黑龙江企业职工基本养老保险基金“穿底”的成因及对策

王 敏 李三秀

内容提要：目前，我国多个省份企业职工基本养老金告急，其中黑龙江省最为严重。造成目前黑龙江企业职工基本养老金“穿底”困局的原因，既有人口老龄化持续加快、转制成本庞大的共性因素，也有老工业基地积聚的产业工人历史包袱沉重、基本养老保险抚养比过低以及“农垦系统”“森工系统”等特有因素。为此，我们从中央和黑龙江两个层面提出了相关政策建议。从中央来看，以制度改革为突破口，尽快建立全国企业职工基本养老金“统收统支”制度，从根本上解决养老金“穿底”问题，同时，对黑龙江省的特殊因素有针对性地给予政策倾斜；就黑龙江省而言，应立足现实，激发经济活力，极力吸引和留住劳动力，为基本养老金提供动力源泉。

目前，我国多个省份企业职工基本养老金告急，其中黑龙江省最为严重，自2016年起养老金累计结余已经“穿底”。受多种因素的叠加影响，黑龙江省企业职工基本养老保险基金“穿底”问题严重，亟待采取有效措施化解。

一、黑龙江企业职工基本养老保险制度的基本情况

早在2005年，黑龙江省作为试点省份，就开展了企业职工基本养老保险省级统筹工作。目前，全省实行“五统一、一垂直”的省级统筹管理办法。一是统一缴费比例和基数。企业缴费比例统一为20%，职工个人缴费比例为8%；个体劳动者和灵活就业人员以上年度全省社会平均工资的60%～100%为基数，按20%的比例缴费。二是统一养老保险统筹项目。将离退休人员基本养老保险统筹项目，统一明确为按标准工资计发的离退休费、工改补贴、粮煤补贴、物价补贴、生活补贴、离休人员及建国前老工人护理费、离退休待遇调整等。三是统一基本养老金计发办法。将计发基础养老金和过渡性养老金使用的上年度社会平均工资基数，由原来所在地社会平均工资统一为全省社会平均工资。四是统一基金管理。基金实行省级统筹、预算管理，基金预算由市县编报，省里统一核定，报省政府批准后下达各地执行，基金分级征缴、支付。年度预算执行中，对市县结合基金进行动态掌控，对使用全部基金结余后仍有缺口的市县，由省级调度基金解决30%、市县自行调度资金解决70%。年度执行完了，各市县结余基金必须全部上解至省级财政专户。五是统一业务规程和信息系统。全省各级社保经办机构全部使用全省统一的基本养老保险业务管理信息系统，基础数据在省级数据库集中存储，各市县所有经办业务都在网上按照统一的业务规程操作。六是企业养老保险经办机构实行省级垂直管理。市县社保经办机构上划省级垂直管理，经费和人员编制由省人社厅统一归口管理，经费纳入省级财政预算，业务上接受省社保局指导。

在财政事权划分上，一是政策法规权。全省执行统一的养老保险政策，市县无权自定政策。二是基金收缴与发放权。由市县按照全省统一政策履行强化征缴和确保发放的主体责任。三是经办机构经费安排。社保经办机构经费纳入省级财政预算，由省级财政负责安排保障。四是财政补贴。在使用中央财政补贴和上级补助资金后，再有养老金缺口由省级财政和同级财政按3∶7比例分担。五是结余资金投资运营权。由省级统一投资运营，但由于黑龙江养老金出现较大缺口，没有可投资运营资金。六是基金监管权。省级和市县均有基金监管权。

从基金收支情况来看，企业职工基本养老保险基金已经“穿底”，2016年出现当期与滚存结余双赤字，成为全国首个职工养老保险基金被花光的省份，可持续性面临严峻挑战。

二、黑龙江企业职工基本养老保险基金“穿底”的成因分析

黑龙江省企业职工养老保险从2011年开始出现当年收付缺口，到2016年黑龙江省不仅当期收不抵支，且历年滚存结余基金全部耗尽（即累计结余已“穿底”），缺口为232亿元①人力资源和社会保障部社会保险事业管理中心.中国社会保险发展年度报告（2016）［M］.北京：中国劳动社会保障出版社，2017：13。，并呈逐年加大趋势。形成目前企业职工基本养老金“穿底”困局的原因，既有人口老龄化持续加快、转制成本庞大的共性因素，也有黑龙江省老工业基地积聚的产业工人历史包袱沉重、基本养老保险抚养比过低以及“农垦系统”“森工系统”等特有因素。

（一）人口老龄化加速，退休人员急剧增加，基本养老金缺口不断加大

自2014年起，黑龙江省人口老龄化程度一直高于全国平均水平，且呈现持续加速态势。2017年全国60岁及以上老年人口为2.48亿，占全国总人口的17.3%，而黑龙江省60岁及以上老年人口为710.3万人，占全省总人口的18.8%，比全国平均水平高1.5个百分点（详见表1）。持续加速的人口老龄化，造成退休人员急剧增加，再加上缴费人员增加有限，使基本养老金收支缺口不断加大。

（二）转制成本高，基本养老金给付的隐性负担巨大

1997年我国养老保险制度由现收现付制度向部分积累制过渡。新旧制度的转换，改变了过去退休费用由国家、企业统包统揽的方式，实行国家、企业、职工三方面合理分担，实现了由“企业包办”到社会保障的制度转变。由于制度转轨，出现了养老金缴费的代际断层，造成了“老人”和“中人”的个人账户没有基金积累，形成了国家对“老人”和“中人”的负债，即隐性债务。作为东北老工业基地之一的黑龙江省，国企、老工业基地众多，“老人”数量众多，制度转轨时“老人”并没有参加城镇职工养老保险，但却享受了养老保险转制后的退休金，这使养老保险的转制成本较为沉重。在1997年建立养老保险制度时，按照国家政策，黑龙江省一次性纳入养老保险范围的企业职工达435万人，这部分人在养老保险制度建立前的工龄均视同缴费年限，计发的待遇部分由统筹基金负担，这也是导致基金缺口不断加大的一个重要原因。

表1 黑龙江省人口老龄化与全国平均水平的比较

（三）老工业基地建设积聚的产业工人历史包袱沉重，基本养老金给付举步维艰

我国第一个五年计划期间，黑龙江省是国家工业建设的重点地区之一。苏联援建我国的156项工程，有22项落户黑龙江省。同时，抗美援朝期间“南厂北迁”的13个大中型企业迁入黑龙江省，形成了以国有大中型企业为主体、重工业为重心的工业经济结构。在东三省老工业基地建设期间，黑龙江省聚集了大量产业工人，仅1950年至1979年的30年间，净迁入人口高达760余万人，占全省新增人口的三分之一。上述人员目前大多都已陆续达到退休年龄，形成了领取基本养老金代际高峰。

此外，黑龙江省作为东北老工业基地，存在着大批具有特殊情况享受养老保险待遇的人群。由于五十年代国家加大东北老工业基地建设，大量产业工人聚集于黑龙江，产业工人家属参与企业辅助生产，以及为企业提供后勤保障工作，成为“集体工”“五七工”“家属工”等具有事实劳动关系的人员。自2009年起，按照国家政策规定，为解决历史遗留问题，黑龙江省陆续将共计76万名“五七工”“家属工”、农林牧渔“四场”人员和“集体工”纳入了养老保险制度，这部分群体参保一次性缴费后即开始领取养老金，按照当时养老金标准测算，这部分群体一次性缴费预计可发放4-5年，到2013年底其纳入时一次性缴纳的130亿元养老保险费已全部用尽，以后年度的养老金支出全部由统筹基金承担。截至2017年底，已使用统筹基金累计承担缺口资金525亿元。

（四）人口外流严重，企业职工基本养老保险抚养比① 本文中的抚养比是企业职工基本养老保险参保职工人数与领取养老保险待遇人数的比值。持续走低，基本养老金不堪负重

2000年和2010年的第五次、第六次全国人口普查数据显示，东北的人口流失已达400万人，其中高层、管理层和生产线的骨干力量居多，而黑龙江省人口流失现象在东北三省中最为严重。据国家社会保险大数据显示，2016年黑龙江省已参保劳动力流出21万人，平均年龄为30岁；流入4万人，平均年龄为33岁；净流出17万人。据了解，目前黑龙江省到外地上大学的学生75%不回本地。

人口外流严重特别是劳动力人口外流，导致黑龙江省企业职工基本养老保险抚养比多年来持续走低，由2009年的1.66∶1降低到2017年的1.26∶1，远低于全国水平（详见表2），并且从2013年至2016年连续4年全国最低，与最高的广东省相差6-7倍（详见表3）。过低的企业职工基本养老保险抚养比，是导致黑龙江省养老金出现缺口继而“穿底”的主体原因。

表2 黑龙江企业职工基本养老保险抚养比与全国水平的比较

表3 黑龙江与全国其他省份抚养比的比较

续表

（五）国家相关政策调整，造成“农垦系统”“森工系统”较大的养老金缺口，严重拖累基本养老金收付平衡

从“农垦系统”来看，黑龙江农垦为中央直属垦区，财政体制隶属农业部和财政部。农垦企业养老保险1987年起步之时，实行系统统筹。1998年与国家养老保险制度并轨，建立了统账结合的养老保险制度。2003年国家将农垦企业养老保险下划归黑龙江省管理，当年中央财政单独给予黑龙江省农垦系统1.1亿元养老保险补助资金，2004年提高到2亿元（之后再未增加），农垦系统养老保险基本能维持收支平衡。但2005年农垦系统纳入省级统筹管理以后，由于农垦系统参保缴费人员增幅低、离退休人员增速较快、缴费工资基数较低等特殊原因，从2006年开始农垦系统出现养老金缺口，并且呈现逐年加大趋势。

再看“森工系统”，按照国家部署，黑龙江森工林区从2005年起实施天然林资源保护工程，逐年调减木材产量，导致该省森工系统养老保险遇到了较大困难，尤其是根据国家要求2014年4月全面停止天然林商业性采伐后，困难情况进一步加剧。由于森工系统实际缴费工资低，再加上森工系统参保人员结构严重老化等原因，致使森工系统养老金缺口越来越大，也加大了全省基本养老金统筹基金负担。

三、应对黑龙江企业职工基本养老保险基金“穿底”的政策建议

为缓解基本养老金支付压力，近年来我国已采取一系列措施，如启动基本养老保险基金的投资运营、划转部分国有资本充实社保基金、实行基本养老保险基金中央调剂制度等。同时，针对黑龙江企业职工基本养老保险基金“穿底”的问题，中央政府还启动了中央特别借款。除以上措施之外，还应该从以下三个方面来应对黑龙江企业职工基本养老保险基金“穿底”问题。

（一）以制度改革为突破口，尽快建立企业职工基本养老保险基金“统收统支”的全国统筹制度，从根本上解决养老金“穿底”问题，作为过渡措施，应加速提高中央调剂金统筹比例

2010年我国《社会保险法》明确规定，基本养老保险基金逐步实行全国统筹，2012年《社会保障“十二五”规划》提出基础养老金全国统筹，2012年“十八大”、2013年十八届三中全会、2015年十八届五中全会以及2017年“十九大”，均提出实现养老保险全国统筹。基本养老保险基金全国统筹，不仅能够解决个别省份基本养老金“穿底”问题，更有利于在全国范围内实现基本养老保险政策法规、管理体制、信息系统的统一，完善基本养老保险的制度和政策，缩小地区间差异，有利于劳动力的自由流动和公平竞争。同时，还能在现有基础上为适度降低企业基本养老保险费率提供可能，为企业建立企业年金制度打开新的发展空间。由此可见，基本养老保险基金全国统筹制度无疑是理想的制度目标，以制度改革为突破口，尽快建立企业职工基本养老保险基金“统收统支”的全国统筹，也是从根本上解决黑龙江省职工养老金“穿底”问题的治本之策。

但我国基本养老保险运行的实践也表明，在目前各省区企业职工养老金的缴费基数、费率标准、待遇水平等存在较大差异的现实条件下，实现基金统收统支的全国统筹模式难以一步达成。为缓解省际之间、地区之间因抚养比高低不同等因素导致的养老保险基金的不平衡矛盾，增强基本养老保险制度的可持续性，作为全国统筹的第一步，先建立职工养老保险基金中央调剂制度就成为了现实可操作的选择。为此，2018年国务院印发了《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》，决定从7月1日起实施企业职工基本养老保险中央调剂制度。中央调剂制度规定，现行中央财政补助政策和补助方式不变，中央调剂基金按照各省份职工平均工资的90%和在职应参保人数作为计算上解额的基数，上解比例从3%起步，逐步提高，省级政府要承担确保基本养老金按时足额发放和弥补养老保险基金缺口的主体责任。由于上解比例从3%起步，未来4年每年仅提高0.5个百分点，到2022年才达到5%的统筹比例，这种调剂程度从黑龙江省的情况看，只能解决一小部分企业职工养老金缺口问题，剩余缺口黑龙江省自身财力无法承担。因此，建议加快提高中央调剂金上解比例步伐，可以考虑每年提高2个百分点，第一阶段视各省养老金平稳情况，尽早提高到10%左右，确保像黑龙江省以及与之相似的困难省份实现养老金按时足额发放。

（二）尊重历史，对黑龙江省的特殊因素有针对性地给予政策倾斜，削减“穿底”缺口

从目前黑龙江省职工养老金“穿底”的形成原因看，很大程度上是特殊的历史原因造成的，应由国家给予特殊的政策予以解决。正如国家发改委振兴司相关人士所言，“近年来，东北老工业基地国有企业职工进入大规模退休期，他们当年为中国的经济建设做出了很多的贡献，包括煤炭、原木、石油、人才，我们要管的民生的事情，这些是要中央出钱。”“国家肯定不会不管东北”。因此，在目前黑龙江省养老金缺口急剧拉大的现实条件下，建议国家给予一些有针对性的特殊政策。

一是在中央调剂制度中引入风险准备金制度。建议在各省上解的中央调剂金总额中留出不少于15%的再调剂风险准备金，用于解决如黑龙江省一样抚养比过低、养老金缺口较大，在使用中央调剂金后仍有一定缺口的问题。在考核各地养老保险征收管理等工作实绩，确认已实现应收尽收的前提下，对养老金出现当期收支缺口且滚存结余已全部耗尽的省份给予特殊补助，帮助出现困难的省份确保养老金按时足额发放。

二是提高黑龙江省职工养老金待遇调整中央财政补助力度。以前年度调整养老金待遇，提高退休人员养老金标准，对于调整待遇所需资金，中央财政对黑龙江省的补助比例为40%，余下60%由黑龙江省养老保险基金自行负担，这逐年加大了黑龙江省统筹基金的支出压力。目前，黑龙江省养老保险基金已经“穿底”并形成较大缺口，未来再继续执行调整待遇中央补助40%的政策无疑会进一步加大缺口。因此，建议国家给予黑龙江省特殊支持政策，将调整待遇补助比例由现行的40%适当给予提高，消除待遇调整对养老基金缺口的影响。

三是对那些因国家相关政策调整造成的黑龙江省职工养老金缺口给予专项政策性补助。建议对由黑龙江省统筹基金已累计承担的农垦与森工系统职工养老保险缺口，适当给予专项政策性补助。

（三）立足现实，激发黑龙江省经济活力，极力吸引和留住劳动力，为基本养老金提供动力源泉

黑龙江省经济发展相对缓慢直接对养老保险基金运行造成影响，因而激发黑龙江省经济活力，增强财政实力，提高基金支付能力，是解决当前基本养老保险基金“穿底”问题的必由之路。黑龙江经济的振兴与发展，不能只依靠中央“输血”，必须要立足于本省的比较优势和禀赋优势，全力培养和挖掘新经济增长点，培育形成新动能，发展壮大新增长领域，加快经济转型升级，实现自己“造血”。要充分利用“一带一路”国家战略、“中蒙俄经济走廊”建设以及国家批准成立哈尔滨新区的契机，把发展经济作为支撑养老保险制度的动力源泉。

如前所述，导致黑龙江省养老金出现缺口继而“穿底”的主体原因，是人口外流严重特别是劳动力人口外流（这本应是预期中地方养老金的重要来源之一）。因此，当务之急是如何以更开放、更多可能性的社会流通机制来吸引和留住劳动力，吸引劳动力回流。最近全国各地掀起了“抢人大战”，一些城市发布了十分“诱人”的人才政策。作为人口外流最为严重的黑龙江省更不能等闲视之。应结合本省发展实际，加大改革的力度，创造更好的用人环境和用人氛围，让人才不仅能引得来还能留得住。具体可根据不同类型人才的特点，聚焦技术人才、科技创新人才、大学生人才和企业管理人才等，实施分类引导策略，为人才提供施展才华的事业平台，盘活人才存量，积极扩大人才增量。