刑事纠纷解决机制视域下城市社会治理法治化研究——以大连市为分析样本

付黎明, 夏 红

(辽宁师范大学 法学院, 辽宁 大连 116031)

我国正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。随着我国进入经济转型期和改革阵痛期,多种思维方式、多元利益诉求和社会矛盾叠加,致使刑事纠纷激增,对城市社会治理提出新的命题和挑战。不仅如此,在全面依法治国的新时代,人民群众的刑事司法需求日益多样化,以往单一的以诉讼为主导的刑事纠纷解决方式很难满足其司法需求。为此,在推进城市社会治理法治化的进程中,探索、引介多元化纠纷解决机制就显得尤为必要和紧迫。

所谓多元化纠纷解决机制,是指在一个社会中,由不同性质、功能和形式的纠纷解决方式(包括诉讼和非诉讼两大类型),相互协调互补,共同构成的纠纷解决和社会治理系统[1]。多元化纠纷解决理论发源于民事诉讼理论,更多适用于民事纠纷的解决,很少为刑事诉讼法学界所关注和引介。我国刑事纠纷主要通过诉讼方式解决,只有少量自诉案件允许通过和解和调解方式处理。公诉案件的刑事和解在2013年之后才开始在国家机关的主导下在全国推行,因此仍不属于自力救济的范畴。我国刑事纠纷解决的严格规范性特征,使得其与其他性质的社会纠纷区别开来。长久以来,诉讼方式在处理刑事纠纷中更多关注了惩戒性,而忽略了其作为侵权行为的一般属性。因此,在社会治理法治化的背景之下,有必要充分考虑刑事纠纷作为一种社会矛盾的基本属性,即便在保证公权力介入的情况下,也应当最大限度地尊重纠纷当事人的意愿。唯有如此,“案了事也了”的理想愿景才能实现,在法治框架下的社会才能依序而治、循法而行。

一、大连市刑事纠纷解决机制选择调查

为了解大连市刑事纠纷解决机制状况,笔者以无讼网(www.itslaw.com)中大连市城区内的7个区2013年至今的刑事案件为分析样本。由于主要着眼于刑事纠纷解决机制下的城市社会治理研究,无涉乡村社会治理,所以笔者仅选取城区的7个区(分别是中山区、西岗区、沙河口区、甘井子区、金州区、旅顺口区、普兰店区)的刑事案件为分析对象。之所以选择2013年这个时间为节点,主要基于两点考虑:首先,2013年以《中共中央关于全面深化改革的若干重大问题的决定》的出台为标志,掀起了新一轮司法改革的大幕,一系列刑事司法改革相继展开。这一轮的司法改革涉及了侦查、起诉、审判、执行等诉讼阶段,因此,这个时期的刑事司法实践极具代表性,能充分反映改革进程中暴露的问题和累积的经验。其次,2012年十一届全国人大五次会议审查通过了《中华人民共和国刑事诉讼法修改案(草案)》,并于2013年正式实施。这次刑事诉讼法修改,确立了公诉案件当事人和解诉讼程序。

通过无讼网检索发现,2013—2018年大连市城区内的两级法院共作出刑事判决11 250件,其中一审判决共10 856件,所占比重为96.50%;二审判决394件,所占比重为3.50%。从年份来看,2013年49件、2014年2 136件、2015年2 228件、2016年2 877件、2017年2 969件、2018年991件。从2014—2017年的数据可以看出,大连市的刑事案件呈逐年上升的趋势。从案由分布来看,侵犯财产类罪3 119件、危害公共安全类罪2 780件、妨害社会管理秩序类罪2 072件、侵犯公民人身权利、民主权利类罪2 208件、破坏社会主义市场经济类罪851件、贪污贿赂类罪147件、渎职类罪60件、刑事其他犯罪类8件、危害国防利益类罪4件、危害国家安全类罪1件。在调查中,笔者发现,在全部案件中当事双方达成和解协议的有221件,所占比重为1.96%;当事双方达成调解协议的有571件,所占比重为5.08%,见图1。检索方式:关键词为和解协议;案件类型为刑事案件;作出判决的法院限定为大连市中级人民法院、大连市中山区人民法院、大连市甘井子区人民法院、大连市沙河口区人民法院、大连市西岗区人民法院、大连市普兰店区人民法院、大连市金州区人民法院、大连市旅顺口区人民法院;作出判决的时间为2013—2018年;检索日期为2018年7月16日。

图1大连市刑事纠纷各种解决方式所占比例分布图

二、大连市刑事纠纷解决机制选择问题分析

在当事双方达成和解协议的221件案件中,2014年56件,2015年36件,2016年52件,2017年57件,2018年20件。(2018年的数据收集截止到2018年7月16日)此处的和解主要是指公诉案件的和解。调查发现,在221件刑事和解案例中仅有11件是刑事附带民事的和解,占和解案件总数的4.98%。因此,大连市刑事纠纷的和解以公诉案件的和解为主,刑事附带民事诉讼案件的和解为辅。此外,在全部案件中,当事双方达成和解协议的仅为1.96%。刑事和解的适用率低主要有两方面原因。其一,公诉案件的和解有严格的适用条件,我国刑事诉讼法第277、第278和第279条对其适用条件进行了严格的限制,这就决定了公诉案件的和解适用只能是“小众”的而非普适的;其二,刑事和解在刑事司法实践中的适用率较低,其功用尚未得到充分发挥。

在当事双方达成调解协议的531件案件中,2014年127件,2015年114件,2016年129件,2017年161件,具体分布见图2。根据2017年大连市中级人民法院报告:2013年以来的5年来全市法院共受理案件617 352件,办结574 472件,其中2017年受理190 525件,办结147 645件,比2013年分别上升95.58%和67.64%。(数据来源于《2017年大连市中级人民法院工作报告》)于是,在刑事纠纷和案件总量急速增长的背景下,调解这种趋于平缓的增长,显然与大环境不协调。刑事调解在刑事纠纷整体中所占比重较低,说明刑事调解在刑事纠纷解决中的积极作用没有得到充分发挥。

图2刑事调解案件各年度数量分布统计图

达成刑事和解的案件主要集中于故意伤害罪(侵犯公民人身权利、民主权利类罪)和交通肇事罪、危险驾驶罪(危害公共安全类罪),分别为150件和39件,分别占和解协议案件总数的67.87%和17.65%。达成刑事调解协议的案件主要是侵犯公民人身权利、民主权利类罪和危害公共安全类罪,分别为216件和278件,分别占达成调解协议案件总数的37.83%和48.69%。由此,笔者发现,无论是刑事和解还是调解,这两类案件所占比重均较大。刑事诉讼当事人达成合意的主体主要为侵犯公民人身权利、民主权利类罪和危害公共安全类罪。具体来说就是故意伤害类罪、交通肇事类罪、危险驾驶类罪。

三、刑事纠纷处理的应然机制

现代社会纠纷解决的方式主要有三种:即公力救济、社会救济和私力救济。所谓公力救济,就是当事人通过提起诉讼,由国家审判机关作出判决裁定而定纷止争;私力救济是指当事人在权利受到侵害时,不通过国家机关和法定程序,依靠自身或借助他人的力量来解决纠纷的方式;社会救济是介于二者之间的,“是从公力救济中分割出来的部分权力和私力救济的制度化。”[2]总体上来说,纠纷的解决要依靠这三种方式共同发挥作用。但是具体到不同类型的纠纷其侧重是完全不同的。刑事纠纷的解决是一个从私力救济逐渐演变为公力救济的过程,在原初时代无论民事纠纷还是刑事纠纷,都是当事人之间的私事,由当事人自主决定。原始社会中,人们寻求对因某种利益引发的纠纷的解决方式的时候,普遍适用的是一种“私力救济”,即依靠个人的力量或简单的群体力量来解决纠纷,如早期的血亲复仇、决斗,部落间的战争等方式[3]。

诉讼作为一种机制,是公力救济的一种[4]。 诉讼的产生是解决纠纷理性化的产物。 笔者认为,在着力建构多元化纠纷解决机制的时代图景下, 在全面推进依法治国的今天, 诉诸私力救济特别是暴力性私力救济来解决刑事纠纷断不可取。 但是,我们不能因此而矫枉过正, 唯公力救济是从, 从而陷入公力救济中心主义的泥沼。 从初民社会的同态复仇、血亲复仇到古代乡村的宗族械斗, 再到现今的正当防卫、紧急避险和自助行为。 私力救济绵延不绝、一直存在。 何挺根据刑事主体及刑事主体之间关系的不同将刑事纠纷的解决模型分为当事人合意主导型和国家决定主导型。 “所谓当事人合意主导型刑事纠纷解决, 是指以加害人与被害人之间的沟通、协商和合意为主要线索和主导的刑事纠纷解决方式”[5]146。 国家决定主导型刑事纠纷解决, 是指以国家(由具体机关代表)决定如何解决刑事纠纷并分别作用于加害人和被害人为主要线索和主导的刑事纠纷解决方式[5]151。 调解与和解作为合意型的纠纷解决方式, 在尊重当事人意愿和化解当事人之间的纠纷方面与通过正式的诉讼程序作出裁判相比具有明显的优势。 刑事纠纷中当事人合意主导型包含加害人与被害人的合意、协商及国家与加害人、被害人之间的协商、合意两个方面。 对于民事纠纷来说, 加害人与被害人达成合意即可, 但是在刑事纠纷的解决过程中, 还需要国家的参与, 虽然国家的参与并非此类型的中心内容, 但国家参与保证当事人合意的自愿性与合理合法。

总之,现代刑事纠纷解决要综合运用刑事诉讼、刑事和解和刑事调解等多元化的纠纷解决方式,建立和完善刑事纠纷多元化解决机制,提高城市社会治理法治化水平。 具体来说就是“一体二元”式的刑事纠纷解决机制。 所谓“一体”是指刑事诉讼,“二元”是指刑事和解与调解。 “一体二元”的刑事纠纷解决机制就是以刑事诉讼为解决刑事纠纷的主导,在诉讼这个“体”的前提下, 刑事和解与调解作为辅助的纠纷解决机制。换句话说,刑事纠纷的解决是在诉讼的前提下进行的多元化纠纷解决。 与多元化民事纠纷解决机制有着本质的区别, 就民事纠纷的解决而言,调解、和解、仲裁与诉讼是并列和平行的,没有主辅之分。 产生这种分野的原因是刑事纠纷不仅关涉对个体法益的侵害, 而且关涉国家法益的减损, 因此需要由代表国家的检察院提起刑事诉讼,完成对犯罪行为的追诉。 所以,刑事诉讼是解决刑事纠纷的主导, 刑事和解与调解都必须在诉讼的框架下进行。

四、大连市刑事纠纷解决机制的优化

虽然诉讼“单打独斗”来应对刑事纠纷的局面已经不复存在,但是以刑事和解与调解为代表的合意型刑事纠纷解决方式在大连市刑事司法实践中尚未被充分重视,其功用还有待进一步的发掘。因此,有必要认真对待以刑事和解与调解为代表的合意型纠纷解决方式。综合运用刑事诉讼、刑事和解、刑事调解等多元化的纠纷解决方式,建立和完善刑事纠纷的多元化解决机制,提高城市社会治理法治化水平。

1. 更新观念:法治化社会治理

运用法治思维和法治方法解决刑事纠纷。在现代社会,法治是治国理政的基本方略,也是社会治理的基本方式。在城市社会治理的进程中,一方面要综合运用多元化纠纷解决方式,建立和完善多元化纠纷解决机制,规避和化解日益繁复的各种矛盾,从而提高城市社会治理的能力和水平。另一方面要将矛盾多元化解机制纳入“法治化、规范化和实质化”的轨道,树立法治理念,运用法治思维和法治方式化解纠纷。此外,“治理”重点是强调多元主体管理,民主参与式、互动式管理,而不是单一主体管理。城市社会治理主体是多元的,多元主体之间得以协调行动、整合力量,都离不开法律作用的发挥。城市社会治理的方式是多样的,诉讼、调解与和解的适用条件和情形不同,但都需要在法律的框架内进行。

树立多元化刑事纠纷解决观。早在2008年何挺就在其博士论文中主张我国要引入多元化刑事纠纷解决观,但是遗憾的是这一提议至今未得到主流刑事诉讼法学者与实务界人士的认同。虽然2015年中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》、2016年最高人民法院下发了《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》,对多元化纠纷解决机制进行了顶层设计和制度安排,但这些文件主要规定的是民事纠纷的多元化纠纷解决机制,对刑事纠纷则涉及甚少。多元化纠纷解决观在我国刑事司法制度和实践层面均未获得其应有位置,多元化纠纷解决机制在我国刑事司法制度中也没有得到应有重视、发挥应有作用。多元化纠纷解决观的引入,提高了解决刑事纠纷的能力和社会治理水平。

2. 整合资源:法治资源协同创新

建立健全刑事和解、调解与判决之间的耦合机制,形成刑事纠纷解决的合力,实现多元共治的良性局面。对于交通肇事和轻微侵财性刑事案件要充分发挥派出所、公安机关的行政调解作用,将行政调解作为刑事纠纷的前置程序。因为调查发现,交通肇事与侵财性案件在大连市属于高发案件,侵犯财产类罪3 120件,占刑事案件的27.73%;以交通肇事为代表的危害公共安全类2 781,占刑事案件的24.72%。通过完善诉调对接机制,对于这些案件进行调解,调解不成转入诉讼程序,从而达到分流与过滤的作用。相较于诉讼繁杂的程序,和解体现了刑事纠纷解决方式的本土创新和“东方经验”。治理的实质是充分调动和运用社会自身资源,将一个自上而下安排的规则内在化,治理是一种为获得公共秩序而进行的双向活动[6]。就刑事纠纷的解决而言,虽然自上而下的刑事诉讼是主导,但也应该逐步打通自下而上的调解与和解的通道,形成刑事纠纷解决的双向通道。

3. 个性调整:针对性解决方案

改变刑事司法实践中 “先刑后民”模式。现行附带民事诉讼制度秉持“刑事优于民事”的诉讼原则,将民事赔偿问题一律置于公诉程序之后,并将刑事审判中确认的犯罪事实视为民事赔偿的直接根据。这种貌似合理的制度设计导致民事侵权诉讼的独立性受到影响[7]。“先刑后民”导致侵权损害赔偿部分处于附属地位。刑事部分未尘埃落定之前,损害赔偿就一直悬而未决。被害人一方基于刑事追诉的执著,往往没有和解的想法;法官也难凭一己之力一厢情愿促成调解成功。被告人一方既不会因为积极赔偿而在量刑方面得到优惠,也不会因为拒绝赔偿而在量刑上受到惩罚。无论民事赔偿义务履行与否,其定罪量刑已然确定。这就极大地降低了被告方赔偿的积极性,没有及时和足额的赔偿,当事人双方也就很难达成刑事和解与调解的合意。因为被绝大多数法院采纳为解决民事赔偿问题的程序,这种模式导致附带民事诉讼“调解难”和附带民事诉讼“执行难”的问题。

相反,如果按照“先民后刑”的思路解决由刑事犯罪行为导致的侵权损害及刑罚问题,将损害赔偿与刑罚有机结合,通过对被追诉人积极履行侵权损害赔偿义务的正向激励措施,即赋予其程序从简从快的选择权,律师帮助的优先满足权,实体量刑从宽的明确奖励等,塑造良好的刑事纠纷解决多元化化解机制,多方共赢、多向共进、多维共推,运用法治化思维、法治化机制及法治化方式最大限度地彻底解决严重社会矛盾,不仅“案了事也了”,而且会逐步构建起社会消解矛盾的良性循环系统。