中国社区政策研究发展态势与评价——基于(1995—2018年)538篇CNKI文献的计量分析

张 平, 宋锐辉

(东北大学 文法学院, 辽宁 沈阳 110169)

社区政策是公共政策的子集,是国家机关、政党、团体、行业在一定时期内为实现一定的政治、经济、文化、社会和生态目标,针对城乡社区所采取的一系列谋略、法律、措施、办法、决定、条例、制度等的总和。党的十九大报告明确提出:“加强社区治理体系建设,推动社会治理重心向基层下移,发挥社会组织作用,实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”[1]了解城乡社区治理实践过程中社区政策导向和执行效果,对国家和地方制定和完善社区政策具有重要指导意义。

一、数据来源与研究方法

1. 数据来源

以中国知网数据库(CNKI)作为检索平台,检索主题为“社区政策”,排除国外社区政策研究的相关文献及会议通知、会议综述、征稿启事、访谈笔记、书评声明等非学术性内容,最终选取出符合研究要求的样本文献共538篇。以发表在CNKI上的第一篇关于中国社区政策的文献为时间起点(1995年),时间截面设置为1995—2018年,较为全面地搜集了目前国内关于社区政策的研究情况,满足绘制中国社区政策研究知识图谱的基本要求。

2. 研究方法

借助可视化分析软件CiteSpaceV对中国社区政策研究领域高频关键词、关键词共现、突现词、作者合作网络、研究机构合作网络等进行分析,绘制中国社区政策研究领域的知识图谱,反映该研究领域的发展历史、研究热点和研究趋势。借助EXCEL对高频关键词、突现词、作者发文量、研究机构等进行描述统计分析及图表绘制,反映该领域的基本情况。

二、研究文献数量的年代分布

从图1可见,1995—2018年间,有关中国社区政策的研究发文量总体呈现稳定上升趋势,平均年刊文量22.4篇。1998年之前,国内关于社区政策研究几乎处在空白期;1998—2010年,发文量一直处于相对稳定增长状态;2010年至今,发文量在不同年份有较大变化,但总体保持增长态势。存在比较明显的两次高峰和3次小波峰:两次高峰分别在2010年和2014年,发文量分别达到42篇和48篇;三次小波峰分别在1999年、2007年和2017年。呈现以上趋势及特点主要有两点原因。

第一,国家宏观政策影响。国家的顶层设计推动中国社区政策领域研究波峰的出现:1999年,民政部开展了“全国社区建设实验区”试点工作,选择26个城区作为社区建设实验区,掀起了社区建设研究的一个高潮;2006年,《国务院关于发展城市社区卫生服务的指导意见》和《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》相继出台,促使2007年发文量小高峰的到来;党的十七大之后,城乡社区建设朝着管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体方向发展,研究发文量一直呈现直线上升趋势,至2010年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》后达到高峰;此后,年平均刊文量在40篇左右,2014年达到峰值48篇,这与党的十八大再次强调改进政府提供公共服务方式,加强基层社会管理和服务体系建设,增强城乡社区服务功能,强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责,引导社会组织健康有序发展有着直接的关系;《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》出台后,有关社区政策研究发文量再次达到一个小高潮,国家对社区建设与发展的重视程度不断提高,国内关于社区政策的研究发展迅速。

第二,城乡社区实践反响。政策从制定出台到执行见效需要一定的反应周期,2006年之后,国家各部委在全国范围内密集开展社区教育试验区建设、和谐社区示范单位建设、综合减灾示范社区评选、全国社区治理和服务创新实验区建设等各项活动,激发城乡社区建设活力,推动城乡社区创新与发展。城乡社区陆续响应政策号召、积极投身社区发展建设,学者也对此进行跟踪研究,关于中国社区政策的研究成果迅速增加。

图1 1995—2018年中国社区政策研究发文量分布图

三、主题和领域共现分析

1. 高频关键词

词频分析方法就是在文献信息中分析能够表达文献核心内容的关键词或者主题词的分布情况,判断该研究领域发展动向和研究热点[2]194。通过运用可视化分析软件CiteSpaceV,以2年为时间切片(Time Slicing),关键词(Keyword)为节点类型(Node Types),连接强度(Links)采用系统默认的Cosine算法,数据选择标准(Selection Criteria)为每个时间切片内出现频次排名前50的关键词(Top 50),且在结果中对出现频次≥15、中介中心性≥0.01的关键词进行提取(见表1)。

出现频率最高的关键词为“社区卫生服务”,可以初步判断中国社区政策研究领域的研究热点和研究主题。关键词的中介中心性是指某一关键词作为其他某两关键词之间最短连线的次数,中介中心性越高意味着该关键词在所有关键词中具有核心作用。中介中心性排在前五的关键词分别是“社区卫生服务”“社区服务”“社区建设”“政策执行”和“社区教育”。关键词的初现时间可以反映该领域内某一时间节点的研究热点与主题。分析高频关键词初现年份的变化可以展示我国社区政策研究领域的发展脉络。

表1 1995—2018年CNKI中国社区政策研究领域高频关键词

注: 只列出出现频次最高的12个关键词

2. 关键词共现图谱

共词分析的基本原则是先统计一组关键词中任意两个词在本组文档里某一篇文章中是否共同出现,再统计共同出现的次数并构建对称关键词共现矩阵。通过共词分析可以了解该领域的研究前沿和研究热点[3]。 在对高频关键词统计与分析的基础上,再次运用CiteSpaceV软件,经过人工调整处理,得到国内社区政策研究领域的关键词共现图谱(见图2)。图谱的节点数目N为107,连线数量E为219,网络密度D为0.038 6,模块值Q为0.550 9,说明图谱划分出来的社团结构是显著的。

我国社区政策研究领域涉及的主题范围较广:既有宏观层面对社区治理与社区建设政策的研究,也有微观层面对社区教育、社区卫生、社区养老等政策的探讨;既有对政策文本内容的分析,也有对政策执行效果的评价;既有对城市社区政策的研究,也有对农村社区政策的分析。图谱更加清晰地展示了我国社区政策研究领域的热点主题。

图2中国社区政策研究领域关键词共现图谱

3. 突现关键词

节点的突发性探测根据突发节点的不同分为突发主题、文献、作者、期刊及领域等。在CiteSpace中某聚类所包含的突发节点越多,说明该研究领域(Active Area)越活跃,是研究的新趋势(Emerging Trend)[2]110。

如表2所示,1997年,“社区卫生服务”开始走进人们的视野,此后10多年间一直是学者研究的重点;1999年,“社区居民”成为学者研究的重要部分,如何调整、完善和改进国家层面的政策让脆弱群体在社区中享有更好的服务成为学者共识;2007年,“社区矫正”以集中趋势出现,有关宽严相济的刑事政策下社区矫正政策的研究正式纳入社区政策研究范围;2013年,“社区治理”成为社区政策领域重要议题,政策制定对城乡社区治理创新的机制作用成为学者研究热点;2015年,“社区建设”研究向前迈进,加强社区建设、提高社区服务能力与水平亟需政策补给与落实。

表2 1995—2018年社区政策领域突现词

中国社区政策研究领域突现关键词出现以上特点与国家宏观政策密切相关。1997年,《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》出台,“社区卫生服务”成为社区政策领域研究的重点;1998年,《中共中央国务院关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》出台,次年国家税务总局在《关于下岗职工从事社区居民服务业享受有关税收优惠政策问题的通知》中对从事社区居民服务业的具体内容作出规定,“社区居民”成为阶段热点;2005年,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部颁布《关于扩大社区矫正试点范围的通知》,此后相继颁布有关社区矫正的多项法规政策,“社区矫正”成为重要突现主题;党的十八大后,在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督成为热点话题,“社区治理”引起学者广泛讨论;2015年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》,“社区建设”成为焦点。

4. 研究热点主题

在综合高频关键词、关键词共现图谱及突现关键词分析的基础上,确定1995—2018年间,中国社区政策研究领域的三大研究主题为社区服务政策、社区矫正政策和社区政策。

(1) 社区服务政策研究。国内有关社区服务政策的研究主要集中在社区卫生服务、社区教育、社区养老和社区体育等方面。

社区卫生服务政策是我国为深化卫生体制改革与发展制定出台的一系列促进社区卫生事业发展的重要政策。基于政策网络视角对多年来我国社区卫生服务政策进行分析,从时间维度上将社区卫生服务政策划分为酝酿阶段、准备与实施阶段、深化推广改进阶段[4];应用秩和比法综合评价我国城市社区卫生服务政策的落实情况,发现全国各地发展不平衡等问题,认为社区卫生服务管理和实践的人员应从理论和实践两方面开展研究探索[5]。

社区教育政策是构建终身教育体系的重要支撑。改革开放以来我国社区教育政策的发展历程大致分为政策起步、探索实践发展与提高3个阶段[6]。基于政策分析视角研究发现我国社区教育政策亟需解决的问题[7];基于社区教育政策的利益主体角度,认为要以人为本、因地制宜、因时制宜、因对象制宜发展社区教育[8]。

社区养老政策已径成为我国的一项长期战略政策。有学者在居家养老服务试点的基础上,总结出政策理论模型,构建出较为完整的社区居家养老服务的政策体系[9];也有学者基于社会支持理论和关键绩效指标模型理论,构建了社区养老服务政策实施效果评价指标体系[10]。

社区体育政策是社区服务政策的一个重要组成部分,政策研究集中在对政策现状的分析。运用文献资料法分析目前我国社区体育政策发展面临的困境。认为社区体育政策应当遵循“渗透”“跨界”“共享”的理念,提升社区体育政策的科学性和有效性;强化政策的目标导向和过程管理,提升社区体育政策执行效率[11]。

(2) 社区矫正政策研究。我国国家层面有关社区矫正的政策规定始于2003年。最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布《关于开展社区矫正试点工作的通知》,明确了社区矫正的重要意义、适用范围和任务内容等。目前国内学者关于社区矫正政策的研究主要集中在起源、现状与发展3方面。

社区矫正政策的起源探讨包含社区矫正政策的历史追溯、概念界定、现实根据等。社区矫正政策最早可追溯到20世纪三四十年代的欧美国家,学者对社区矫正的概念解释众多,一般认为社区矫正是将罪犯放在社区里进行矫正教育,在社会团体和民间组织及社会志愿者的协助下,有效地利用社会资源开展对罪犯矫正教育工作的新型矫正方式[12]。学者从社会解组、社会心理失衡、社会思想意识混乱、罪犯“标签”现象加剧等四方面分析了社区矫正政策产生的现实根据[13]。

社区矫正政策的现状分析包括研究视角、执行主体、适用对象和存在问题等。目前,社区矫正政策研究主要基于宽严相济的刑事政策视角,认为现阶段我国社区矫正政策的执行主体形成了以司法行政机关为核心的多元主体治理网络[14]。社区矫正政策的适用对象规定的“五种人”划分有其合理性,但是我国社区矫正政策存在适用主体遗漏,矫正主体不明,法律监督缺位等问题[15]。

社区矫正政策的发展研究包括发展路径、制度建设、政策完善等。学者认为刑事一体化应该是社区矫正政策发展设计的路径[16],我国社区矫正应从完善社区矫正制度及相关立法开始,设立专门的社区矫正法律,可以借鉴国外的成熟机制[17],保证社区矫正法律法规的统一衔接。

(3) 社区政策过程研究。国内有关社区政策过程的研究集中在政策设计、政策执行和政策评估3方面。

公共政策设计包括政策制定与政策完善两方面。政策制定过程包括政策议程设立、方案规划和合法化等环节[18],社区政策设计应当依照渐进主义决策模型,充分考虑政策制定主体与客体的关系调和,对原有政策进行不断的修正和完善[19]。

公共政策需要落实到一定的地方场域,通过政策细化或再规划的过程实现其目标[20]。城市社区和农村社区的实证研究发现,城乡社区政策“执行失效”的原因是多元执行主体之间缺乏严格的法律规范,难以形成自上而下的多元利益主体相互作用和制衡机制[21]。

政策执行效果评估对于评价各类社区政策的实施效果具有重要的意义。建立科学、客观、公正的政策评估机制,不仅是检验改革成效的重要手段,而且是推进和完善政府工作的重要基础。建立包括政策目标过程评估、组织机构与公众满意度评估、改革政策实施成效评估3部分政策执行效果评估机制,可以更好地掌握政策执行效果并及时对政策调整作出反馈[22]。

5. 研究方法描述

中国社区政策研究方法主要由定性研究和定量研究两部分构成。对选文研究方法的统计分析发现,定性研究方法的文献占总研究方法的84.57%,其中文献分析方法占53.34%,案例分析方法占31.23%。国内学者通常采用辩证思维研究方法对社区政策进行分析研读,运用归纳演绎、逻辑推导的方式进行研究;中国各类社区政策的实施具有广阔的平台,各具特色的社区样本成为学者研究的对象。社区政策研究偏向质化研究,定量研究的过程更为复杂、技术要求更为严格。

6. 科研合作网络共现

(1) 作者发文比例分析。发文数量在一定程度上反映了学者在某一领域的学术水平与研究能力。著名的洛特卡定律揭示了某一研究领域内作者与文献的数量关系:写2篇论文的作者数量大约是写1篇论文作者数的1/4;写3篇论文的作者数量大约是写1篇论文的作者数的1/9;写n篇论文的作者数量则大约是写1篇论文的作者数的 1/n2,等等。理论上,所有发表1篇论文的作者所占比例之和大约是60%。但是在“社区政策”研究领域中,实际发文量为1篇的作者数量占研究者总数的87.94%,发文量为2篇的占6.97%。这与理论值存在较大的差别。虽然不同的学科有其自身的发展规律与特性,会对理论值产生一定的影响,但也可能作出如下判断:国内关于社区政策的研究尚未形成体系,仍处于初步发展阶段;国内学者在该领域内的“科学生产率”较低,研究焦点不够集中。

(2) 作者合作网络共现分析。通过CiteSpace对作者合作网络进行共现分析,可以清晰地观察作者发文量及作者合作的年代分布(见图3)。根据运算结果,高产作者依次是姚岚、陈启鸿、郝模、鲍勇、罗力、姜晓鹏、李鹏翔、吴延风、信亚东、章滨云等,其中姚岚发文量最大。根据作者合作网络图谱,发生合作关系的学者主要有:姚岚、刘华、陈启鸿、陈子敏、陈瑶、张百珍和厉李。2008年以后作者合作网络出现断层,以姚岚为核心的作者合作群体“后继无人”,新的合作研究网络没有形成。

图3 作者合作网络图谱

7. 研究机构合作网络共现

CiteSpace软件提供了3个层次的科学合作网络分析,通过在功能与参数设置区将Node Type选择为Institution,可以得到研究机构的合作网络图谱(见图4)。节点大小(Node Size)反映研究机构发文量的多少,节点越大,相对而言发文量越多。连线强度反映研究机构之间合作强度,连线越密集、越粗,相对而言机构合作越密切。社区政策研究领域的科研机构合作情况具有以下两大特点:

图4 研究机构合作网络图谱

第一,高校研究机构为社区政策研究领域的主要力量。在图谱中呈现名称的,在社区政策研究方面具有一定影响力的机构绝大数为高校科研机构,占比83.33%。主要包括复旦大学社会发展与公共政策学院、华中科技大学同济医学院等。

第二,科研机构之间的合作网络尚未建立。虽然图谱可以看出科研机构的合作关系,但是无论是从合作网络的连线密集度,还是连线强度,国内科研机构之间的合作网络还没有真正建立起来,特别是高校科研机构之间的合作网络尚处于建设中。

8. 引文与被引文情况

(1) 引文情况分析。引文(参考文献)是论文的重要组成部分,反映了论文作者吸收借鉴前人研究成果的情况及使用情报源的能力特点,是衡量作者、期刊的吸收情报能力的重要指标[23]。

第一,引文年代分布。目标年限的538篇文献,共计引文3 405条,年均引文量141.9条。从图5看出,以2008年为界,引文量明显呈现两个阶段:2008年之前年均引文量26.7条,2008年(含)之后年均引文量278.1条。同时,根据引文量的线性关系可以看出,社区政策研究领域的引文量呈明显上升态势。上述特点表明,社区政策研究领域得到了越来越多学者的关注与重视,对文献吸收与运用的能力逐渐变强。

第二,引文类型分布。引文类型是指引文的载体类型,主要包括期刊杂志、专著著作、新闻报告、会议纪要和统计年鉴等。国内社区政策研究的引文类型以期刊、专著为主,分布极不均匀。其中期刊引用量2 082条,占比61.15%;专著引用量550条,占比16.15%;其他所有引文类型之和占比22.70%。值得注意的是,国外文献引用量577条,占比16.95%,说明国内学者在研究社区政策时积极借鉴吸收国外经验与成果。

图5 引文量与发文量相关情况统计图

(2) 被引情况分析。文献被引量可以反映作者在该领域的学术水平与影响力,高被引文献可以被认为是该研究领域的知识基础。分析发现,被引量共计4 733条,年均197.2条,篇均8.8条。其中期刊引用量2 213条,占比46.76%;硕博论文引用量2 458条,占比51.93%。选取社区政策研究领域被引频率高于50条的文献共计13篇(见表3)。高被引文献主要集中在社区建设、社区养老、政策效果评价、社区卫生服务主题,这与目前国内学者对中国社区政策研究领域的研究热点与主题基本吻合。

表3 被引频次高于50次的文献

四、研究展望

1. 社会学、公共卫生与预防医学是主流视角

以社会学、公共卫生与预防医学为主流研究视角,呈现多学科综合研究的研究趋势。通过CNKI自带的选定文献学科分类统计功能可以发现,样本中社会学研究视角的有168篇,公共卫生与预防医学角度的有144篇,紧随其后的有教育学、法学、农业经济学、政治学与公共管理学等,多学科交叉研究正在成为趋势。但是也应注意到,现有研究成果主要集中在社会学、公共卫生与预防医学,对与社区政策紧密相关的公共政策学、公共管理学等学科成果的吸收程度不够,相关研究成果相对匮乏。社区政策领域的研究一方面应当基于专业视角对社区政策的执行效果、体制机制、网络结构等进行研究,力图将社区政策研究与专业学科领域相结合;另一方面应当加强跨学科信息交流与沟通,促进学科间的成果转换,提高学者跨学科研究的能力,保证社区政策研究领域可以出现更多高质量的论文。

2. 热点连续度不足,主题区分度不够

我国社区研究热点的连续性不强,研究热点以突现的方式出现,且持续时间普遍较短,研究热点的相关性不强。以社区矫正为例,突现时间为2007—2009年,此后研究趋势明显下降。研究主题之间的区分度不够明显,例如,社区治理与社区建设存在相似度。上述现象主要与国家政策的导向性有关,国家不断变更的政策导向使社区政策研究领域的热点与主题呈现跳跃式发展,新的研究热点与主题的出现会使学者对之前研究的关注程度显著下降。随着国家层面对社区建设与发展的思路逐渐清晰,政策导向更加明确,社区政策研究领域的研究热点也将更加具有连续性。

3. 研究方法以定性研究为主,定量与定性研究结合成为趋势

我国社区政策研究以定性方法为主,这与我国长期以来的思辨研究方法相吻合。但是从时间维度来看,国内学者对社区政策的研究逐步开始采用定量研究方法。一方面,受到实证主义的影响,量化分析的理论与方法得到了快速的发展。另一方面,在数据时代大背景下,政府信息公开的宽度与深度得到了极大延伸,获取社区政策文本的方式和途径变得更加快捷有效。随着统计学、计量学在社会科学领域的应用程度不断加深,政策文献的量化研究逐步走向成熟,量化研究将得到重视。应将问卷调查、访谈、实验、数理统计、模型分析等实证方法嵌入社区政策研究方法框架中,综合运用、客观描述和分析中国社区政策内容,为我国社区治理的健康发展提供有力的学术指引。

4. 稳定的科研合作网络尚未形成,作者及机构间的合作有待加强

1995—2018年间,国内关于社区政策的研究存在合作关系且合作关系不断加强,但是科研合作网络尚未形成,合作的持续性与稳定性有待提高。从微观层面作者合作网络来看,2001—2008年期间形成核心作者合作群,但在以后的10年内研究者合作出现断层。从中观层面的研究机构合作网络来看,高校研究机构为社区政策研究领域的主要力量,科研机构之间多是零散的、间断的合作,并以研究机构内部的合作为主,合作网络尚未建立。应该加强高校研究人员之间的交流合作建设,打造一支高水平、专业化、稳定成熟的研究队伍;同时,应当建立有效的科研机构间的沟通机制,有效整合“产学研”,建立良好的合作机制。

5. 高被引文献主题聚焦程度不够,成果连续性需进一步加强

高被引论文反映领域的研究热点与前沿。目前,高被引论文主题集中程度不足,尚未形成知识集聚。论文主题分布在农村社区建设、网络社区、社区融入、社区参与、社区卫生服务、社区养老、学习型社区构建等方面,社区政策领域研究主题不够突出、集中程度不足。高被引作者的相关研究成果连续性不强,缺乏持续性。关于社区政策的研究学术成果积累不够,专门研究者尚未出现,在一定程度上制约了社区政策研究领域的知识演进。应该更加注重社区政策研究的连续性,提高对社区政策研究领域的重视与关注程度。对于国家和地方出台的有关社区的政策文件应当进行前后对照研究,将近期与以往的相关政策文件统筹分析,持续跟进,从而保证研究成果的连续性与稳定性。