城市治理创新2.0模式—以北京“五位一体”城管物联网平台建设工程为例

■ 黄孝斌

一、北京城管物联网平台建设基本情况

北京城管物联网平台建设工程项目是北京时代凌宇科技股份有限公司承建的北京市第一批物联网应用示范项目。项目的建设充分把握新一代信息技术发展及知识社会的创新2.0趋势，探索形成了智慧城管的总体架构。在总体架构的指导下，城管物联网平台建设项目紧密结合数据梳理和业务再造，创新性提出并初步构建了环境秩序和执法资源感知平台、云到端基础支撑平台、综合应用平台三大平台架构，推进了“巡查即录入、巡查即监察工作模式，感知数据驱动的高峰勤务，基于创新2.0的公共服务”三大业务新模式，在利用新技术推动管理创新方面进行了有益的探索。

二、北京城管物联网平台建设整体规划

北京城管物联网平台的建设借鉴了国内外智慧城市建设的先进经验，以城管物联网平台建设为载体，积极构建集感知、分析、服务、指挥、监察“五位一体”的智慧城管总体架构，大力推进物联网、云计算、移动互联网等新一代信息技术应用，积极探索维基、社交媒体等社会工具以及综合集成研讨厅、LivingLab等方法论应用，大力推进城市管理精细化、智能化、社会化，全力打造面向知识社会的创新2.0模式，推动从数字城管向智慧城管的跨越。

“五位一体”智慧城管，是基于“五位一体”物联网平台的智慧城管，由三大技术支撑平台和三大智慧城管业务新模式组成。三大技术支撑平台分别为城市环境秩序和资源感知平台、云到端的基础支撑平台和智能融合的综合应用平台，三大智慧城管业务新模式分别为“巡查即录入、巡查即监察”工作模式、感知数据驱动的高峰勤务模式，基于创新2.0的公共服务模式。

基于三大平台，结合三大智慧城管业务新模式打造，形成感知、分析、服务、指挥、监察五大功能的“五位一体”城管物联网平台。其中，城市环境秩序和资源感知平台实现了“感知”，即通过各类智能感知设备、舆情分析、部门联动、专业执法巡查等及时了解城市管理问题、舆论社情和百姓需求；云到端的基础支撑平台支撑贯穿市区街直至每一位城管队员的大数据“分析”，对各类感知数据和业务信息进行实时智能的分析和处理，提供决策研判和一线执法支撑；综合应用平台的公共服务系统实现了“服务”，通过搭建基于创新2.0的公共服务平台，充分利用市场机制和社会参与的力量，为市民提供人性化、便利化的服务，同时通过平台的搭建推动社区自治、自我管理、自我服务，形成“人民城市人民管”的多方参与社会管理服务体系；指挥调度系统实现了“指挥”，通过强化执法部门协同联动和执法力量勤务调度指挥体系建设，实现智能指挥、敏捷调度、处置有力，强化对违法行为及城市突发事件的应急处理能力；综合监察系统实现了“监察”，即通过与社会管理服务网格对接，基于执法巡查强化问题反馈与监察，协调相关部门共同解决城市管理中产生的各类痼疾顽症，形成城市综合管理的合力。

三、北京城管物联网平台建设情况

（一）城市环境秩序和资源物联网感知平台

利用新一代信息技术实现环境秩序感知数据的自动采集和多方资源的整合。北京城管物联网平台建设整合了四大类感知资源。一是整合城管执法资源，包括车载卫星点位系统884套、数字集群终端5024部，实现了人、车准确定位。二是整合共享资源，包括北京市公安局的17000路视频监控信息，1000余个北京市住房城乡建设委施工工地视频探头，实现了对政治核心区、主要商业街区、大型活动场所周边等重点地区的监控，强化了道路遗撒等突出问题的源头治理。该平台实现了每天对全市1000多个点位进行视频轮巡，大大节省了城管系统的执法成本，经初步估算大致相当于减少了2000人次的每日执法量。三是充分利用移动互联网技术整合动态监控资源，包括车载取证视频408套、3G无线视频400个、噪音监控等其他智能感知设备，针对城管执法事件流动性高等特点进行了动态、实时的监控。通过对重点地区和重点举报工地噪声的实时监控，严控各类违法形态，其中2014年工地举报总量环比平均下降30.1%。四是在采集公众需求数据方面，通过96310城管热线整合了12345、市领导交办、部门移交、媒体报道、网络舆情等多渠道资源。目前，96310城管热线已成为了全市非紧急救助服务热线最大的分中心，占到12345给市属部门转办的案件的70%。96310城管热线已经成为市政府倾听百姓呼声的重要窗口和判断全市环境秩序治理好坏的晴雨表。

（二）云到端的智慧城管支撑平台

按照云服务的技术架构设计为北京市城管提供技术支撑服务。一是完成了新一代数据机房、城管热线受理中心和城管物联网指挥中心的升级建设，全面提升了信息网络支撑能力，强化了热线受理、指挥调度和监控能力，畅通和优化了数据服务渠道，强化了支撑一线、服务市民的能力。二是基于物联网和创新2.0，在资源整合基础上初步构建北京城管云，建设了执法城管通移动应用服务平台，实现城管专网与互联网应用的网络安全切换，实现对全市7000余部基于安卓的“执法城管通”智能执法终端、用户、权限以及应用发布、升级的统一管理，并依托城管云实现了端到端的互动，以云服务模式支撑全市城管系统的业务应用，推进市、区、街、队员四级信息化应用体系，强化支撑区县、支撑决策、赋能一线、服务市民的能力。

在资源整合基础上搭建了云到端的基础支撑平台，初步构建北京城管云，实现了执法城管通与“我爱北京”市民城管通端到端的互动。云到端的基础支撑平台还完成了指挥中心、视频会议、机房的建设，为北京城管云的IT基础设施服务能力奠定了坚实的基础。其中，城管物联网指挥中心集指挥调度、热线受理、决策会商为一体，通过大屏幕对执法人员和车辆等勤务力量实时掌控，初步实现基于一张地图、一个大屏上的立体化、点对点、扁平化指挥以及与城市管理相关部门的联勤联动。同时提升了呼叫中心服务能力，坐席数量由原有的8个扩充至18个坐席。完成市区两级城管部门远程视频会议建设，实现了与市政府、应急办视频会议系统对接。云到端的基础支撑平台全面提升了指挥中心的监控能力、指挥调度能力，强化了支撑一线、服务市民的能力。基于城管通对一线队员的支撑，北京市城管执法局探索了巡查即录入、巡查即监察工作模式，让每个城管队员都成为感知首都环境秩序的智能终端。

（三）智慧城管综合应用平台

基于智慧城管三大平台的建设，推动了北京城管内部的管理重塑和业务流程再造，探索并初步形成了“巡查即录入、巡查即监察”，“感知数据驱动的高峰勤务”，“基于创新2.0的公共服务”三大智慧城管新模式。

一是打造了“巡查即录入、巡查即监察”工作模式。初步实现通过人盯车巡、视频巡查、噪音设备感知、舆情监控等方式及时发现问题、及时跟踪问题并督促问题的解决，从而建立从发现问题到督促落实解决问题的闭环工作机制。整合感知、分析、服务、指挥、监察“五位一体”智慧城管功能的执法城管通也是“巡查即录入、巡查即监察”工作模式的重要载体。按照市委市政府的要求，将全市7000城管执法人员变成智慧城管的“人体传感器”、现场监察员和一线服务员，变成市委市政府的“眼睛”和“腿”。

二是打造了“感知数据驱动的高峰勤务”工作模式。通过环境秩序和执法资源的感知，市区两级指挥中心可以精确把控城市环境秩序问题以及勤务力量部署情况，可以在指挥中心直接看到各重点区域的情况，看到人在哪、车在哪、车上都有谁，并通过车载取证系统以及通过执法城管通视频回传看到现场情况，并进行点对点、扁平化的指挥调度，极大地提高了执法和管理效率。同时，通过实时的高发地段、高发时间、高发事件的“三高”数据分析和可视化展现，可以更好地把握城市运行规律，实现基于数据分析的勤务管理，从而做到把有限的人力投入到需要的点位上去，提前布控、精准指挥、强化非现场执法，缓解当前城管执法力量严重不足的问题。市区两级城管物联网指挥中心通过集成热线受理、联勤指挥、决策会商功能，也是“感知、分析、服务、指挥、监察”五位一体的集中体现。

三是打造了“基于创新2.0的公共服务”工作模式。基于创新2.0的公共服务模式集中体现在“我爱北京”市民城管通上。面向共建、共享、共治的“我爱北京”城管地图公共服务平台及市民城管通APP提供四项主要服务功能：

1.市民进行点图举报、咨询、建议、数据和内容挑错；

2.疏堵结合服务，市民共建便民菜市场、早晚市2000多个，市民可针对菜市场评价打分、补充市场、完善信息和纠错、还可就缺少公共设施的地点提出建设便民菜市场的建议；

3.城管政务维基系统，邀请大众就城市管理直接提出政策建议，并参与官方文件的共同编辑、参与决策，汇聚群体智慧管理城市；

4.数据开放策略，形成城管专题数据，并面向公众开放，提供给个人、企业、机构下载使用或进行相关的应用开发。

四、北京城管物联网平台建设成效

北京城管物联网平台的建设为城管执法业务流程及执法效率提升起到了良好的支撑作用。本项目投入试运行以来，物联网平台有力地支撑了城管业务能力的提升，其中查处环境秩序违法行为303.7万起，同比上升351.2%；队员年人均查处案件数高出其他执法部门4倍，走在全市前列；拆除和配合拆除违法建设1443万平方米，同比上升113.8%；全城管系统受到社会表扬1.4万次、年均上升30.1%，群众回访满意率年均上升5.5%；媒体正面报道1.9万余条、年均上升39.6%，负面报道年均下降48%，风纪投诉年均下降10%。

北京城管物联网平台建设以来，得到了业界的高度认可，并不断作为典型案例向全国推广。目前，北京城管物联网平台已作为国家行政学院科研教学基地。国家行政学院举办的“创新战略与国家繁荣：创新2.0”司局级公务员研讨班，该班安排两个关于经济发展和政府治理的现场参观和一个现场研讨，分别是中关村创业大街和北京智慧城管，并在北京市城管执法局组织现场研讨。接待了“提高城市规划建设管理能力厅局级干部专题研讨班”、“城市管理与城市执法体制改革专题研究班”等行业研讨，并接待了面向全国城管行业调研近百次。

同时，北京城管物联网平台得到了行业认可，具体情况如下：

“五位一体”物联网平台入选联合国开发计划署《重识智慧城市》报告十大案例的首个案例。

“五位一体”物联网平台建设成果入选英国国家科学艺术基金会、英特尔等机构在2015中欧城市可持续发展论坛发布的《重塑智慧城市》白皮书典型案例。

“五位一体”物联网平台入选人民出版社出版的《大数据领导干部读本》典型案例。

“五位一体”城管物联网平台研发与应用获得了住房和城乡建设部2016年华夏建设科学技术奖二等奖。

“基于创新2.0的城管地图服务模式”获得“FutureGov Award”授予的“Technology Leadership”大奖，北京市城管执法局是第五个获得该奖的亚洲地区政府机构。

“五位一体”智慧城管荣获首届中国城市治理创新奖。