论诉前程序在刑附民公益诉讼案件中的适用规则

最高人民检察院检察应用理论研究课题组

基金项目：本文系最高人民检察院检察应用理论研究课题成果。

中图分类号：D925                                                            文献标识码：A                         DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.12.281

2018年全面深化公益诉讼工作一年来，该项检察工作得到社会普遍认同和肯定。但随着检察机关开展公益诉讼工作的深入推进，关于在办理刑附民公益诉讼案件过程中是否还需要履行诉前程序的问题，理论界有不同的观点，实务界的做法也不统一，为检察机关办理刑附民公益诉讼案件带来了困惑。

一、诉前程序在刑附民公益诉讼案件适用过程中产生的分歧

司法實务中，对于民事公益诉讼案件，需要履行诉前程序并无争议。但是对于刑附民公益诉讼案件，是否还同样需要履行诉前程序，无论是法学理论界还是司法实务界均产生了分歧意见。

（一） 诉前程序的性质及履行意义

2017年6月27日全国人大常委会通过修改民事诉讼法，在《民事诉讼法》第五十五条第二款增设了检察机关可以提起民事公益诉讼制度。该项制度的设立，旨在调动适格主体参与公益保护的积极性，引导、支持、建议法律规定的机关和有关组织提起公益诉讼，并在法律咨询、证据收集等方面提供支持和帮助。民事公益诉讼的诉前程序性质类似于传统民事检察业务中的“督促起诉”，是检察机关提起公益诉讼必经的前置程序，故，“在提起公益诉讼之前，检察机关应尽可能适用诉前程序，如督促法定机关或者组织提起民事公益诉讼，或者提出检察建议，督促行政机关依法履行职责或者纠正行政违法行为。经过诉前程序，只有在法定机关和组织无法提起民事公益诉讼，或者行政机关拒不纠正行政违法行为或者不履行职责的，检察机关才可以提出公益诉讼。” 体现了检察机关提起公益诉讼条件上的被动性，符合检察机关的法律监督职能定位。

（二） 在办理刑附民公益诉讼案件中是否需要履行诉前程序产生的分歧

检察机关提起的刑附民公益诉讼案件中民事公益诉讼部分是否还需要履行诉前程序？司法实务中，各地的做法并不统一。从目前浙江省范围内提起的刑附民公益诉讼案件来看，有些地方仍然履行了诉前程序，待诉前程序期满后，在未发现法律规定的有关机关和组织向法院提起诉讼的情况下，检察机关才向人民法院提起刑附民公益诉讼，如龙泉市检察院提起的王某某、兰某某、翁某某非法猎捕、杀害、收购、出售珍贵、濒危野生动物刑附民公益诉讼案、遂昌县检察院提起的傅某盗伐林木刑附民公益诉讼案、淳安县检察院提起的褚某某、蔡某某非法捕捞水产品刑附民公益诉讼案等均在履行了诉前程序后才向人民法院提起了诉讼。而也有一些地方，并未履行诉前程序，如杭州市临安区检察院提起的卢某某滥伐林木刑附民公益诉讼案件、绍兴市越城区检察院院提起的李某某污染环境刑附民公益诉讼案等均未履行诉前程序，而是径行向人民法院提起了诉讼。

二、对已有研究成果的点评分析及办案过程中应当坚持的原则

由于公益诉讼制度是一项崭新的检察制度，目前关于检察公益诉讼的研究成果并不多见，关于刑附民公益诉讼案件中是否需要履行诉前程序的研究更是屈指可数。目前，笔者查找到江苏省泰州市姜堰区的杨翔检察官曾在《江苏法制报》发表的一篇题名为《刑附民公益诉讼应无需公告》的文章。该文指出：“检察民事公益诉讼中，检察院经公告后在没有法定机关和有关组织起诉的前提下才可以提起诉讼，其法律地位是民事层面保护公益的最后防线，是区别于其他法定机关和有关组织提起民事公益诉讼的案件类型，而刑附民公益诉讼解决了刑案中发现侵害公益行为如何处理的问题，是对检察民事公益诉讼法律地位的补充，两者共同构成了保护公益的最后防线。因此，刑附民公益诉讼是相对独立的案件类型。” 笔者对此观点持有异议。笔者认为，刑附民公益诉讼案件，首先它是刑附民诉讼案件，既然是刑附民诉讼案件，必须得遵照《刑事诉讼法》第一编第七章“附带民事诉讼”的相关规定。刑附民（公益）诉讼案件不是一种新类型的案件，它是由一个刑事案件和一个民事案件附带在一起的两个案件，故在法律适用问题上，应当首先适用“刑附民诉讼”特有的规定，在没有特别规定的情况下，刑事案件应适用刑事法律的有关规定，民事案件应适用民事法律的有关规定。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释》（以下简称“刑诉法解释”）第一百三十六条规定：人民法院审理附带民事诉讼案件，除刑法、刑事诉讼法以及刑事司法解释已有规定的以外，适用民事法律的有关规定。可见，最高人民法院的刑诉法解释恰恰说明了这个问题。

在办理刑附民公益诉讼案件过程中，应当坚持以下原则：

一是起诉法定原则。《民事诉讼法》第五十五条第五款明确规定了检察机关提起民事公益诉讼的权利，但同时也给检察机关提起民事公益诉讼设置了前置程序，即诉前程序，该程序是法定程序，检察机关在办理民事公益诉讼案件时必须遵守，而不得绕开该程序径行向法院提起诉讼。

二是尊重私权原则。公益诉讼制度的建立，是立法者赋予与环境污染等公害不具有“直接利害关系”的民事主体和特定国家机关提起诉讼的权利。作为法律监督机关的检察机关只是在没有适格主体或适格主体不愿诉、不能诉或不敢诉的情况下，才担负提起诉讼的责任，以便达到通过诉讼来维护公益的目的，检察机关提起公益诉讼的诉前程序，实行普通民事主体诉权优先的原则，体现的是在现代法治条件下公权对私权的一种尊重。

三是灵活适用原则。虽然民事诉讼法规定了检察机关在向法院提起民事公益诉讼之前需要履行诉前程序，但就履行诉前程序的方式上可以根据具体情况灵活掌握。对于提起民事公益诉讼，有明确的法定机关或者组织的以及侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉，损害社会公共利益的案件，可以通过向法定机关或者组织以及英雄烈士的家属提出诉前检察建议的方式履行诉前程序。对于是否存在有权提起民事公益诉讼的法定机关或者组织尚不确定的以及无法找到被侵权的英雄烈士的近亲属的情况下，检察机关可以通过全国发行的媒体进行公告的方式履行诉前程序。

三、刑附民公益诉讼案件应当履行诉前程序

无论是从检察机关提起公益诉讼的法理基础，还是从目前关于检察机关提起公益诉讼的法律规定来看，检察机关在办理刑附民公益诉讼案件过程中，都应当履行诉前程序。

（一）理论依据

首先，从《民事诉讼法》第五十五条第一款规定来看，有权向人民法院提起民事公益诉讼的主体是法律规定的机关和有关组织，检察机关不能径行向人民法院提起民事公益诉讼，只有法定第一顺位起诉主体不存在或者不提起诉讼的情况下，检察机关方可向人民法院提起公益诉讼。陈瑞华教授认为：“检察机关亲自提起民事公益诉讼只是迫不得已的办法，假如有法律规定的机关或有关组织提起民事公益诉讼的，检察机关就不必亲自提起民事公益诉讼，而可以支持起诉。而假如在某一领域中没有法定的机关和组织，或者有关机关或者组织没有提起民事诉讼的，检察机关才可以提起民事公益诉讼。可以说，检察机关提起民事公益诉讼实为最后的救济手段。”

其次，刑附民公益诉讼案件不是一种新类型的案件。西北政法大学李集合教授认为：“刑附民公益诉讼、刑事附带行政公益诉讼、行政附带民事公益诉讼不是一种新类型的诉讼案件，检察机关附带提起的公益诉讼尽管出发点之一是节约诉讼成本和提高诉讼效率，主要体现在法庭审理过程中，即在查清案件事实的基础上，为了节约诉讼成本和提高诉讼效率，但并不是说在检察机关提起公益诉讼之前，可以省略掉法定的诉前程序。故，附带行政公益诉讼的诉前程序（诉前检察建议）和附带民事公益诉讼的诉前程序（公告督促程序）并不能省略。”

最后，不能颠倒“检察机关可以提起刑附民公益诉讼”的“因果关系”。2018年6月11日，浙江省检察院转发的《某市院生态环境附带民事公益诉讼工作经验材料》 明确规定：“刑附民公益訴讼不需要履行诉前程序。鉴于刑附民公益诉讼与单纯的民事公益诉讼有所区别，为节约司法成本，提高诉讼效率，检察院提起刑附民公益诉讼案件不需要履行诉前公告程序，法院立案后也不再进行公告。”某市院刑附民公益诉讼不需要履行诉前程序的理由是“刑附民公益诉讼与单纯的民事公益诉讼有所区别”，具体有何区别？无非就是刑附民公益诉讼是由一个刑事诉讼附带一个民事公益诉讼而已，并且两个案件提起的主体均是同一个检察机关。根据刑事诉讼法管辖的相关规定，由有审查起诉权的检察机关提起诉讼，而具有案件审查起诉权的检察机关一旦确定后，在没有其他需要回避或者指定管辖的情况下，就成为了确定的起诉主体，此时，如果再附带提起民事公益诉讼诉讼，也只能由该检察机关提起，不可能再由其他有关机关或者社会组织附带提起，故无需再进行公告。如果该市院按照上述逻辑而不再履行诉前程序的话，则犯了一个因果关系颠倒的逻辑错误。需要明确的是，“刑附民公益诉讼”是果，而非因。即检察机关只有在履行了诉前程序，经督促有关机关和社会组织提起诉讼，在没有有关机关和组织或者有关机关和组织不提起诉讼的情况下，检察机关才可提起诉讼，此时，才有了刑附民公益诉讼的案件，由同一检察机关提起。而该市院的逻辑错在，先有检察机关提起的刑附民公益诉讼案件，要想由检察机关附带民事公益诉讼诉讼，则只能由提起公诉的检察机关附带，故，已无必要再公告督促其他有关机关或者社会组织提起，这显然犯了颠倒因果关系的逻辑错误。因为履行诉前程序是因，附带民事公益诉讼是果，没有“因”，就无法确定“果”。

（二）法律依据

首先，《民事诉讼法》第五十五条第二款规定：人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。从该条款规定来看，检察机关在向人民法院提起民事公益诉讼之前，需要履行一个寻找和督促法律规定的机关和有关组织的一个程序，即公益诉讼诉前程序。这是全国人大常委会通过法律修正案的方式确定的公益诉讼诉前程序。既然是全国人大及其常委会制定的法律，全国范围内即具有普遍约束力，任何机关或者个人都不得例外。

其次，2018年3月2日起施行的《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十三条规定：人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，拟提起公益诉讼的，应当依法公告，公告期间为三十日。公告期满，法律规定的机关和有关组织不提起诉讼的，人民检察院可以向人民法院提起诉讼。从逻辑学上概念的“内涵”和“外延”关系上分析，“民事诉讼”属于“上位概念”或者称“属概念”，而“刑事附带民事诉讼”属于“下位概念”或者称“种概念”，“民事诉讼”概念的外延比“刑事附带民事诉讼”概念的外延广，“民事诉讼”包含“刑事附带民事诉讼”，“刑事附带民事诉讼”中的“民事诉讼”是属概念“民事诉讼”的一种。故，检察机关提起的刑附民公益诉讼仍然需要履行诉前（公告）程序。

最后，2018年3月12日最高人民检察院民事行政检察厅印发了《检察机关民事公益诉讼案件办案指南》和《检察机关行政公益诉讼案件办案指南》，作为办理检察公益诉讼案件的指引。在《检察机关民事公益诉讼案件办案指南》中再一次强调：“检察机关在提起民事公益诉讼之前，应当在全国范围发行的媒体上公告，告知有关组织提起民事公益诉讼。”并进一步细化了公告的适用条件、公告的对象、公告的内容、公告的效力等具体规定和办理程序，为检察机关办理公益诉讼案件提供了指引。

四、公告期限与刑事案件办案期限冲突及解决路径

有观点认为：“司法实践中，检察院在‘一个月+十五日的审查起诉期间内发现可以附带民事公益诉讼后，再履行三十日的公告程序，可能导致审查起诉期间的延长，有违节约司法资源、提高诉讼效率的立法目的。因此，刑附民公益诉讼在实务中应当无需公告。” 笔者对此观点持有异议。《刑事诉讼法》第一百七十二条前段规定普通刑事案件的审查起诉期限是一个月，如果是重大、复杂的案件，还可以延长十五日。如果涉及到民事公益诉讼的情况，因民事公益诉讼是检察机关代表国家为维护受损的社会公共利益而提起的诉讼，适用“案件重大”而延长审查起诉期限十五日并无不妥。而民事公益诉讼公告的期限是三十日，检察机关在办理审查起诉案件时，若发现需要提起附带民事公益诉讼的情况下，及时通过媒体进行公告，并不浪费司法资源和降低办案效率。从全省办理的公益诉讼案件来看，履行了诉前程序，并不浪费司法资源和降低办案效率。一是履行诉前程序并不复杂，随着刑附民公益诉讼报备审批制度的放宽，无需再经上一级检察机关审批，办案机关可以径行通过全国范围发行的媒体进行公告。二是公告之后并不影响案件办理进程。在刑附民公益诉讼案件立案之后，立即启动诉前程序，依法进行公告督促，法定公告期为三十日，在公告期内，完全可以开展调查取证、损害鉴定、撰写审查报告等其他办案工作。

但是，2018年10月26日伴随着刑事诉讼法的修改，出现了“认罪认罚从宽制度”和“速裁程序”。《刑事诉讼法》第一百七十二条前段规定：“犯罪嫌疑人认罪认罚，符合速裁程序适用条件的，应当在十日以内作出决定，对可能判处的有期徒刑超过一年的，可以延长至十五日。”如果一个刑事案件，犯罪嫌疑人认罪认罚，符合速裁程序适用条件的，审查起诉的期限最长是十日，即使符合延长的条件，也最多延长至十五日，而民事公益诉讼公告期限最短是三十日，即使检察机关在刑事案件受理当天，即通过媒体履行诉前公告，在法定的審查起诉期限内也无法完成公告程序。如何解决这一冲突问题，笔者认为，《刑事诉讼法》第二百二十条是从正面规定了适用速裁程序的情形。但是《刑事诉讼法》第二百二十三条从反向规定了“不适用速裁程序的情形”，其中第（五）项规定：“被告人与被害人或者其法定代理人没有就附带民事诉讼赔偿等事项达成调解或者和解协议的”。既然民事公益诉讼是检察机关代表国家为维护受损的社会公共利益而提起的诉讼，那么被害人就是国家，刑事案件的被告人也不可能直接与作为“被害人”的“国家”就附带民事诉讼赔偿等事项达成调解或者和解协议，故可以援引《刑事诉讼法》第二百二十三条第（五）项的规定，否定速裁程序的适用，进而适用普通程序。

从法院的审理期限上看，根据《刑事诉讼法》第一百八十七条的规定，适用普通程序审理的案件开庭审理的时间最早也应当在受理之日起十日后，即审理期限最短也要超过十日，而《刑事诉讼法》第二百二十五条规定适用速裁程序审理的案件，审理期限一般是十日以内。两者的时限存在明显的冲突。另外，再从法院审判组织的组成上看，《人民陪审员法》第十六条规定：“根据民事诉讼法、行政诉讼法提起的公益诉讼案件，由人民陪审员和法官组成七人合议庭进行。”即人民法院审理公益诉讼案件，必须适用普通程序，并且由人民陪审员和法官组成七人合议庭进行审理。而《刑事诉讼法》第二百二十二条规定：“ 基层人民法院管辖的可能判处三年有期徒刑以下刑罚的案件，案件事实清楚，证据确实、充分，被告人认罪认罚并同意适用速裁程序的，可以适用速裁程序，由审判员一人独任审判。”即适用速裁程序审理的案件，由审判员一人独任审判。两者关于审判组织的组成问题上也存在明显的冲突。综上，从《刑事诉讼法》第一百八十七条规定的送达程序与第二百二十五条规定的法院审理期限的冲突以及《陪审员法》第十六条规定的公益诉讼案件审判组织的组成与《刑事诉讼法》第二百二十二条规定的速裁程序的审判组织的组成之间的冲突来看，附带民事公益诉讼案件注定不适用速裁程序，而只能选择适用普通程序审理。

注释：

陈瑞华.司法体制改革导论（第1版）[M].法律出版社，2018年版，第91-92页.

杨翔.刑附民公益诉讼应无需公告[N].江苏法制报：“法学研究”栏目，http：//jsfzb.xhby.net/mp2/pc/c/201805/21/c482597.html，最后访问时间2019年2月1日.

汪莉，杨学飞.六个方面完善检察机关提起民事公益讼诉前程序[EB/OL].最高人民检察院理论研究，http：//www.spp.gov.cn/llyj/201703/t20170320_185821.shtml，最后访问时间2019年3月8日.

根据2018年6月7日西北政法大学李集合教授关于《检察机关提起民事公益诉讼若干问题》的授课录音整理。

2018年6月11日浙江省人民检察院下发的“浙检发民字（2018）26号”文件。