留守儿童监护问题法治路径研究

胡丽珍　王祖红

中图分类号：D923.8                                                        文献标识码：A                         DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.12.260

一、留守儿童监护基本内涵

从定义上看，《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》对于农村留守儿童的定义：留守儿童是父母双方外出务工或一方外出务工另一方无监护能力，无法与父母正常共同生活的不满十六周岁农村户籍未成年人。从监护制度看，我国《民法总则》第二章是监护制度的主要规定。从监护类型看，我国留守儿童监护类型存在单亲监护、祖辈监护、父辈监护、同辈监护、自我监护等。

二、留守儿童监护问题的法学分析

在查阅相关文献过程中，了解到从社会学角度反映留守儿童监护问题的不乏少数，笔者现从法学角度对留守儿童监护问题做如下分析。

（一）立法层面

我国目前关于未成年监护方面的规定主要见于《民法总则》《民通意见》《未成年人保护法》及《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》。从立法角度看，关于监护留守儿童的监护人需要具备什么能力？监护体系是否完备？監护是否有相关部门进行监督？这些问题都没有在前述法规中做具体全面的规定。另外，由于留守儿童是随着社会经济发展出现的产物，针对留守儿童专门的制度目前是空白的。

（二）司法实践

根据2012年的相关报道，仅在2012年留守儿童的犯罪率就已经占据未成年人犯罪中的70%。同时，这种犯罪率仍然在增长。这表明，当前我国留守儿童的犯罪率较高。正如四川省检察院未检处副处长陈王莉所说的那样：“留守儿童由于身心尚处于发展阶段，加之缺少监护人监护，十分容易受到金钱以及利益的诱惑，进而引发犯罪。同时，留守儿童由于缺乏相关的法律教育，容易遭受猥亵以及性侵。”除此之外，从贵州省检察机关出具的调查报告显示，贵州省仅在2014年就办理了留守儿童犯罪案件164件206人，办理留守儿童受侵害案件151件176人。

综上所述，司法实践这一块留守儿童犯罪、受侵害等情况已经十分严峻。

三、完善留守儿童监护问题法学建议

结合查阅的文献及考究的实践情况，笔者从法学角度针对完善留守儿童监护问题主要做如下建议。

（一）完善立法

1.儿童最大利益原则

全面树立儿童最大利益原则，普及儿童最大利益的思想观念。《儿童权利公约》中规定了儿童最大利益原则，并且我国《婚姻法》《国际私法》也在法治进展中对此有所体现。但是那还远远不够，儿童最大利益原则必须成为我国关于儿童法律法规制度中的基本原则，在立法、司法、守法方面作为指导思想，在家庭、社会、国家层面得到反响，从而明确其各自在留守儿童监护方面的法律责任。

2.明确委托监护制度

委托监护的性质学界上主要存在合同关系说和监护设立说，委托监护作为我国留守儿童监护中一种常见的类型，但关于委托监护的权利义务，报酬等方面却缺失，导致事实层面难以操作，因此关于委托监护的相关法律制度必须得到落实。第一，应该明确受托人的报酬请求权，一方面监护本来就是一种劳务的付出，另一方面给予报酬也能增加监护人的责任心，使其更好的监护留守儿童;第二，明确监护人的资格，一方面监护人不能年龄太大也不能年龄太少，应该要适合儿童成长，另一方面监护人身体健康方面也有要求，这既是对儿童健康的保障，也是对监护能力的保障;第三，明确委托监护的内容，委托监护是委托人与受托人双方基于平等、自由、协商一致的原则下成立的一份协议，为了避免事后出现相关问题不清楚发生矛盾，因此监护人与被监护人及委托人之间的权利义务必须落实;第四，明确委托监护的退出与加入机制，预防事后出现变故，受托人享有辞职权，最后委托监护应该到监督机关进行登记，接受相关部门的监督。

3. 落实科学有效的监护监督制度

任何一项法律制度规定出来在于其落实的情况，那么这个环节必不可少的是监督问题。从法律的角度，首先要落实监护监督人资格的问题，前文提到法律中规定了村委会和法院都具有监护监督人资格，但是村委会由于是基层自治组织，一方面监督留守儿童的监护存在力不足，另一方面其无法实现监督的效果，例如不能对监护人责任层面做过度的干涉，更多的是进行思想教育。因此笔者建议可以给予法院监督资格，另外可按地域情况专门设立监督机构，培养专业人才进行监督。例如，各级政府民政部门可以设立监护监督办公室来对留守儿童的监护进行监督。再者是监督方式问题，具体来说，可以通过实地走访察看了解留守儿童的监护状况，还可以开通监护监督电话等。最后是对监督到存在监护不力的处理问题，第一，必须根据实际情况进行合理妥善的处理和安排，首要的是确保留守儿童之后能够得到有效监护;第二，对于监护人侵犯留守儿童合法权益的情况，应当及时查证核实，对侵权事实成立的，视具体情况做出处罚或者移交司法部门依法处理。

（二）构建监护体系

1.国家层面监护

国家作为社会秩序的管理者和社会福利的提供者，应该全心全意为人民，尤其应该加强关注身处困境中的人群，因此国家身肩监护留守儿童的重大义务。当家庭的监护不力或不能时，国家就应该首先站出来或惩罚那些不履行监护义务的法定监护人或主动监护那些无法得到良好监护的留守儿童。2015年2月江苏省的“小玲遭生父性侵案”成为全国首例剥夺监护权，由民政部门担任监护人的案件，此案为国家层面监护儿童首开先河。

笔者认为应该落实国家监护留守儿童的责任以及具体监护方式。例如国家监护留守儿童过程中可以通过以下方式：第一，由国家直接设立儿童福利院承担监护职责，专门负责留守儿童的日常生活、学习等;第二，可以由国家委托那些具有监护能力且愿意乐意承担监护职责的社会志愿者进行监护——家庭寄养;第三，也可以是国家委托一些民间组织（可以是营利组织，也可以是非营利组织）承担监护职责。但是这些方式应该视具体情况而为之，笔者建议对于不满十周岁的留守儿童，因其年龄太小，这时期的留守儿童可塑性较强，原则上应以家庭寄养为主，家庭的温馨更利于其成长，也便于对其辅导教育;对于十周岁以上的留守儿童，由于其已经具备相对比较独立的意识，可结合其意愿进行安排监护。

2.社会层面监护

社会是国家与家庭的中间支柱，社会层面针对的是日常生活中的社会人群，近些年来的各种新闻报道中如各种社会人士献爱心事件皆证明了社会人群力量之大，因此社会层面对于留守儿童的监护也是必不可少的。社会层面监护情况下笔者建议应加快建设“一十百千万”工程，通过政府购买服务，建立解决乡村留守儿童问题的有效机制。这个工程具体是指：“一”即在全国每个县级层面成立一家专职做儿童工作的社会组织;“十”即在每个社会组织中至少培养配备十名包括社工、心理咨询 师、法律工作人员在内的专业工作人员，专职从事儿童保护工作;“百”是发展一百名能够积极有效发挥作用的志愿者;“千万”，是希望志愿者力量不断扩大，发展到成千上万名爱心志愿者。社会层面的监护是基于友爱互助，共同发展等良好的道德素養，正如歌词所唱“只要人人都献出一片爱，世界将变成美好人间”。

（三）落实相关配套措施

1.教育改革

教育权与公平权都是宪法规定的每个人的基本权利，留守儿童当然也享有这样的权利。一直以来，由于农村条件相对较差，教师不愿意去农村，再加上，农村的学校设施也跟不上，整体上教育水平就低。因此首先政府部门应该加大投入在农村的教育事业上，引领更多教师愿意带给留守儿童知识，并且提高农村学校的建设。再者，教师在教导留守儿童时应更加注重其心理层面。教师在与留守儿童交流过程中，要善于塑造留守儿童的人格，培养留守儿童的自信心，帮助留守儿童健康成长。教师一是要增强留守儿童的责任感、法律意识以及施肥判断能力，让他们能够认清社会上各种社会社会现象。教师二是要挖掘留守儿童的优点，培养留守儿童自立自强、艰苦奋斗的精神。例如，教师可以可以举办主题班会，围绕“自立自强、艰苦奋斗”这一主题设计相关的活动。教师三是要发挥榜样作用，号召同学向榜样学习，用榜样引领留守儿童健康成长。

2. 落实登记制度

自5年前贵州留守儿童等一系列惨案发生之后，教育部联合其他部门印发了《关于加强义务教育阶段农村留守儿童关爱和教育工作的意见》（以下简称《意见》），该《意见》要求建立16周岁以下留守儿童登记制度，主要针对留守儿童营养档案登记以及父母外出务工登记。但是一直以来相关登记制度要么没有落实，要么落实的不好。笔者认为如果把相关登记制度落实并落实好对于留守儿童的监护以及监护监督将会得到很大改善，那么如何落实成了关键。首先，学校应该履行登记职责。学校要定期做好留守儿童的调查和登记工作，并将留守儿童的具体情况记录在专门的档案当中。需要注意的是，为了更好地对留守儿童进行关爱进行教育，学校还应当建立联系卡，将留守儿童监护人的联系方式予以记录，便于后期的联系。其次，登记好这些信息之后，学校可以开通亲情电话，定期让学生与家长保持联系，老师也定期访问留守儿童的家庭，随时关注他们的生活，及时解决问题，以此来关注孩子内心，促进其健康成长。再者，村委会或者相关托管组织应该登记管理范围之类的留守儿童家庭情况，定期进行访问，做好信息变化记录，随时给其他部门反映，以及时解决留守儿童出现的问题。最后，类似像委托监护中的受托人应该定期向当地监护监督机构进行报告情况，以做出及时的处理。也就是说相关负有监护义务的人有随时向有关部门报告情况的义务。

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