我国住房租赁制度的发展与变革

■ 魏 凌 成 立

党的十九大报告提出，坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。未来应从我国房地产市场发展的现状出发，进一步改革和完善住房租赁制度，培育和发展住房租赁市场，不断完善住房市场体系，促进房地产市场的持续健康发展。

一、我国住房租赁制度的历史演进

（一）房地产市场起步、公房租赁制度改革探索（1978-1997年）

改革开放之前，我国实行的是福利性质的公房租赁制度，城镇职工的住房只需向单位缴纳极少的象征性的租金（2-3%的月薪金）。20世纪70年代末，全国城市每月公房租金是0.13元／平方米，不到维护成本的一半。1978年实行改革开放之后，人民日益增长的物质文化需求与落后的生产力之间的矛盾逐渐成为我国社会主义初级阶段的主要矛盾。由于建设资金匮乏和维护不足，公房供给日益短缺并成为严重的民生问题。1978年9月，邓小平提出，解决住房问题能不能路子宽些，譬如允许私人建房或者私建公助，分期付款。1980年4月，邓小平再次就住房问题提出重要思路：“城镇居民个人可以购买房屋，也可以自己盖。不但新房可以出售，老房子也可以出售。住宅出售后，房租恐怕要调整。要联系房价调整房租，使人们考虑到买房合算。”邓小平同志的讲话为此后的住房体制改革勾画了主要轮廓：商品住房制度改革是住房体制改革的主体和核心，住房租赁制度改革则是商品住房制度改革的辅助和保障。同年6月，中共中央、国务院批转《全国基本建设工作会议汇报提纲》，住宅商品化政策正式实施，住房体制改革的大幕也由此拉开。

从1981-1985年间，全国有150多个城市、300多个县开展了公房补贴出售的试点工作。1986年2月，国务院住房制度改革领导小组成立，主要负责住房体制改革领导和协调工作。但由于相关制度缺位，1986-1988年间很多试点地区出现了“住房贱卖风”，国有住房资产大量流失。住房和城乡建设部于1988年6月出台了《关于制止贱价出售共有住房的紧急通知》（建房字［1988］70号），叫停了公房补贴出售，改为公房全价出售。从1988年到1993年，国务院召开了三次全国住房制度改革工作会议，明确了以公房出售为主， 建、售、租并举的住房体制改革总体方案。1994年，国务院颁布《关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发1994［43］号），将“三改四建”确立为住房体制改革的基本内容，并明确提出积极推进租金改革和稳步出售公有住房。这一政策标志着城镇住房体制改革全面开启。1995年，《城市房屋租赁管理办法》（建设部令第42号）出台，为住房租赁市场的交易和管理建立了基本的法律规范框架。虽然这一阶段住房制度改革政策频出，但住房商品化改革的推进总体较为缓慢。1993年，城镇居民中公房租赁家庭比重仍高达69.76%，1997年也达到了56.72%。公房租赁制度仍是满足多数城镇居民住房需求的主要支撑，住房租赁尚未形成独立的市场机制。

（二）房地产市场发展迅猛、住房租赁市场机制初步确立（1998-2008年）

受亚洲金融危机的影响，为拉动内需、刺激经济增长，1998年7月，国务院颁布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发［1998］23号），明确要求停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化，培育和规范住房交易市场。福利分配的公房租赁制度自此终结，住房市场化全面起步。在这份对中国住房体制改革具有转折意义的重要文件中，廉租住房在住房保障体系中被首次提出，住房租赁的市场化机制初步确立（见下表）。但由于中央住房政策的重心仍在住房交易市场的构建，无论是作为保障性住房的廉租房还是纯市场机制的租赁房均发展缓慢。

表 1998年国发［1998］23号文中关于住房供应体系的政策规定

2001年3月，第九届全国人大四次会议通过的《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》提出，“活跃房地产二级市场，发展住房租赁市场”。住房租赁市场机制建设被正式纳入国家发展规划。同年7月，中国申奥成功；12月，中国正式加入WTO。多种利好因素下，经济增长迅猛，房地产市场也进入发展的快车道。2003年8月，为解决部分地区住房供求的结构性矛盾，防范房地产市场过热和完善市场监管，国务院出台了《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发〔1998〕23号），首次确立了房地产业作为国民经济支柱产业的地位，并将住房供应结构的主体调整为购买或承租普通商品住房，在住房租赁方面提出“要依法加强房屋租赁合同登记备案管理，规范发展房屋租赁市场。”从2003年到2007年间，尽管中央从信贷、税收、土地供应等多个方面出台了一系列的房地产调控政策，但由于整体处于城镇化上升周期，住房市场供不应求，商品房的投资和销售持续高速增长，房价快速攀升。根据国家统计局数据，2003-2007年，全国房地产开发投资从1万亿元增长到2.5万亿元，商品住宅销售面积从3.4亿平方米增长到7.7亿平方米，商品住宅销售均价从2197元/平方米增长到3645元/平方米。与此同时，城镇居民购房和住房自由化率比重也迅速升高（见上图）。

1990～2005年中国城镇家庭购房比例变化情况图

为对冲美国金融危机对我国经济的负面影响，2008年12月，国务院办公厅发布了《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》（国办发〔2008〕131号），房地产调控由抑制转向刺激，由此引发了新一轮的商品住宅市场上涨行情。在住房租赁市场方面，该意见提出“对不符合廉租住房和经济适用住房供应条件，又无力购买普通商品住房的家庭，要从当地实际出发，采取发展租赁住房等多种方式，因地制宜解决其住房问题。”但由于缺乏配套政策的支持，这一阶段的住房租赁市场在商品住房市场高歌猛进的大浪潮中几近于湮没无闻。

（三）房地产市场深化调控、住房租赁市场二元格局形成（2009-2014年）

住房租赁市场“二元制”是我国住房商品化改革过程中形成的鲜明特征。1994年，《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发1994［43］号）将住房租赁市场划分为商品房租赁市场和廉租房市场，奠定了我国住房租赁市场“二元制”的发展基调。1998年，《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发［1998］23号）明确根据家庭收入供应不同类型的租赁住房。此后，国家陆续出台了《城镇廉租住房管理办法》（建设部令第70号）、《城镇最低收入家庭廉租房管理办法》（国税总局令第120号）等文件，从市场准入、运营方式、定价与补贴等方面将廉租房市场与商品房租赁市场作了隔离。

2009年在宽松政策刺激下，房地产市场迅速回暖，房价随之大幅上涨，而保障性住房供应严重不足。为解决城镇居民住房负担日益加重的问题，2009年《政府工作报告》首次提出“积极发展公共租赁房”。在“遏制房价过快上涨”的调控思想下，国家从2010年到2013年密集出台了“国十一条”“新国八条”“国五条”等房地产调控政策，其中，发展公共租赁住房一直是调控政策的重要组成部分。2010年6月，住房和城乡建设部等7部委联合发布了《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，将大力发展公共租赁住房定位为完善住房供应体系，培育住房租赁市场，满足城市中等偏下收入家庭基本住房需求的重要举措，并从其租赁管理、房源筹集、政策支持和监督管理等方面对其作了明确规定。此后，公租房逐渐取代经济适用房成为保障性住房的供应主体。同年12月，住房和城乡建设部出台了《商品房屋租赁管理办法》（住房和城乡建设部令第6号），替代了此前的《城市房屋租赁管理办法》，该文件也成为延续至今专门规范我国住房租赁市场交易活动的部门规章。自此，我国住房租赁市场的“二元”格局形成并持续至今：即以廉租房和公租房为主体的保障性租赁住房市场和完全商品化的住房租赁市场。总的来说，这一阶段住房租赁市场的政策重点在于发展公共租赁住房市场，而商品住房租赁市场的发展则相对缓慢。住房租赁制度成为我国实现社会保障职能的重要手段，并扮演商品房销售市场“冷却剂”的角色。

（四）深化房地产市场供给侧改革、建立租购并举的住房制度（2015-2018年）

在中国经济进入新常态后，中央提出了供给侧改革的政策方针，在住房体制改革的思路上从从过去的“重购轻租”转向“租购并举”。2015年12月，中央经济工作会议强调“要更加注重供给侧结构性改革”，并提出了“三去一降一补”的经济改革路线。其中，在化解房地产库存的政策中明确提出“以满足新市民住房需求为主要出发点，以建立购租并举的住房制度为主要方向”和“要发展住房租赁市场”。2016年3月，两会发布的《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》在住房体制改革方面基本延续了中央经济工作会议的表述。住房租赁市场被提升到和住房销售市场同等重要的政策地位上。2017年10月，十九大报告提出“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”。十九大报告将“购租并举”调整为“租购并举”，实际意味着在稳定当前商品房销售市场的情况下，中央会花更大的力气发展住房租赁市场。2018年中央经济工作会议则提出“构建房地产市场健康发展长效机制”和“完善住房市场体系和住房保障体系”。“完善住房市场体系”的核心要求之一就是平衡好商品房市场和住房租赁市场，避免局部市场因资本逐利而发展过热。

与此同时，住房租赁市场相关制度建设明显提速。2015年1月，住房和城乡建设部发布《关于加快培育和发展住房租赁市场的指导意见》，将住房租赁市场定位为我国住房供应体系的重要组成部分，并提出“用3年时间，基本形成渠道多元、总量平衡、结构合理、服务规范、制度健全的住房租赁市场”。2016年5月，国务院办公厅印发《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》（国办发〔2016〕39号），提出“以建立购租并举的住房制度为主要方向，健全以市场配置为主、政府提供基本保障的住房租赁体系。”这是我国首次以国家规范性文件的形式对住房租赁市场作顶层设计。2017年5月，住房和城乡建设部发布《住房租赁和销售管理条例（征求意见稿）》并向社会公开征求意见。7月，住房和城乡建设部等9部委联合印发《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》 （建房 ［2017］ 153号），从培育企业、建立平台、增加供应和创新管理体制四大方面提出了具体的政策措施。8月，国土资源部、住房和城乡建设部联合印发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，在北京、上海、沈阳等13个城市开展开展利用集体建设用地建设租赁住房试点。从2015年到2018年，央行、银监会、保监会分别从住房公积金、资产证券化、保险资金参与长租公寓等方面出台了促进住房租赁市场发展的金融改革政策。这一阶段国家在深入总结前期房地产调控经验基础上，将培育和发展住房租赁市场、建立租购并举的住房制度作为房地产供给侧改革的核心工作之一，多部门、多维度、全方位加快住房租赁市场制度建设，为构建房地产市场健康发展长效机制提供了有力支撑。

二、我国住房租赁制度改革的总结与展望

70年前，新中国成立开启了中华民族伟大复兴的历史征程。40年前，在改革开放的东风下，住房体制改革启幕。原房改课题组组长孟晓苏指出，改革开放40年来，中国城镇居民从蜗居到更加适居，过上了更有尊严的生活。在中国40年住房体制改革的历史长河中，住房租赁制度同样遵循了“渐进式”改革的原则，先后经历了公房租赁制度改革探索、住房租赁市场机制初步确立、住房租赁市场二元格局形成和建立租购并举的住房制度四个发展阶段，并取得了一定的成就。但本应作为住房供应制度重要组成部分的住房租赁制度长期没有得到应有的重视，相关政策改革缓慢而滞后，住房租赁市场成为我国住房供应体系的薄弱环节，未能发挥其满足多层次居住需求、形成住房市场梯级供给与梯级消费、稳定市场预期和房价以及促进房地产市场结构平衡和优化等基本功能。与发达国家成熟的住房租赁市场相比，尽管当前中国住房租赁整体市场仍处于起步阶段，建议未来从以下三个方面进行相应的政策调整和完善：

（一）理顺住房“租”与“购”之间的关系

“租购并举”核心内涵是实现住房租赁市场和住房销售市场的平衡，而绝非等量齐观。国内外很多研究已证明，住房产权除了解决居住问题外，还会对家庭财富积累和子女教育产生正向激励作用，并起到稳定社会的作用。我国过去围绕以住房所有关系为核心的住房体制改革已经形成了高住房自有率的市场现实和购房自住的消费习惯，因此，在新一轮住房体制改革的进程中，应在充分尊重和考量历史传承和市场现状的基础上，将住房租赁制度改革定位为“补短板”“增供给”和“调结构”，既不能走过去“重购轻租”的老路，也不宜采纳“租购并重”的发展思路，更不能采取“租主购辅”的制度路径。

（二）厘清“租购同权”的真实内涵

2017年7月，《广州市加快发展住房租赁市场工作方案》首次以政府文件的形式提出“租购同权”的政策，此后湖北、重庆等多个地方政府也出台了类似的政策，并被社会广泛解读为租房者和购房者在城市中享有同等公共服务资源的权利。“租售同权”真实含义应是，城镇居民无论购房还是租房都平等享有在城市居住的基本权利（非所有权利）以及由此所必需的公共服务资源（非普惠性）。

（三）构建促进住房租赁市场平稳健康发展的长效机制

住房租赁市场长效机制是以完善多层次住房供应体系、保障居民基本居住权为目标，充分运用立法、土地、金融、财税等手段，建立起土地、住房、户籍、财税、金融、公共服务等一系列基础性制度和调节机制，保持租金的平稳波动、优化租赁住房供应结构，提升租赁住房供给效率，持续提升租住品质，促进住房租赁市场的平稳健康发展。首先，建立健全住房租赁市场的法律法规体系，通过立法保障租赁双方的合法权益，稳定住房租赁市场预期。其次，在现代住房权理念指导下，引导社会形成“先租房、后买房；先买小房，后逐步改善”的住房消费梯度理念；第三，要加快推进土地制度改革，打破政府对城市土地一级市场的垄断经营，构建多元主体、自由竞争的土地供应新体系，实现土地开源、节流、降成本。第四，制定全国层面的基本公共服务均等化配置发展规划，建立城乡统一的户籍登记管理制度，并逐步实现基本公共服务与户籍相分离。第五，创新对开展住房租赁业务企业的金融和财税支持政策，提升住房租赁市场的机构化、规模化水平。完善住房交易环节与保有环节的税收政策，适度提高住房持有成本，促进闲置商品房向租赁房源转化。