老龄化背景下发达国家社会保障制度建设及启示

王云多

内容提要：在过去的四十年里，多数发达国家日益上升的老年抚养比导致福利支出压力不断加大，这可归因于这些国家采用的非积累制公共养老金制度，为此，许多国家在这方面已经进行了意义深远的改革，加强保险精算公平，调整指数规则，增加预先融资和延长缴费期。控制成本的努力也可能与公共健康和长期护理支出有关，但是，到目前为止，没有国家已真正解决这些问题，从长远来看，需考虑重建代际之间交易制度，使其作为一种潜在的消除不利于抚养孩子和投资于人力资本因素的方法。

尽管在其他领域人口老龄化的经济影响可能有限，并存在较大争议，但是，总体而言，它对发达国家有较强的负面影响，不同发达国家的人口老龄化模式差异也很大。然而，在所有发达国家，预计在接下来的几十年时间里这些国家人口年龄结构将发生重大变化，经济活动人口越来越少，退休年龄人口越来越多。考虑到这一点，发达国家基本上是国家参与提供养老、提供和（或）资助卫生服务与长期护理以及在儿童保育、教育和家庭方面提供财政支持等。当然，这也是如何设计相关方案的问题。

显然，随着老龄化日益加剧，公共养老金计划更慷慨和公共预防卫生与长期保健方面投入过多的国家在保持这些制度可持续性问题上将面临更大的困难。不同发达国家在活动的范围和慷慨程度上存在相当大的差异，但是几乎所有发达国家的一个共同特点是它们至少建立在现收现付养老保险制度基础上。这种类型的养老金计划将资源从工作年龄人口转移到老年人口，直接受到人口年龄结构变化的影响。

对于年轻人公共支出水平相对较高的国家而言，可通过减少这方面受益人数来缓解其福利制度的人口压力。然而，由于最近几轮出生率的大幅下降，这种人口红利在未来可能会很小，甚至为零。在即将到来的人口老龄化高峰时期，没有明确工作年龄人口福利支出的趋势预测，例如失业救济或社会援助。因此，主要面向老年人的福利方案对发达国家造成的压力可能是主要影响因素。

在这些压力下，发达国家是否可持续，在一定程度上是一个如何定义“可持续”的问题。本文认为，如果国家能够在目前收入水平下履行其当前和未来的所有义务，即遵守政府的跨期预算限制，那么公共财政就可持续。在这种意义上，公共财政不可持续的地方，可以通过增加多少收入或削减多少支出来恢复可持续性。这种可持续性缺口随后被定义为必须改善财政平衡的年度GDP份额。

自上世纪80年代和90年代以来，如果发达国家主要部门的法律框架一直保持不变，面对人口老龄化，发达国家不可能实现可持续发展。近年来这一预测不仅受到研究人员的广泛研究，在很大程度上，它甚至受到了政客们和广大公众关注，在几乎所有地方都在征集有关改革的意见和建议，并在相当多的情况下启动实际改革现有福利计划的步骤。在公共养老金计划方面尤其如此，但是公众参与度不够，在不同的保障项目上分布不均。关于卫生支出，仍然存在关于老龄化影响的确切性质（Costa，2010）以及长期动态成本进一步决定因素意义的争论。因此，在这一领域，有许多控制短期成本的尝试。但从长远来看，基本上不存在根本性的改革。

其余部分组织如下。在第一部分中，强调人口结构变动趋势及在不变政策下其对发达国家所有主要部门公共支出的影响。在第二部分中，回顾旨在减轻若干经合组织国家老龄化后果的社会保障政策及其变化趋势。实际上，到目前为止，所有的重大改革都集中在公共养老金制度上，主要处理公共养老金计划。在第三部分中，讨论已经实施的改革是否足以使发达国家可持续发展，并指出可能与这方面有关的其他问题。最后，在第四部分，提出研究结论及对未来研究进行展望。

一、抚养比变动及其对发达国家社会保障支出政策的影响

（一）抚养比及其变化

人口老龄化及其对发达国家影响的最重要的指标可能是老年抚养比率。按照传统的定义，老年抚养比是年龄在65岁及以上的人口与15-64岁的人口之比。这一比例与许多福利项目的抚养比率（尽管不一定是一对一的）密切相关，比如养老金领取者相对于工作年龄人口中缴费者的比例，或者拥有较高平均医疗成本的老年人口相对于实际资助这些成本、提供净缴费的高龄老年人口的比例。当然，老年抚养比忽略了这样一个事实：许多15-64岁的人仍在接受中等或高等教育，也忽略了由于各种原因没有参加劳动，没有工作，或者已经提前退休的人。但它描述了主要由老年人获得的提供福利的人口基础。一个重要的限制是难以影响老年抚养比的时间路径，即使在较长的时间范围内，影响某一年龄人口劳动力市场地位的行为和体制特征可能受到政治行动的影响。

表1显示了一些经合组织国家在未来几十年老年抚养比的预期变化。在生育率相对较高的美国，2000年这一比率处于19%的低水平。预计到2025年，这一比例将上升至29%，到2050年上升至34%。在日本，老年抚养比在2000年为25%，预计到2025年将增至50%，到2050年将增至76%。大多数其他发达国家都处于这两种情况之间，这意味着每个工作年龄人口抚养的老年人口数量增多，将增加50%至200%，在这里考虑的时间段内，一般会增加一倍以上。如果劳动力参与率仍和以前一样，如果缴费率保持不变，这意味着测量平均养老金占平均工资比例的准养老金替代率将下降33%到66%。如果替代率保持不变，必须保障养老政策缴费率与老年抚养比以相同的速度增长。

纯粹的人口因素对医疗成本的影响可能不那么显著（Ferna and Forder，2010）。特定年龄的人均卫生支出通常在退休年龄左右增加，但在总体卫生支出中，有很大一部分仍落在年轻人身上。在一些国家，政府实际上集中支付医疗费用，这意味着这些方案的开支仍可按照老年抚养比增长。与年龄相关的健康风险可能会随着预期寿命的延长而降低，从而消除人口增长压力。与此同时，也有可能与年龄相关的发病率变得更加突出，或非人口因素的健康成本，如技术进步，主导未来的趋势。

表1 2000年、2025年和2050年经合组织国家的老年抚养比率（65岁及以上人口/15-64岁人口）单位：%

对于长期护理而言，与15岁至64岁的人口相比，85岁及以上人口抚养比更容易受到预期寿命延长的影响，所以应重点考虑85岁及以上人口的抚养比。这一抚养比甚至比标准的老年抚养比增长更快。公共养老金只需要为一些老年人提供长期定期护理资金，与之不同，国家通常只支付一部分长期定期护理资金。例如，通过社会保险计划，对目前的费用设置上限，或通过专门针对低收入人群的方案。从绝对项目上看，这一领域公共支出的压力并不令人担忧。例如，随着人口寿命的延长，随着时间的推移，特定年龄人群患病率会下降。另一方面，家庭结构变化可能会将对家庭护理支持的需求转变为对高成本机构护理设施的需求（Costa Font，2010）。

总抚养比率是另一个对老龄化后果具有潜在重要意义的指标，即15岁以下儿童的数量加上65岁及以上老年人的数量与15-64岁人口的数量之比。由于生育率下降是驱使人口老龄化的一个重要成因，而生育率下降引发少儿抚养比随着时间推移而下降，一定程度上可补偿较高老年抚养比所带来的较重负担。

事实上，通常总抚养比没有老年抚养比增加得快（见表2）。在美国，总抚养比预计将从2000年的51%增加到2050年的65%；在英国，这一比例分别为53%和65%。那些老年抚养比急剧增加，同时生育率也很低的国家，预计总抚养比增长更快。例如，在德国，这一比例将从2000年的47%升至2050年的80%，在日本，这一比例将从2000年的47%上升至2050年的94%。显然，在几十年来生育率一直很低的国家，相对于工作年龄人口而言，未来年轻人的数量不会进一步减少。因此，那些通过与儿童相关的福利和政府预算资助的教育来养活更少孩子的家庭所得到的救济将很少，甚至是微不足道。

表2 2000年、2025年和2050年经合组织国家的总抚养比率（0-14岁人口+65岁及以上人口/15-64岁人口） 单位：%

在国内外学者的研究中，有人断言，在老龄化过程中，由于劳动力供给减少，失业津贴将变得不那么紧迫。由这一视角来看，一旦退休者的数量超过进入劳动力市场工作者的数量，失业率应该会下降。这一结论忽略了制约失业的制度因素，例如，如果谈判各方既考虑到劳动力供给的减少，又考虑到需要为日益增长的老年抚养比提供资金的工资税的预期增长，工资设定可能会抵消人口老龄化的影响，这为养老保险提供资金所必需。考虑到更高的工资税可能会通过更激进的工资设定引发更高的失业率，就业人员的经济负担很可能会通过向他们这一代人支付更高的福利而上升。

（二）发达国家政府固定政策对社会保障支出的影响

总体上，未来三十到四十年人口年龄结构的变化将导致多数发达国家经受巨大的福利支出压力。为了阐明这一点，考虑一下到目前为止经合组织国家与年龄有关的公共支出变化的“固定政策”方案的一些简单估计。这里的固定政策指资格规则、待遇水平。更一般地讲，公众对任何相关福利支出部门的参与程度，都与老龄化真正严重之前一样。结果，也提取了未来受益人的任何行为变化。在整个较长时间内，经合组织国家已经立法并用于应对老龄化结果的实际政策经常被阶段化。在这一意义上讲，它们很少不变。

表3 经济合作与发展组织国家与年龄相关的公共支出占GDP的百分比（假设在“固定”政策下增加）

表1显示在国内生产总值份额方面2000年至2050年与年龄有关的主要公共福利支出部门如何演变，在表1和表2的人口统计方案下，法律框架——即每一方案中人均支出水平，依年龄组别不同存在差异，根据当前人均国内生产总值评估——整体上仍没有改变。更需要强调的是，基于如下假设做计算。

——人均国内生产总值中65岁及以上人口的人均公共养老金和遗属抚恤金支出仍不变，15-64岁人口中就业者同总人口的比例也不变。因此，在这些项目上的支出变化与预期的增长保持一致。

——人均国内生产总值中与年龄有关的人均公共医疗支出状况也保持不变，以致于随着人口结构的预期变化，总医疗费用上涨。

——长期护理方面的公共支出与健康方面的支出基本相同，基于特定年龄患病率和成本的典型情况，总计支出主要是由85岁以上的老年人抚养比变动所致。

——关于儿童福利，学前儿童保育和义务教育的公共支出（即小学到中学教育）相关年龄组人口的人均GDP保持不变。因此，它基本上与少儿抚养比的预期变化一致。

——在失业救济金和其他转移到工作年龄人口的公共支出并非由老龄化推动。为了简单起见，假设它在人均GDP方面保持不变，因此这里忽略不计。

根据这些假设以及所采用的预测方法，研究在很大程度上符合早期评估老龄化对公共养老金计划影响的尝试（Sinn，2004；Werding and Munz，2005）。本文的计算范围更广，涵盖了所有明显与年龄相关的发达国家支出类别。此外，它们并不是要说明实际的发展情况，而是要说明纯粹通过人口趋势对公共开支施加的上行压力。

表1显示，在许多发达国家，老龄化对福利支出的潜在影响非常大。从2000年到2050年，假设在养老金、遗属津贴、医疗保健和长期护理方面的支出增加，纠正潜在的削减儿童福利和公立学校的开支。在英国，削减儿童福利和公立学校支出仅占国内生产总值的3.7%。与此同时，美国的这一比例为8.6%，法国不低于13%，日本、德国和意大利约为20%。到目前为止在这些变化中存在最重要的传动器是在不变的资格规则、福利水平和退休行为的假设下的养老金支出。公共支出对健康和长期护理的影响差别很大。假设关注的预期人口结构的变动有效，在美国人口结构变动的影响相当可观，在德国和日本的人口结构变动的影响也相当强劲。所有地方都很少削减儿童支出，只有奥地利和几个转型期国家的削减幅度超过其国内生产总值的1%，这些转型国家老龄化严重，影响着福利开支。

根据2000年的福利支出数据和2050年之前的人口老龄化预测，在这里考虑的大多数国家中，发达国家似乎在相当程度上不可持续。然而，到目前为止，研究有意忽略许多改革步骤，这些步骤是许多发达国家为处理这种不利前景而采取，这些步骤有些是渐进的，有些影响深远。

二、发达国家社会保障政策改革趋势探究

不可能全面概述旨在改善近年来经合发展组织中发达国家各部门的短期和长期财政立场的政策措施。作为一个程式化的事实，许多国家已开始认真着手改革其养老金制度，而在为医疗保健或超越短期成本控制的长期保健提供资金方面却几乎没有采取任何行动。

因此，在本节中，集中强调国家养老金政策的主要趋势，其中一些趋势也可适用于发达国家的其他部门。此外，劳动力市场业绩的改善可能对福利制度的长期筹资前景产生重大影响。因此，我们将把这些问题考虑进来。

（一）加强保险精算公平

公共养老金计划的早期设计给它留下了空间，当局经常采取措施在这些计划中加强精算的公平性。即便是在许多“俾斯麦”养老金计划中，福利评估传统上都是基于有限数量的“最佳年份”和最高缴费，或者基于职业生涯末期的收入水平。精算调整意味着，现在越来越多的人根据终身收入来评估待遇。如意大利（在1992年颁布的第一轮改革中）、法国（在1993年，同样在2003年）或奥地利（2003年）。此外，许多养老金计划用来提供与特定的事件或通常不包括缴费的期间有关的非缴费待遇。通常，这类应享权利已通过一系列渐进的变化而缩减，例如在德国（1992年至2001年）。在瑞典，异常和极端措施废除由雇主支付的非缴费型待遇，幸存者的待遇基本上被取消（1990年），传统的养老保险制度将普遍的一次性补助与雇员的收入关联养老金结合变成一个目前可能更像俾斯麦型的养老金计划。这些改革的主要目标是减少缴费的征税性质，从而全面促进劳动力供给。

另一方面，那些主要依靠“贝弗里奇”养老金计划的国家，往往具有一次性领取养老保险金作为养老保障的公共支柱，试图确保他们的制度确实提供足够的基本保障，有效地扩大这些计划中涉及的收入再分配。在这方面，最突出的例子是英国（从2002年起），它恢复了基本国家养老金的活力，并对补充公共养老金（或第二公共养老金）的法律框架进行了显著改变，有效地减少了后者与收入的关系；类似的原则甚至适用于从私人计划中获得的补充养老金，通过对返利的差异化充值，减少那些选择退出补充公共养老金体系的人的国民保险缴费。

精算原则经常得到加强的另一个领域是利用公共养老金选择提前退休（或其他确定从劳动力参与到退休的退出路线的福利）。在上世纪80年代和90年代初，当失业率居高不下时，欧洲大陆几乎所有国家都制定了鼓励提前退休的激励措施，意味着平均退休年龄通常会变得很低。由于这一旨在促进年轻人就业的战略没有奏效，后来被终止，甚至被推翻。通常情况下，想在达到某一年龄门槛之前退休的个人现在面临养老金待遇减少，包括更短的缴费期限，以及补偿他们更长待遇期限的特殊扣减。从严格意义上说，这些福利扣减并不总是在精算上公平，这意味着养老金计划在退休时间方面仍然不完全中立，但是它们明显减少。为削减养老金总支出，在旧的退休决定和缴费框架中涉及到第三方支付。

（二）从待遇确定制转为名义缴费确定制

除了适用于在给付中的待遇评估规则之外，长期指数化养老金待遇的规则也是决定养老金长期支出趋势的重要因素。传统上，大多数公共养老金计划采用指数化规则，根据这一规则，养老金待遇通常会按照工资、价格或两者之间的某种混合来上调。因此，在这个选项范围内，可以从较慷慨的给付转变为较不慷慨的给付。例如，德国（1992年）从总工资指数化转向净工资指数化，法国从工资指数化转向美国式的混合指数化制度（1993年），即根据以前收入的工资指数化对个人待遇进行评估，然后根据价格指数化每年上调评级。相比之下，英国从待遇价格指数化和所有相关的阈值（经由它，在上世纪80年代和90年代，基本国家养老金大幅缩水），转变为依据工资上调待遇的混合制度（2002年）。

指数化规则是养老金计划的组成部分，属于待遇确定制类型。在这一制度中，养老金待遇确定，并被指数化，以便提供一定数额的养老金，或者更确切地说，一定水平的退休待遇。然后，缴费率或税率必须进行调整，以满足制度当前的财务压力。作为应对人口老龄化问题的一项新战略，一些国家改变了这一逻辑，建立了名义缴费确定制计划。在这些计划中，由于各种原因，缴费率基本上是固定在一个不应超过的水平。待遇水平成为内生变量，考虑到在这种缴费率和现行制度的抚养比率下，对应为受益人提供的资金。意大利（1995年）和瑞典（2000年）公开采用了名义缴费确定制规则。德国在其指数化公式（2004年）中引入一个人口因素，在此基础上，抚养比的提高会对待遇的提高产生反作用，这意味着德国的法定养老金计划现在处于传统的待遇确定型养老金计划和名义缴费确定型养老金计划安排之间。

在公共的现收现付养老金计划中应用精算原则，以及从待遇确定型养老金制度转变为缴费确定型养老金制度，都是受到私人的基金制养老金计划特点的启发。应注意到大规模的人口老龄化也可能导致基金制养老金计划存在问题，但大规模的人口老龄化只对非基金制的养老金制度产生一阶负效应（Sinn，2000；Storesletten，2000），学者们对于基金制是否为解决老龄化问题提供了一个有意义的选择进行了深入的讨论。

（三）发达国家社会保障制度向基金制转变的可行性分析

当老龄化刚刚出现时，经济学家们普遍认为，尽管非基金制回报率很低，但非基金制公共养老金计划能够有效地为所有这些计划覆盖的人群提供一定数量的养老金。这些制度缴费的内部收益率是工资的增长速率，预计在较长时期内将低于市场利率。许多经济学家得出的结论是，将非基金制养老金制度转变为基金制养老金制度，同时偿还所有现有的非基金制养老金制度的债务，应该会带来收益（Feldstein，1995）。然而，王云多（2017）和柳如眉、赫国胜（2017，2018）指出了这种观点有缺陷。现收现付的养老金制度某种程度上体现的是代际之间效率，是一种代际之间财富转移制度，将非基金的现收现付的养老金制度转变为基金制养老金制度，不可能不损害至少一代人的利益。因此，与老龄化有关的负担可以在未来几代人、活跃的一代和退休的一代之间以各种方式分担，但这种负担永远无法消除。

然而，尽管基金制并非绝对优越，但仍有充分的理由认为，因为人口老龄化和非基金制特点，相比待遇确定型养老金计划中年轻人和名义缴费确定制计划下老年人的养老金收益，基金制可以扩大养老收入的份额。除了考虑分散风险，这种政策的简单逻辑是使用金融和实际资本作为人力资本的替代品，经由人力资本，现收现付制养老金计划成为有效基金制。现在，后者越来越缺乏。因此，一些国家朝这个方向发展，在其公共养老金计划内建立“人口缓冲基金”，如美国（1983年）、芬兰（1997年）、法国和爱尔兰（1999年）或西班牙（2001年）；建立新的补充公共养老金的强制性计划，如丹麦（1999年）或瑞典（2000年）；或者像德国（2001年）或法国（2003年）那样补贴私人的、自愿的条款。补充资金的目的是部分取代强制性的公共养老规定，确保个人真正参与可能变得重要，至少人们认为，通过现有职业或私人养老金计划覆盖的缺口，可以通过自动注册来填补，就像英国（从2012年开始）那样。当前的金融危机给我们上了重要的一课，即如何保护基金免受金融冲击，通过审慎的监管来应对市场风险，但这并不意味着，在老龄化社会中，资金可以作为补充养老手段而被摒弃。否则，所有现有的安排都有特定的优点和风险，一个重要的问题是它们如何执行考虑到所涉及的交易成本和投资者的选择范围之间的潜在权衡，这在大多数情况下都需要看到。

三、人口老龄化对社会保障制度可持续发展的影响

（一）可持续性的定义

如果政策保持不变，老龄化的后果将威胁到福利方案的可持续性。当开始讨论这些问题时，可持续性主要被视为一个政治类别，主要指似乎在政治上可行的缴款率和（或）福利水平的降低。与此同时，这一概念也被赋予一些经济内容，建立在没有资金支持的许多福利计划基础上提供的福利津贴构成了一种隐性的公共债务，并且认为政府在偿还这种隐性债务和所有显性债务时必须满足跨期预算约束。预计开支增加如果不相应地增加缴款或税收，随着时间的推移，隐性债务将变得日益显著。也可以直接计算现有福利方案所涉及的隐性债务的数额。

可通过可持续性缺口措施评估公共财政的长期可持续性与关注欧盟成员国的预期人口老龄化。这些措施的不同之处在于，在几乎无限的时间范围内，发达国家的所有主要部门预计将增加福利支出。因此，可持续性缺口相当于GDP的一个恒定百分比，为了遵守政府的跨期预算约束，必须根据基线或现行政策的情况加以改进。赤字比率的改善可以通过相应的支出削减或增税来实现，可能通过行为改变而产生不对称的影响，而行为改变在任何情况下都会引起这种影响，或者通过一种更广泛的适合刺激GDP增长的政策来作为这些比率的参考数字。

（二）人口老龄化对社会保障支出的影响

为了说明整体公共财政的现况，特别是福利开支的长远可持续性，回顾与年龄有关的公共养老金支出占国内生产总值百分比（见表3），可根据这些支出预测计算出养老金支出可持续性缺口。

在表4中，根据老龄化对与年龄有关的总支出的影响程度对各国进行排名。类似于根据可持续性缺口的大小进行排名，但不完全相同，因为后者受到公共净债务数额的影响，这也反映了未来福利支出的预先筹资程度以及最初的预算状况。该表显示，在为未来制订的实际政策中，预期的福利支出增长在大多数情况下远小于纯粹的人口趋势（见表3）。特别是，在这些情况下，养老金改革对发达国家改善财政可持续性作出重大贡献。另一个值得注意的是在老龄化压力最紧迫的地区，改革似乎最为有力。

表4 经济合作与发展组织国家与年龄相关的公共支出占GDP的百分比（假设在“恒定”政策下增加）

影响深远的养老金改革通常分几轮进行，其不利的一面是，预期替代率下降幅度如此之大，以至于未来的老年贫困问题成为许多发达国家关切的主要问题。为了在他们最近的养老金改革记录中反映这一点，经合组织（2009年）引入了一个新的潜在改革目标，即规定的充分性。具有讽刺意味的是，列出的许多措施会在经济等其他目标下再次被提及效率或财务可持续性。这指出了在制定不同国家推行的养老金政策纲要时肯定无法解决的物质冲突。在老龄化社会的这些相互冲突的目标之间取得适当的平衡显然是一项政策制定的挑战，需要在国家层面加以处理。可以在此补充的是，如果必须削减公共养老金以使其可持续，那么强制性补充储蓄和延长就业期肯定是剩下的少数几个选择之一。

表4还显示，预期卫生保健支出比公共养老金计划增加得更多。此外，这些增长可能比纯粹的人口趋势所解释的还要大（参见表1）。与实际政策有关的预测考虑到了另外两个方面，这两个方面可能会对未来的卫生成本产生影响。一方面，他们建立在这样一个假设之上：随着预期寿命延长，特定年龄的发病率会降低（因此，对于中年人来说，与年龄相关的健康成本和长期护理的普及程度会随着预期寿命的增加而增加）。另一方面，这些预测还包括技术进步对医疗成本的上行影响不受人口变化的影响，但过去在许多国家都一直存在。如果医疗系统和公共财政压力在人口压力下越来越大，或者医疗进步会改变未来的方向。因此，关于公共卫生支出的未来演变有很大的不确定性。然而，值得注意的是，对卫生支出的长期预测通常假定医疗进步的成本副作用比迄今为止要小得多，它们涉及一个巨大的上行风险。

无论如何，卫生保健部门的成本控制是许多国家仍待解决的主要问题。同样的情况也适用于长期护理，目前的支出水平较低，而与老龄化相关的相对增长比其他领域更为明显。迄今为止，还没有一个国家真正开始应对这些问题。至少，肯定没有一个国家找到在不降低可用性和（或）服务质量的情况下避免持续意外的成本。理想情况下，应对医疗成本上升的前景可能意味着三件事，或者两者兼而有之。人们可以设法减少目前交付和筹资系统中的任何效率低下现象。人们可以尝试将医疗进步推向一个新的、节约成本的方向。或者，人们必须考虑如何支付昂贵的、高质量的医疗服务，并让尽可能多的人能够享受到这些服务——尽管老龄化带来了财政压力。因此，部分预供也可能成为保健和长期保健方面的一个问题，因为它已经在老年人的供应中。这种改革的分配方面可能比养老金方面更加微妙。考虑到这种复杂性以及目前各国安排的多样性，显然没有一个放之四海而皆准的解决办法，受影响最严重的国家可以简单地相互借鉴。

四、结 语

在重新组织代际分配基础上，本文在此讨论的所有改革方案或多或少都适合减轻发达国家老龄化的不利后果。在大多数国家，人口老龄化不可避免。更高的移民数量可以减缓老龄化进程，在老龄化严重的国家，这很可能有利于缓解老龄化。然而，需要大量移民到发达国家，而且移民的时间和地域分布非常特殊，才能使目前的人口抚养比率随时间保持不变。进一步注意事项与移民的技能构成有关。提高生育率，尤其是在生育率已降至极低的国家，作为一种直接减缓老龄化的方法。但是由于人口过程的惯性，今天出生的孩子数量的增加只会影响15-20年后的抚养比率，这种影响在30年或更久之后才变得相当可观。尽管如此，生育率可能是人口老龄化的一个决定因素，受发达国家活动的影响，在某种程度上应该被纠正。

既出于效率的原因，也出于公平的原因。因此，本文将讨论这一点及其潜在的政策影响，作为总结以往考虑的展望。公共的现收现付社会保障制度是对私人代际交易制度的干预，该计划涵盖了与年龄相关的开支——最著名的是养老金，但也包括医疗费用或教育。它们对基于储蓄、贷款和保险的市场化安排的干扰不亚于基于家庭内部的交易对传统安排的干扰。事实上，为老年人提供的现收现付公共养老金计划正在模仿这些家庭内部安排的逻辑，允许对教育投资的不幸结果提供保险；然而，他们这样做的方式并不完美。与此同时，它们实际上由人力资本提供资金，这些人力资本体现在那些需要为未来的福利买单的人身上。

因此，按惯例设计的现收现付养老金计划的问题在于对于所涵盖的个人而言，它们没有提供任何激励措施来投资于下一代纳税人的人力资本。福利权益本质上是根据已缴付的财政供款数额或已缴付会费的年数来分摊。因此，抚养孩子和投资于教育可能会减少一个人自身的福利权利，而这可能会产生巨大的财政外部性，有利于这些制度的其他受益人或纳税人。的确，通过在教育、儿童福利、儿童保健等方面的税收资助的公共支出，这种财政外部性可能会变得更小。然而，在那些养老和健康保险制度慷慨、现收现付的国家，所有这些措施的总体效果仍然远远低于将儿童作为照顾老人和公共养老金及健康资金来源的价值。

假设人们生儿育女的原因之一是与养老相关的投资动机，经济理论明确预测这种财政（净）外部性对生育率的负面影响。看来这种效果引入和扩大无资金来源的公共养老金也具有经验意义。尽管这并不能完全解释大多数发达国家生育率的下降。在任何情况下，这种推理都会导致重新考虑发达国家干预代际交易领域方式的效率问题。一个平行的推理是关于公平，无论是在代际的还是在内部的维度。在传统的现收现付养老金计划中，所有的养老金缴费者都必须为正在领取养老金的老一代人支付养老金。为了给他们自己将来的福利权利作出规定，他们还必须对儿童和他们将来的收入能力进行投资。然而，这一要求并没有反映在现收现付养老金的传统设计中。基本上，平均孩子数量较少的几代人减少了这种投资。缩减他们的平均福利津贴，例如，从固定供款计划转为非固定供款计划，或延长他们的有效期限。因此，生活可以被认为是适当的（尽管将公平准则应用于代际背景在概念上是困难的）。但由于有些人仍然有两个或两个以上的孩子，而另一些人只有一个或没有孩子，前者有效地提供了后者的养老金，公平考虑建议进一步修订当前的制度。

减少儿童的财政外部性以及所涉及的再分配的一个自然办法是调整未供款养老金计划的传统设计。为了从根本上解决这个问题，可以通过按照儿童人数或其子女对儿童的贡献来区分个人应享福利权利退休金计划。当（较高）部分未供款的养老金应享权利与儿童有关，而由于人口原因，平均养老金待遇必须减少时，这可能产生两种行为后果，这对发达国家的老龄化后果有利。首先，它可能意味着，为了解决老龄化问题，需要更多地补充储蓄，而这些储蓄实际上集中在那些几乎没有孩子的人身上。一般来说，这些人应该有更多的资源可以这样做。其次，它可能有助于恢复目前的低生育率，提高发达国家在更遥远的未来的可持续性。