反馈机制的不完善使得政府部门难以及时根据公众需求对购买方向及购买政策做出针对性、适配性的调整。

（二）承接方：盲目跟进

1.事前：事前调研不充分，盲目跟进项目。

我国社会组织特殊的发展路径决定了其相对弱势的地位。社会组织为了迎合政府偏好而主动向政府靠拢，行为方式与组织结构也与政府日益趋同，牺牲组织独立性而换取短期发展所需资源[15]。提供的服务不能满足公众的需要，为“中标”而“投标”，为获得政府部门的资源支持，使组织获得进一步发展的资源与资金而承接项目，失去了社会组织服务公众的意义。这是因为许多服务的承接者原本就是政府部门的附属机构，即使是在公开招标中，最终能获得项目的也大多为非独立的社会组织，购买行为的“内部化”特征明显[16]，承接方为获得政府项目盲目跟进政府部门预设的进度，不考虑实际情况，仓促应付政府部门的检查，使得项目的承接质量难以保障。

2.事中：与公众缺乏沟通，难以适时调整。

在公共服务购买过程中，由于政府部门的主动强势，使得公众的地位弱化。社会组织在提供服务过程中不但要接受政府的各项考核，还要考虑以后从政府手中继续承接服务项目，提供服务过程中社会组织会天然地倾向于迎合政府，而不是接受服务的公民[17]。承接方提供公共服务的目的不是为了满足公众的需要，而是为了获得政府的项目，导致社会组织与政府沟通多、与公众沟通少的现象经常出现。社会组织与公众沟通不足，难以根据居民需求提供有针对性、适配性的公共服务，且在提供的公共服务项目出现供需偏差后，因为缺乏有效的信息来源渠道，难以获得及时、有效的信息反馈，难以进行及时性、有效性的服务项目调整，最终出现供需错位，既影响了公众的服务体验，也影响了社会组织的进一步发展，最终影响了政府的形象。

3.事后：评估结果不重视，存在合谋现象。

我国购买公共服务的项目评估目前主要通过审计及专家的评估完成，服务对象评估由机构自行组织、缺少公示制度、缺乏第三方评估、缺少公众评估等。在整个项目的评估过程中，公众发挥的作用有限。在绝大多数项目的评估环节中，并没有适时引入公众参与机制，使得作为与政府购买服务最具切身利益者在评估环节丧失了话语权，难以对服务的体验表达自己的看法，难以对进一步的改进提出自己的意见反馈，使得评估脱离实际，难以达到预期成效，不利于社会组织的进一步发展，也不利于服务购买项目的及时调整和适时改进。

（三）受益方：参与不足

1.事前：民主意识淡薄，对服务的购买不关心。

与政府的强势主动形成鲜明对照的是公众的消极被动，公众民主意识淡薄，参与观念不足，公众对于政府购买何种公共服务并不关心。一是因为当前公众参与表达的渠道单一，多停留在表面化、形式化的参与方式，缺乏有效的参与平台，难以对政府的政策制定发挥有效性的影响，从而影响了公众参与的积极性。二是政府对于公众的参与范围进行了严格的限定，部分环节并不对外公开，造成了公众与政府部门的信息不对称，使得政府牢牢掌握了公共服务购买的话语权和决定权，公众发挥的作用极其有限。三是几千年形成的“臣民”思想，理所当然地认为决策是政府的事，与自己无关，因而积极性不足，对公共服务的购买不关心。

2.事中：公众积极性低，对组织的活动不热心。

政府购买的公共服务项目需要公众的积极参与，配合作为承接方的社会组织开展各项活动。但在实际生活中，由于公众的积极性较低，对组织的活动并不热心，很少参与活动或者活动互动有限，对活动的开展持观望或怀疑的态度，态度冷漠，难以保障活动的开展取得预期的效果。在实际生活中，即使在居委会和社工的动员下参加活动，公众参与也只是草草应付了事，并没有树立主人翁的意识，使得活动的开展难以取得预期的成效。公众积极性较低，既不利于政府购买公共服务的改进，实现供需的有效结合，也不利于公众民主意识的提升。

3.事后：公众参与不足，对服务的评估不在意。

由于公众的参与主要体现在项目执行阶段，评估阶段发挥的作用极其有限，使得公众对评估的参与不热心，对评估的结果不在意。这既是因为公众参与评估的渠道有限，方式单一，所发挥的作用有限；也是因为公众自身不积极主动地参与到公共服务项目的评估中去，为自身发挥更大的作用积极开拓新的渠道。公众参与不足，对公共服务购买的成效不关心，对评估结果不在意，既不利于提高公共服务的质量，也会造成供需错位的恶性循环。

六、结语

F 社区的实践表明：一个以政府为主导，社会组织和公众有限参与的购买模式仍是当前政府购买公共服务的主要模式。这既是因为购买方、承接方与受益方三方主体不平等的社会地位，也是因为当前公众需求表达机制自身制度建设不完善，公众参与度低，作用有限。因此，需求表达机制作用的发挥，需要自上而下的政府落实和自下而上的社会组织与公众参与相结合，使之在具体的情境中不断调整购买方、承接方与受益方三方之间的关系。但在此过程中也应注意，公众参与可能会增加公共服务购买的时间成本和物质成本，要注意公共服务购买所适用的范围和边界，确认公众参与公共服务购买过程的力度与方式，借助“互联网+公共服务”的新兴方式，在提升公众民主意识的基础上，实现开放、多元的有效参与，进而实现供需的有效结合。