人口老龄化对地方财政可持续性的影响——基于世代交叠模型及中国市级面板数据的经验分析

刘建国 孙勤英

内容提要：人口老龄化是否会影响地方财政可持续性？如果是，其具体机制机理如何？为回答这一问题，本文首先构建了一个世代交叠模型，从理论层面推导和分析了人口老龄化对地方财政可持续性的影响，然后采取等比例随机抽样方法选取了我国2000-2016年40个地级市的面板数据，从三个方面分析检验了人口老龄化对地方财政可持续性的影响。研究表明：（1）人口老龄化不利于地方财政可持续性的发展；（2）劳动参与率、人均消费水平和人均GDP增长率会促进地方财政可持续性的发展，养老保险参保人数增长率不利于地方财政可持续性的发展。所以，要促进地方财政可持续性必须解决好劳动力、消费、养老和经济增长问题。

一、问题的提出

我国生育率降低和人口预期寿命延长导致人口年龄结构发生巨大转变，进而人口老龄化问题逐渐引起人们的关注，20世纪国内外学者开始关注人口老龄化对经济社会的影响，与其他国家不同，中国属于典型的“未富先老”国家，人口老龄化影响我国的政治、经济、文化和社会生活的各个领域。老年人口占比的提高对经济模式和财政状况等方面产生影响（黄春元，2015）。从经济角度来看，劳动年龄人口的减少有可能导致经济活动停滞，经济增长率下降；从财政角度来看，人口老龄化加大政府的社会保障支出，政府债务规模膨胀，出生率的减少使得青壮劳动力逐渐减少，以至于税收减少，财政赤字增大。随着社会经济的发展，人口老龄化对地方财政可持续性的影响成为值得研究的重要课题。

二、文献回顾与机制分析

（一）文献评述：人口老龄化对财政可持续性的影响

在以往的文献研究中，大部分学者研究人口老龄化对地方财政可持续性的影响是基于养老保障体制和社会保障支出方面来进行分析。Keuschnigg C（2004）基于奥地利的情况，分析了人口老龄化通过增加养老和医疗保健支出，导致税收和社会保障收入的下降，进而威胁到地方财政可持续性；Puhakka（2005）基于两阶段世代交叠模型和现收现付养老制度，分析得出，人口老龄化严重影响到财政可持续性；Ewijk et al（2009）研究荷兰人口老龄化对财政可持续的影响，结果表明：人口老龄化程度的加深导致退休人口增多，养老金和医疗费用的增加超过了税收的增加，进而破坏财政支出与税收的平衡；刘穷志和何奇（2012）构建世代交叠模型，分析了人口老龄化对经济增长的影响以及实现均衡增长的财政政策，结果表明，当人口老龄化对经济增长具有促进作用时，均衡增长政策是增加财政支出规模并加大健康支出；赵斌和原浩爽（2013）建立基础养老金长期收支模型，分析得出，政府每年大约需要拿出财政收入的2.34%来保障基础养老，提出建立稳定的养老金财政补贴机制；李时宇和冯俊新（2014）量化分析了人口老龄化对政府资产负债表的影响，指出在长期里（2030年以后），快速的人口老龄化会使政府的财政负担显著加重，政府的资产负债表有恶化风险；王丹（2015）研究养老保险财政负担能力可持续性，指出我国要建立多层次养老体系，多途径筹集资金；龚锋和余锦亮（2015）构建两期世代交叠模型，分析了人口老龄化、老年人商品税与财政可持续性的关系，结果表明，老年人口比重与财政可持续性呈现出“U型”关系，并建议延长退休年龄，扶持老年产业；姚金海（2016）基于对世代交叠模型进行拓展分析，结果表明，养老财政负担较重会增加财政风险，因此，建议提高养老基金投资收益率，以有利于化解和规避财政风险。

以往文献研究从某一个侧面反映了人口老龄化对地方财政可持续性的影响，本文在借鉴以往研究成果的基础上，总结了人口老龄化影响地方财政可持续性的效应机制即劳动力效应、消费需求效应和老年负担效应，并构建世代交叠模型，进而选取2000-2016年40个地级市的面板数据进行了实证分析。

（二）理论分析：人口老龄化影响地方财政可持续性的路径效应

本文借鉴以往学者研究，总结了人口老龄化对地方财政可持续性影响的三个路径效应即劳动力效应、消费需求效应、老年负担效应。

1.劳动力效应。改革开放以来，由于受到计划生育政策实施所带来的低生育率和人口预期寿命延长的影响，我国的老龄化程度在不断加深。人口老龄化加剧带来一系列的经济和社会问题，其中较为明显的体现在劳动力的供求方面。一些学者认为劳动力数量减少对地方财政可持续性产生消极影响，他们认为：首先，人口老龄化的加剧导致劳动力的供给和需求脱节，许多单位出现了用工荒、招工难的现象，不利于我国经济的可持续发展，进而影响到财政的可持续性（包玉香、王向阳，2012）；其次，伴随着新生儿的减少，人口老龄化的加剧，导致退出劳动力市场的人数明显大于进入劳动力市场的人数，从而个人所得税收入大打折扣，这同样会降低我国财政收入的能力（张鹏飞、苏畅，2017）；从我国目前的经济发展状况而言，人口老龄化会加剧刘易斯拐点的到来，劳动力优势会逐渐丧失，更多的劳动力退出劳动市场，这会对我国的财政可持续性带来压力（蔡昉，2010）。

2.消费需求效应。作为拉动经济发展的三驾马车之一，消费需求的变化势必也会对地方财政产生影响。由于不同年龄段的消费需求、消费结构以及消费习惯不同，所以，我国人口年龄结构的变化必然会导致消费需求产生变化，从而对各类消费品带来影响和冲击。我国随着人口年龄结构的逐渐老化，老年人口占比日益提高会引起消费水平和消费结构的变化。为应对老年人消费群体的消费需求，老龄产业随之产生和兴起，老龄产业属于第三产业，因此人口老龄化会通过老年人的需求进而对地方财政收支产生影响。然而，人口老龄化到底对地方财政可持续产生什么样的影响以及影响程度如何？人口老龄化带来了居民消费结构和消费水平的改变，主要包括医疗保健、医疗服务等高水平消费支出的增加，因此，扩大了增值税、消费税和营业税等间接税收，从而有利于增加政府的财政收入，但是也有研究表明人口老龄化导致家庭的养老负担加重，会阻碍消费水平的提高，因此不利于增加政府的财政收入（洪朋，2014）。基于以上分析，人口老龄化通过消费需求效应会对地方财政可持续性产生什么样的影响，这是本文要进一步讨论和论证的问题。

3.老年负担效应。人口老龄化程度的加深会导致家庭和社会的养老负担加重。第一，随着社会保障体制的逐渐完善，我国逐步加快了城乡居民养老保险制度建设，按照其原则是由个人、集体、政府合理分担，这就增加了政府支出，进而影响财政可持续性。第二，老年人在医疗方面的花费成为其主要支出，根据卫生部门估计，60岁及以上人口的发病率是中年人的2倍，是青少年的2至5倍，随着我国医疗保险制度的逐步完善，国家加大了对老年人看病的补贴力度，所以，老年人口的增加无疑会加大政府财政的压力。其三，随着公共福利的提高和基础设施的逐渐完善，人们预期寿命进一步得到延长，然而生育率依然很低，进而加剧了人口老龄化的压力，影响到地方财政的可持续性。

三、理论模型构建

其中，at=At/PtYt，bt=Bt/PtYt，ct=Ct/PtYt，πt和 δt分别表示第t期的通货膨胀率和经济增长率。将（2）式进行简化，可以得出：

其中，（1+δt）（1+πt）≈（1+δt+πt），θ=（rt-πt-δt）/（1+πt+δt），θ被看作是考虑到通货膨胀率、利率和GDP增长率等因素后的折现因子，并假设πt、δt、rt外生变量，在未来始终保持不变。进一步递

本文构建了一个两期世代交叠模型。假设人的生命周期分为两期：第一期为年轻时期，并定义此时期的人口为“劳动年龄人口”，人们依靠简单的劳动获得工资等报酬；第二期为老年时期，并定义此时期的人口为“老龄人口”，老年人退休之后没有收入，主要依靠政府的养老保障支出。假设给定每代人第一期的存活长度为1，第二期的长度为L（0＜L＜1）。所以，在t期就存活两代人，Nt表示存活于第t期年轻人数，Nt-1表示存活于第t期且出生于第t-1期的老年人数，假设人口增长率为n，则（1+n）Nt-1=Nt。

（一）政府财政收支

假设政府不能发行货币进行融资来弥补财政赤字，那么，政府的财政收支能否满足跨期预算约束平衡就取决于政府的财政累计余额是否可以抵消财政支出与征缴收入现值的差额。下面是政府跨期预算约束的会计恒等式：

其中，At为第t期的政府财政累计结余，Bt为第t期的政府财政收入，Ct为第t期的政府财政支出，rt为第t期的利率。（1）式等式两边同时除以名义国内生产总值PtYt，结果如下：归迭代并假设统计初始期末累计结余可以抵消财政收支差额的现值，得到财政累计结余的跨期预算约束满足下面不等式：

其中，（4）式的含义是：当期的财政累计余额大于政府借债后预期可获得的未来财政盈余的现值。为了更好地分析财政收入，假设政府财政收入由以下组成：

其中，τ1是对年轻人开征的个人所得税，在这里，我们假设老年人退休没有工资，不用缴纳个人所得税，B¯t为政府通过其他方式获得的财政收入。同样对（5）式两边同时除以名义国内生产总值PtYt，得到以下等式：

（二）财政可持续性

财政可持续性即假设当期政策和宏观经济条件不变，跨期预算约束在不作任何调整的基础上仍然可以继续的状态。为了更好地衡量地方财政可持续性，我们引入了一个新的指标st，则：

当st≥0时，意味着当期的财政政策在长期内是可持续的，如果st≤0时，意味着当期的财政政策在长期内是不可持续的。在迭代模型中，若财政结余全部用于政府对两代人的转移支付，则第t期的财政累计结余可以表示为：

其中，A1t=G1t-Wt（1-τ1）表示年轻人所享受到的财政累计结余，G1t为政府对年轻人提供的转移支付总量；A2t=G2t-QtLt为老年人享受到的财政累计结余，Qt为政府为老年人支付的养老保障金，G2t为政府为老年人提供的转移支付总量。对（8）式等式两边同时除以PtYt，可以得出：

其中，at=At/PtYt，gkt=Gkt/PtYt，k=1、2。将（6）和（9）式代入到（7），整理化简得出：

（三）人口老龄化对地方财政可持续性的影响

为了考察人口老龄化对财政可持续性的影响，我们对β进行求偏导，进而得出：

从（12）式我们可以看出∂st/∂β≤0，则说明人口老龄化程度的不断加深不利于财政可持续性的发展。以上对人口老龄化对财政可持续性的影响进行了理论推导，从而为确定人口老龄化对地方财政可持续性的影响提供了经验证据。下文将会构建人口老龄化对地方财政可持续性影响的面板数据模型，用实证检验上面推导结果是否成立。

四、数据、变量与模型

（一）数据来源

本文的数据来源于2000-2016年的《中国统计年鉴》《中国人口和数据统计年鉴》《中国城市年鉴》以及各个省市的统计年鉴（除港澳台及西藏自治区）。采用等比例随机抽样的方法，从这30个省（区）中抽取15%共计44个地级市，但因历史沿革和行政区划变迁等客观原因，部分地级市统计数据严重缺失而不可得，因此最终完整获得和制备了40个地级市的长面板数据，作为本研究的基础数据。

（二）变量选取

本文采用了2000-2016年我国40个地级市的数据，形成了680个样本量来分析人口老龄化对地方财政可持续性的影响。

1.自变量。本文以人口老龄化作为自变量。在以往的文献研究中，常用的人口老龄化的指标有：老年抚养比、老年人口占比、人口年龄中位数和老少比等。陈为民和施美程（2014）通过消费需求来分析人口老龄化对服务业发展的影响时，选取65岁及以上人口占总人口的比重来衡量老龄化水平；张庆君和苏明政（2014）在研究人口老龄化对养老保险可持续支付能力的影响时，选取老龄化率即65岁以上人口占总人口的比重作为衡量老龄化的指标；刘建国和孙勤英（2018）在研究人口老龄化对人力资本投资的影响时，选取老年抚养比来衡量人口老龄化；杨胜刚和朱琦（2011）在研究人口年龄结构对社会基本养老保险基金收入的影响时，为了更好地反映社会所面临的人口老龄化压力，选取了老少比来衡量人口老龄化程度。本文由于研究视角的不同和研究需要选取了65岁及以上人口占总人口的比重来衡量人口老龄程度。

2.控制变量。本文根据人口老龄化对地方财政可持续性影响的三个路径选取了控制变量。（1）劳动力效应。大部分学者基于劳动力效应的分析，主要表现在劳动力供给、劳动生产率和劳动参与率。王立军和马文秀（2012）在研究人口老龄化对劳动力供给的影响时，基于劳动力供给数量和质量进行分析；冯剑锋和陈卫民（2017）在研究人口老龄化对经济增长的作用机制时，引入劳动生产率，用人均受教育年限和就业人数的乘积来表示；周祝平和刘海斌（2016）在研究人口老龄化对劳动力参与率的影响时，选用15岁及以上人口中经济活动人数的比例来衡量劳动力参与率。本文考虑到研究需要，选用劳动参与率即三产业就业人数占劳动年龄人口的比重来衡量。（2）消费需求效应：在以往的文献研究中，大部分学者基于对消费水平和消费结构来研究人口老龄化对消费的影响。关于人口老龄化对消费水平的影响，张微微和何春（2018）在研究人口老龄化的居民消费效应的测度时，采用消费率即人均消费占人均收入的比重；赵周华和王树进（2018）在研究少子化和老龄化对居民消费率的影响时，采用了居民消费额占GDP的比重来进行衡量。关于人口老龄化对消费结构的影响，朱勤和魏涛远（2018）在研究人口老龄化对未来居民消费的影响时，将居民的消费结构分为7大类进行研究。本文基于研究的需要，从居民的消费水平着手，选取人均消费水平即人均消费支出占人均可支配收入的比重作为其控制变量。（3）老年负担效应。学者们在研究老年负担时，大部分基于养老保障和养老保险方面来衡量，本文基于以往文献的研究选取了养老保险参保人数增长率来衡量老年负担。（4）除此之外，本文考虑到地方财政可持续性在很大程度上受到宏观经济形势的影响，所以，为了更加全面地分析，将人均国内生产总值增长率纳入到模型中。

3.因变量。本文以地方财政可持续性作为因变量。在以往的文献研究中，孙正（2017）在分析地方政府政绩诉求对财政可持续性的影响时，为了多方面和多维度地表示地方财政可持续性，选取了财政收入增长率和财政收支差额占国内生产总值的比重；邓晓兰和黄显林等（2013）在考察公共债务、财政可持续性与经济增长的关系时，选取政府财政赤字水平来衡量地方财政可持续性；魏瑾瑞和夏宁潞等（2018）基于延长退休的角度分析人口老龄化对财政可持续性的影响，选取财政收支差额占GDP的比重来衡量财政可持续性。本文基于研究的需要和数据的可得性，选用财政收支的差额占国内生产总值的比重作为衡量地方财政可持续性的指标。

从各个变量的描述性分析（见表1），我们可以看出各个变量的标准差较大，这也符合我国的基本情况，说明我国东、中、西部存在区域差异。

表1 各变量的定性描述

（三）模型设定与检验

1.模型设定

为了分析人口老龄化对地方财政可持续性的影响，把三个效应即劳动力效应、消费需求效应和老年负担效应纳入到模型中，分别选取了劳动参与率、人均消费率和养老保险参保人数增长率作为控制变量，除此之外，还加入了人均GDP增长率作为其他控制变量。本文构建实证模型如下：

fini，t表示i地区t时期的地方财政可持续性，β1表示人口老龄化与地方财政可持续性的相关性。引入了四个控制变量，labi，t表示劳动参与率，coni，t表示人均消费水平，insi，t表示老年养老负担。为了更好地反映宏观经济形势对地方财政可持续性的影响，引入了人均GDP增长率即gdpi，t。β2、β3、β4、β5分别表示劳动参与率、人均消费水平、老年养老负担和人均GDP增长率对地方财政可持续性的影响，μi表示模型中不可观测的个体效应，εi，t为随机误差项。

2.单位根检验

为了防止伪回归，确定数据的平稳性，本文采用了LLC检验和IPS检验对其进行单位根检验，结果如表2所示。

3.协整检验

本文的研究中选取了Kao协整检验和Pedroni协整检验对面板数据进行检验如表3所示。

表2 各个变量单位根检验结果

表3 面板协整检验结果

从表中的协整检验中，我们可以看出，Pedroni检验中的Panel ADF和Group ADF在5%的置信水平下拒绝了“没有协整”的假设；Kao的检验结果也在5%的水平上拒绝了原假设。因此，各个变量存在长期协整关系，下面就对模型进行面板数据分析。

五、实证结果分析

（一）人口老龄化对地方财政可持续性的影响

本文基于数据的可获得性和我国进入人口老龄化社会的时间节点，通过抽样的方式选取了我国40个地级市2000-2016年的面板数据进行分析。表4为模型的随机效应和固定效应回归的结果，采取了豪斯曼检验，由于其对应的P值为0，故强烈拒绝了原假设：“H0：μi与解释变量不相关”，所以本文采用固定效应模型分析。

表4 人口老龄化对地方财政可持续性影响实证分析结果

基于以上模型分析可以得出各个因素与地方财政可持续性的关系式：

由上述等式，我们可以看出：

老年人口占比与地方财政可持续性呈正相关，即随着老年人口的增多，老龄化程度的不断加深会加重财政负担，不利于财政可持续性的发展。原因主要有以下几点：第一，我国的财政收入很大一部分来源于税收，但是老龄化程度的加深，老年人口的不断增多，更多的人进入退休状态，使得社会中纳税人数减少，这在一定程度上降低了我国财政收入的能力；第二，政府为促进社会公平，老龄化程度的加深会促进政府扶持和促进养老产业的发展，并且实施税收优惠政策和财政补贴，对于符合条件的养老产业进行税收减免，这在一定程度上带来了财政收支的不平衡。

劳动参与率与地方财政可持续性呈反比，即随着劳动参与率的降低，社会从业人数的减少，会加大财政负担，一定程度上不利于财政可持续性。原因如下：第一，随着计划生育的实施和人们生育观念的改变导致我国的生育率逐渐降低，“人口红利”在逐渐丧失，这导致劳动力人数在逐渐减少，使得符合纳税条件的人数也减少，财政收入自然减少；第二，从目前的现状来看，我国独生子女的家庭普遍增多，这就会引发一个问题：随着老年人口的增多，子女不得不花费更多的时间和精力去照顾和赡养老人，这就使得劳动力人口减少，降低劳动参与率，这也间接地影响到我国的财政收入。

人均消费水平与地方财政可持续性呈反比即随着人均消费水平的提高，会降低财政缺口，有利于我国财政可持续性的发展。原因主要体现在消费水平的提高会增加政府的税收收入，随着社会经济的发展，人们的消费水平也在逐渐提高，老年人对于高端服务业的需求也在增加，这无疑会促使老年服务业的蓬勃发展，服务业是一种高附加值的行业，从而会加大政府的财政收入。

养老保险参保人数增长率与地方财政可持续性呈正比即随着养老保险参保人数的增加，地方财政缺口越大，不利于财政可持续性的发展。原因如下：第一，随着老龄化程度的逐渐加深，我国养老保障的覆盖面在增大，领取养老金、养老保障的人数在增多，这直接加重了我国财政的养老负担，不利于财政可持续性；第二，我国政府为充分保障民生，全面启动了新型农村社会保险和城镇居民社会养老保险，使得居民养老保险参保人数逐年增加，政府的财政支出压力加大；第三，老年人属于特殊群体，随着老龄化程度的加深，老年人对养老保障的需求增大，预期寿命延长，越来越多的老年人面临疾病的困扰，促使政府把更多的财政支出用于养老保障支出。

GDP增长率与地方财政可持续性呈负相关即随着GDP增长率的逐渐提高，政府的财政收支缺口越来越小，有利于财政可持续性的发展。原因如下：第一，我国政府财政收入的80%左右来自于税收，按照税基种类的不同可以划分为商品税、所得税和财产税。经济增长往往伴随着商品流转额的增加，这也意味着个人收入和企业盈利的增加，同时社会资本存量增加，这可以看出经济增长带来三个税基的增加，提高了政府的税收收入，财政缺口也在逐渐减少，从而有利于改善财政可持续性；第二，人口老龄化程度的逐渐加深，老年人由于缺乏经济支撑，很大一部分依靠政府的财政支出，经济增长可以为政府财政提供有力的支撑，我国的宏观经济形势发展较好，会更好地促进财政可持续性的发展。

（二）区域差异分析

由于我国的人口老龄化程度、劳动参与率、人均消费水平、养老保险参保人数等因素存在差异性，使得各个地区的财政可持续状况也存在较大差异。为了更好地考察人口老龄化对地方财政可持续性的地区差异性，将上述40个地级市分为东、中、西三个地区进行分析，表5为我国东中西地区的数据分析结果。

表5 东中西地区实证分析结果

各个因素对地方财政可持续性的影响存在区域差异。

1.西部地区人口老龄化对地方财政可持续性影响最大，其次是中部和东部。西部地区作为我国经济发展落后的地区，劳动力由西部转移到中东部，这进一步加剧了西部的人口老龄化程度，除此之外，西部的许多贫困县都需要政府财政的大力支持，老年人口无人赡养，这导致财政缺口越来越大，财政可持续性越来越差。

2.劳动参与率对地方财政可持续性的影响存在区域差异。西部地区影响最大，其次是中部和东部。原因如下：其一，受到地理位置的影响，西部地区深居内陆，对外交流和贸易受到局限，所以导致该地区的经济发展水平较低，很难吸引优秀的企业对其进行投资，当地的二三产业发展较慢，对劳动力的容纳程度较低；其二，受教育水平的影响，西部地区的人力资本投资不足，导致劳动力素质较差，很难适应和从事一些高科技产业。

3.消费水平对地方财政可持续性的影响存在区域差异。东部影响程度最大，中、西部相近。从我国的老龄化程度分布状况来看，东部地区的人口老龄化程度比中、西部地区强，随着老年人口比重的上升，对老年领域的消费需求增加，从而政府的税收收入增加。

4.养老保险参保人数增长率对地方财政可持续性的影响存在区域差异。东部影响程度更大，中部和西部相似。东部地区的养老保障体系较完善，大量的公有制企业、个体户和自由职业者都参加养老保险，对于这些人员财政需要支付大量的养老补助，这在一定程度上加重了财政负担。

5.人均GDP增长率对地方财政可持续行动影响存在区域差异。东部的影响程度更大，其次是中部和西部。宏观经济发展状况对地方财政可持续性影响较大，东部地区吸引较多的高素质人才、高科技产业等，这些都带动了人均地区生产总值的增长，从而促进地方财政可持续性的发展。

六、结论与讨论

本文主要围绕了人口老龄化对地方财政可持续性的影响路径，首先构建了一个世代交叠模型，从理论层面推导了两者的关系，然后结合2000-2016年40个地级市的面板数据，从劳动力效应、消费需求效应和老年负担效应三方面入手分析了人口老龄化对地方财政可持续性的影响，并进行了区域差异性分析。本文的研究为人们解决这一问题提供了建议：（1）实行弹性退休制度，适当延长老年人的退休年龄。实行弹性退休制度，增加老年人的参与率可以减轻政府的财政压力；适当延长老年人的退休年限，可以延长政府养老金的给付时间，适当缓解政府的财政压力；（2）积极发展老龄产业，开拓老年消费市场。老年人口作为消费人口中的一大群体，对产品和服务的需求都在增加，开发老年人市场，提高老年人的消费水平，提升老年人对财政收入的贡献力度；（3）推动经济快速发展。大力发展经济是解决我国人口老龄化问题的根本途径。我国属于“未富先老”，这就要求我们必须加快发展经济，提高整体经济实力，确保经济增长率与养老保障水平相挂钩，相协调；（4）建立和完善多层次养老体制机制，多渠道筹集养老保险资金。建立和规范养老金管理投资公司，提高专业化水平，为养老保险提供长期的资金支持。除此之外，我们还可以通过社会力量来充实养老保险基金，减轻政府的财政负担，增进地方财政可持续性。

本文主要基于劳动力效应、消费需求效应和老年负担效应三方面来分析人口老龄化对地方财政可持续性的影响，是否还存在其他效应和路径，在以后的研究中会进行分析和完善。