关于个人所得税政策变迁的分析

施文艳

[摘 要] 我国个人所得税法自从1980年诞生以来已经经历了将近40年的变迁，在这个漫长的过程中凸显了渐进主义模型的痕迹。渐进主義模型运用一连串部分调整的途径使得制定新政策需要的时间、信息、金钱投入最小化，减少了决策过程中因意见不一致而引发的一系列矛盾。中国的个税改革之路经历了漫长的过程，2018年迈出了由分类税制变为综合与分类税制相结合的根本性变革的一大步，由此可以预见未来将会有适应中国现状的更多相关变革。

[关键词] 渐进主义模型 个人所得税 政策变迁

中图分类号：F249.2 文献标志码：A

作为典型的公共政策，个人所得税法始于1980年，2018年以前已历经六次修改。2018年个人所得税法迎来了第七次修改。2019年1月1日新的个人所得税法得以正式发布，这次修订可以说是迎来了一次本质上的变革。与以往的个人所得税法相比，新的个人所得税法的变化主要包括以下几点：除个税起征点再次提高外，分类税制将变为综合与分类相结合的个人所得税制，并加入六项专项抵扣等。可以说，我国的个人所得税政策始终是作为优化收入分配，以实现社会公平为目的，具有自动稳定器功能的政策慢慢发展起来以及完善的，体现出了渐进发展的模式特点[1]。文章将从公共政策渐进主义模型角度对我国个人所得税政策变迁过程进行分析。

一、渐进主义模型的内涵及在中国的应用

美国学者林德布洛姆在批判理性主义模型时首次提出并建构了渐进主义模型。渐进主义是指决策制定者在现有政策的基础之上，对现有政策进行一些修改，通过一系列局部的调整，在确保社会稳定的前提之下，逐渐实现决策目标。它的理论基础是多元主义。渐进主义模型通过三大基本原则来弥补理性决策模型的不足——“按部就班、渐进分析”“积小成大、质量转换”“稳中求变、政治均衡”。首先在过去的基础上制定政策，只有量的变化，没有质的不同，寻求慢慢渐进。然后渐渐累积，最终达到根本变革。最后为了保证稳定性，追求人们能一致同意的决策而不是最有效的政策[2]。

渐进主义模型在中国已经应用较长的时间，改革开放后的四十多年实际上就是渐进主义模型在中国应用的四十多年。特别是新世纪之后，政府决策运行机制更加完善，决策过程和结果都更加科学和民主化。以十九大报告为例，报告中多次强调要稳步推进社会主义经济、政治、文化、社会和生态建设，如强调“农业现代化稳步推进”“积极稳妥推进政治体制改革”“保障性住房建设稳步推进”，这些都体现了渐进主义模型的观点。同样，渐进主义模型在中国个税政策制定和完善过程中的应用性从理论上看是可以得到明确和充分肯定的。

二、渐进主义模型在个人所得税政策变迁中的应用

从近40年的政策变迁历程纵向来看，我国个人所得税政策变迁的过程明显凸显出渐进主义模型的痕迹。从渐进主义模型的角度分析个人所得税政策的变迁过程，我国个人所得税政策经历了1980、1993、1999、2005、2007（6）、2007（12）、2011、2018共8个重要的时间点。

1980年《中华人民共和国个人所得税法》颁布，当时个人所得税是对外籍人员征收的税种，起征点为800元。伴随着我国改革的深化和经济发展的需要，加之开始阶段个税政策诸多的漏洞和缺陷，1993年第一次修改出台。这次修改后，新的个人所得税由个人所得税、个人收入调节税、城乡个体工商户所得税三税合一组成，同时继续使用每月800元的起征点。此后在到2011年近20年的时间里，我国个人所得税税法经历大大小小数次调整，即1999年、2005年、2007年6月、2007年12月等四次修改。其中2005年上调起征点至1 600元，2008年又将起征点调整到2 000元，2011年第六次修改是调整力度较大的一次，起征点调整至3 500元。1993年至2011年我国个人所得税起征点的多次调整，其实就是一个决策在政府与民众之间博弈，最后达到互相妥协的过程，随着人们收入水平的提高而提高个人所得税起征点是决策在实践过程中不断补救和改良的表现。但是，个人所得税的改革也不能仅仅局限于起征点的提高或降低，应该和其他方面相互搭配，相辅相成，可以从税制模式、税率和税收征管方面下手，完善税收体系、税收结构，制定合理税率。从多方面完善我国个人所得税政策。2018年8月的第七次修改是变革性的。5 000元的个人所得税起征点和税率结构的调整不是重点，更受关注的是“多种收入综合计税”以及“六项专项扣除项目”。劳务报酬所得、稿酬所得、特许权使用费所得等将和工资薪金所得合并征税，可选择由扣缴义务人代缴，也可由本人年底办理汇算清缴。本次修订还增加了大病医疗、子女教育、继续教育、住房贷款利息、住房租金以及赡养老人等六项专项附加扣除项目。提高个人所得税起征点，增加子女教育、大病医疗等专项费用扣除，合理减负。全国人大常委会审议通过的决定，正是把对人民的承诺实实在在落了地。让改革发展的成果更多的惠及人民。总之，从税收制度的角度来看，这标志着我国个人所得税改革进入了一个全新的阶段[3-4]。

事实证明，经过一系列的调整、修改和完善，建立符合中国国情的个人所得税制度的长远目标得到了更好的实现。当然，这个实践、调整和完善的过程仍将不断继续下去。预期随着我国新的个人所得税制度的实行，我国的征管水平会日益完善，其他问题例如全面综合计税、以家庭为单位计税等也将会逐渐纳入改革的日程。我国个税政策的变迁是符合中国特色的摸索过程，通过不断探索和修改以符合当下的现状，适应中国国情，促进社会稳定和经济发展[5]。

三、结论

综上所述，渐进主义模型对中国个税政策变迁的实践有显著的适用性。按部就班、渐进分析”“积小成大、质量转换”“稳中求变、政治均衡”这三大原则很适用于我国个税政策的决策形势。但是成功构建一个适合中国不断变化的国情的个税体系仍然是一个巨大而又困难的社会工程，人才、资金、经验缺一不可，还需要付出长时期的研究工作。一蹴而就不现实，经过较小的步骤慢慢来做、循序而进，是比较好的选择。同时也绝不能照搬照抄，必须结合我国当前国情实际，进行改进和完善。而且这样的决策过程是比较稳定的，不会给人们造成太大的波动，也避免给社会带来不稳定因素，俗话说“欲速则不达”，按部就班才是明智之举。相信未来的个税政策会应时而变，通过不断完善来适应未来社会的发展，让人民满意，真正达到调节收入分配、促进社会公平的目的。

参考文献：

[1]倪昀婧.对个人所得税起征点的探讨[J].产业与科技论坛， 2011（16）：31- 32.

[2]王希宝.渐进主义模型对中国行政决策制定的现实意义[J].商，2015（35）：61.

[3]李禄艳.关于我国个人所得税改革起征点的研究[J].商情， 2017（32）：71.

[4]赵躲、陈佳明.渐进主义模型与我国的改革开放[J].管理观察，2016（22）：65- 67.

[5]托马斯·R·戴伊.理解公共政策（第十二版）[M].北京：中国人民大学出版社，2001：33.