城管综合执法发展路径：城管警察

■ 王 毅

国家和地方机构改革已经取得初步成果，告一段落。但各地机构改革使带有浓郁地方色彩的城管综合执法格局发生了很大变化，甚至有的省份和地区已经不见了“城管行政执法局”这样的机构，面对如此“严峻”的改革形势，很多地方城管执法局的同志对城管综合执法的发展前途十分迷茫，他们通过各种方式问我：城管综合执法的未来向何处去？考虑到这个问题带有普遍性，因此，我想写一篇文章来回答这个问题。我的主要观点：城管综合执法的未来发展路径是城管警察。

一、城管综合执法为什么要走城管警察之路？

实施城管综合执法警察化改革是化解城管执法困境的良策，也是具有“警察化”的现实需求和改革的内在冲动。

当前，在城管综合执法中，由于城管无检查身份证的权力，摊贩对于罚款不配合，或以无钱为由拒付，或报假姓名致使对违法自然人处罚执行难以到位、无法执行，也无法纳入征信体系予以惩戒，城管无可奈何。城管查处违规渣土车，由于没有拦截车辆的权力，必须交警配合，否则难以执法。城管拆除违章建筑物常常会遇到阻碍，甚至是暴力抗法，演变成恶性事件，如果没有警察在场配合，果断限制其人身自由，执法也难以进行。无论是身份证检查、车辆拦截，还是限制人身自由，这些权力都是警察的权力，城管执法不享有这些权力。因此，城管综合执法急需增设专属“行政警察”的部分权力，转制为城管警察，提高执法效能，维护正常的城市管理秩序。

在行政法理论上，行政警察一般是指执行公共秩序管理任务的警务人员与组织，如巡警。行政警察的一般目的是保证公共秩序，公共安宁、公共安全和公共卫生。行政警察的活动是以满足公共秩序方面的公共利益为目的，在这个意义上看，行政警察活动也是执法公务活动。而城管综合执法部门的活动目的，同样是执行公共秩序管理任务，与行政警察活动的目的相同。所以，由城管综合执法转制为城管警察是殊途同归，是维护城市公共管理秩序的内在需求。

实施城管综合执法警察化改革，由城管警察专门行使城市管理领域的行政执法权，符合国际化和现代化要求的城市管理综合执法体制。

国外许多国家的城市管理工作，就是由警察来完成的。例如，日本对一些违反市容管理等行为认定为“轻犯罪”，由城市警察依法处理。

日本国通过制定《轻犯罪法》《食品卫生法》和《道路交通法》等一系列法律，共同构成了比较详尽的城市管理法律体系。根据这些法律，城市中绝大多数行为都可以通过法律进行处罚。例如，日本在1958年制定的《轻犯罪法》规定，自然人乱摆卖、乱停靠、公共场合插队、违法建筑等34项行为都属于轻犯罪行为，由城市警察依法处理。这种警察管理模式对维护日本的市容、交通、建筑秩序和道德规范的实行都发挥了重要作用，使日本的城市管理和社会秩序总体良好。

二、城管综合执法走城管警察之路可行吗？

在我国城管综合执法走城管警察之路是可行的。但我国城管综合执法队伍转制成为城管警察，还不能一下子全国铺开，因为现有的条件还没有完全成熟。因此，应当试点先行，取得成功经验后，再全国推广。国家可以优先考虑在四个经济特区城市进行城管警察“试点”，先行先试。以深圳为例，论述实现城管警察的可行性。

从国家上位法看，深圳实施城管综合执法警察化改革，通过特区立法确定城管警察职责，具有合法性：

1.符合《宪法》相关规定

《宪法》第一百条规定：“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案”。

1992年7月1日，第七届全国人大常委会第26次会议根据七届全国人大二次会议的决定，授权深圳市人大及其常委会根据具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，制定法规，在深圳经济特区实施，并报全国人大常委会、国务院和广东省人大常委会备案；特区立法权其实也是一种先行先试，在法制建设上有着试验田的作用，特区立法权限属于创制性立法权，只要符合宪法规定，符合法律和行政法规的原则，直接报省人大、全国人大备案即可，这为特区立法的突破、创新、变革提供很大的空间。因此，深圳实施城管综合执法警察化改革，可以通过特区立法，将城管综合执法警察化改革法制化，实施创制性特区立法，解决城管警察合法化问题，使城管警察化改革有法可依，依法进行。

2.符合《立法法》有关规定

深圳市特区立法有设置新警种（城管警察）的权力。十二届全国人大三次会议刚刚通过的修改后的《中华人民共和国立法法》第七十四条规定：“经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。”这是全国人大对包括深圳在内的经济特区立法工作的充分肯定。这意味着深圳特区在遵循宪法的规定、法律和行政法规的基本原则的前提下，可以制定地方性法规，在深圳特区设立城市管理警察。

3.符合《人民警察法》有关规定

在深圳实施城管综合执法警察化改革，依据《中华人民共和国人民警察法》第六条关于职权的规定，可以找到设置城市管理警察的相关依据。《人民警察法》第六条规定：“公安机关的人民警察按照职责分工，依法履行下列职责：……（二）维护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序的行为；……（十四）法律、法规规定的其他职责。”

（1）什么是“危害社会治安秩序的行为”？作者认为：“危害社会治安秩序的行为”主要集中在城市管理的过程中。例如，擅自在道路、广场上摆摊设点，擅自在建筑物、构筑物等设施上涂写、刻画或者张挂、张贴的，在道路、广场上吊挂、晾晒、堆放物品，未按规定设置围栏或其他明显标志的道路施工，污损国家保护文物、名胜古迹、公共场所雕塑，损坏或者擅自移动、拆除路牌和交通标志，破坏草坪、绿地、花卉、树木及绿化设施，违反规定制造噪音、排放废气，往道路上排水、排污，妨碍交通或者污染环境，擅自占据道路、广场、桥涵堆放物品或者搭棚建屋，擅自在道路、广场上设置广告或招贴牌、霓虹灯、遮挡棚等构筑物，在道路、广场上施工作业，不及时清理保洁或者超时、超范围占用道路、广场，擅自挖掘道路、广场等。

（2）“法律、法规规定的其他职责”，其中“法规”包括

行政法规和地方性法规。因此，在深圳特区立法制定的地方性法规中设置城管警察并规定其职责，符合《人民警察法》第六条（十四）项的规定。

（3）城市中的无证经营、破坏市政设施、破坏市容环境等都是对城市秩序管理的一种冲击，严重的就会构成犯罪行为，因此，设置城管警察，并利用警察对自然人约束的强制力可有效制止、预防此类违反城市管理行为演变为犯罪行为。城管警察承担依法维护社会秩序、公共安全和市容环境整洁，加强城市管理，保障公民人身权利和公私财产不受侵犯的职责。

（4）管理城市秩序的警察，也和负责交通秩序管理、森林管理、消防管理、环境保护、食品药品管理等警察一样，只是警察社会服务和管理的一个组成部分，一个警种而已。所以，设置城市管理警察序列是合乎法律法规规定的。

4.深圳实施城管综合执法警察化改革，通过特区立法确定城管警察职责，依法确定了城管警察的行政主体地位，不但符合行政合法性原则，而且也符合行政目的——公共利益。同时，也符合法律精神、法律价值和客观发展规律以及适当、公平、正义原则，具有合理性，具有可行性。

三、实施城管警察制度会带来什么样的效果？

实施城管综合执法警察化改革，可以实现政府行政管理体制改革创新，破解城管综合执法难题，加强城管执法力度，提高城管执法效率，与国际城市管理警察化的大趋势接轨，形成符合国际化和现代化要求的先进的城市管理综合执法体制，城市治理能力现代化水平得到进一步提升，推动我国一流法治城市建设。