“一号检察建议”的法理透视

宋英辉 尹泠然

摘 要：近年来，从事教育、服务等与未成年人密切相关工作的人员，利用其特定身份实施侵害未成年人的犯罪频频曝出，引发社会的广泛关注。最高人民检察院针对检察机关办案中发现的校园安全管理规定执行不严格、法治教育缺位等问题，向教育部发出首份检察建议书。“一号检察建议”是检察机关履行法律监督职能、维护国家利益和社会公共利益的具体体现，是推动未成年人综合保护的有益探索。

关键词：一号检察建议 未成年人保护 法律监督 预防性侵害 人民检察院组织法

近年来，在与未成年人密切相关的场所，具有特定身份的人员性侵、虐待、伤害未成年人的犯罪频频发生。在齐某强奸、猥亵儿童案中，身为小学教师的齐某在教室、宿舍等场所，多次对多名在校未成年学生实施强奸、猥亵等犯罪行为。针对该案的裁判，最高人民检察院以判决适用法律错误、量刑畸轻为由，向最高人民法院提出抗诉。最高人民法院经审理采纳了最高人民检察院的全部抗诉意见，依法改判齐某无期徒刑。根据此案发现的问题，最高人民检察院为进一步加强预防、惩治侵害未成年人犯罪的力度，有效维护未成年人的合法权益，于2018年10月19日向教育部发送了《中华人民共和国最高人民检察院检察建议书》（以下简称“一号检察建议”）。“一号检察建议”针对校园安全管理规定执行不严格、教职员工队伍管理不到位，以及儿童和学生法治教育、预防性侵害教育缺位等问题，建议健全、完善预防性侵害幼儿园儿童和中小学学生的制度机制，加强对校园预防性侵害相关制度落实情况的监督检查，依法严肃处理有关违法违纪人员等。

最高人民检察院向国务院组成部门发送检察建议，历史上尚属首次。截至2019年1月25日，全国25个省（自治区、直辖市）党委、政府领导对落实“一号检察建议”作出了批示，26个省（自治区、直辖市）教育主管部门采取了积极举措。应当说，最高人民检察院向教育部发送检察建议并督促各地教育主管部门落实检察建议，体现了检察机关践行习近平总书记关于全社会都要“为少年儿童提供良好社会环境”讲话精神、大局意识和勇于担当的历史责任感。从法理上分析，“一号检察建议”既是检察机关履行法律监督职能的具体体现，也是检察机关维护国家利益和社会公共利益的具体体现，表明检察机关在通过履行检察职能推进未成年人综合保护实现方面迈出了重要一步。

一、“一号检察建议”是检察机关履行法律监督职能的具体体现

我国《宪法》和相关法律对检察机关地位与职能均作出了明确规定。我国《宪法》第134条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”按照上述规定，检察机关的宪法定位是国家法律监督机关，依法对法律实施实行监督。随着全面依法治国的推进和相关法律的完善，检察机关法律监督的范围不断扩展，法律监督的手段逐渐丰富，法律监督的程序趋于完善，法律监督的责任也得到强化。 在校园内长期、多次发生性侵未成年人犯罪案件，说明校园管理存在重大疏漏，许多重要制度机制有待落实。在此背景之下，最高人民检察院向教育主管部门发出“一号检察建议”，就如何加强校园管理、预防、惩治侵害未成年人犯罪、保护未成年人合法权益的具体事项提出建议，请教育主管部门予以切实堵塞漏洞，防止类似案件发生，表明了检察机关对未成年人给予特殊保护的关注与重视，符合检察机关法律监督职能的发展方向。

未成年人身心发育的特殊性与侵害未成年人犯罪的特点决定了负有法律监督职责的检察机关应切实履行法律监督的职能。相对于成年人，未成年人是社会中的弱势群体，他们心智发育尚未成熟，认知与理解能力较为有限，社会经验匮乏，极易遭受侵害而无法、无力反抗。未成年人的脆弱性特征导致性侵害未成年人的犯罪频频发生，且相当数量的犯罪持续时间长、侵害次数多、隐蔽性强，难以得到有效的预防与监督。为了使未成年人能够健康成长，法律不仅强调父母作为未成年人的第一监护人负有保护未成年人的职责，而且明确国家对于未成年人保护负有兜底责任。当发生侵害未成年人的案件时，代表国家行使职权的公权力部门应切实履行职责严惩犯罪，同时，代表国家对未成年人进行教育的相关部门也有责任防范侵害未成年人案件的发生，为未成年人在校学习提供安全环境。因此，减少、遏制侵害未成年人犯罪，不仅依赖于公安、司法机关对已经发生的犯罪予以惩治，更有赖于教育管理部门的源头预防。检察机关在履行职责时发现有关部门管理存在漏洞或不完善的地方，依法向有关单位和部门提出改进工作、完善治理的检察建议。这也是实现国家监护兜底责任的一个途径。最高人民检察院根据办案知悉的情况，通过发送“一号检察建议”督促教育部门采取有效措施，加强对性侵害未成年人犯罪的预防，是检察机关履行法律监督职能的具体体现。

二、“一号检察建议”是检察机关维护国家利益和社会公共利益的具体体现

习近平总书记指出：“中国检察机关是国家的法律监督机关，承担惩治和预防犯罪、对诉讼活动进行监督等职责，是保护国家利益和社会公共利益的一支重要力量。”

修订后的《人民检察院组织法》第2条规定：“人民检察院通过行使检察权，追诉犯罪，维护国家安全和社会秩序，维护个人和组织的合法权益，维护国家利益和社会公共利益，保障法律正确实施，维护社会公平正义，维护国家法制统一、尊严和权威，保障中国特色社会主义建设的顺利进行。”可见，检察机关作为维护国家利益和社会公共利益的代表，肩负着重要的责任和使命。未成年人是国家的未来，民族的希望，肩负着中华民族复兴的历史重任，关乎亿万家庭的幸福安宁。因此，未成年人的利益从根本上讲就是国家利益和社会公共利益。通過发送检察建议的方式，对教育管理部门预防校园性侵害提出具体要求，并监督相关制度措施的落实，能够有效促使各级教育部门加强校园安全管理，规范教职员工队伍管理，重视开展法治教育、预防性侵害教育等，切实维护每一个未成年人的合法权益。从这个角度来看，“一号检察建议”正是检察机关维护国家利益和社会公共利益的具体体现。

对未成年人的保护依赖于检察机关充分履行维护公共利益的职责。这意味着，检察机关除对已经发生的侵害未成年人犯罪依法予以惩治外，也应当对预防潜在的侵害未成年人犯罪发挥积极的作用。实际上，“一号检察建议”通过建立健全检察机关与教育部门的协调合作机制，加强教育部门承担起维护校园安全、预防未成年人被侵害的主体性责任，从而成为检察机关履行维护公共利益职责的有效途径。可见，“一号检察建议”使检察机关履行维护公共利益的职责具有了明确、具体的实现方式，立足于检察机关维护公共利益的职责要求，通过预防、惩治侵害未成年人犯罪，切实落实法律关于未成年人的优先保护、特殊保护与双向保护的规定，也体现了对儿童最大利益原则的追求。

三、“一号检察建议”是推动未成年人综合保护的有益探索

未成年人遭受违法犯罪行为侵害的背后，与家庭监护、学校教育、社会环境等因素存在密切关联，暴露出在这些方面存在的疏漏。因此，要想从根本上减少、避免发生侵害未成年人的犯罪，不能仅仅着眼于就已经发生的侵害为未成年人提供司法保护，更应深入挖掘导致未成年人被侵害的各种原因，从家庭监护责任的落实、学校管理制度机制的完善、全社会保护未成年人意识的树立等多方面入手，才能更有效地防范侵害未成年人的案件发生。张军检察长在齐某强奸、猥亵儿童案改判后多次强调，“要思考如何把未成年人检察工作做到起诉之前、延展到裁判之后，为每个家庭、每一所幼儿园和中小学校带来更实在的获得感、幸福感和安全感。”从这个意义上讲，“一号检察建议”系检察机关在总结分析性侵害未成年人案件发生的原因、特点的基础之上所提出，抓住了未成年人保护问题的关键，从学校管理与教育层面将未成年人保护工作提前到起诉之前、延展到裁判之后，对实现未成年人综合保护具有十分积极的意义。

实现未成年人的综合保护，需要家庭、学校、政府及其各职能部门、司法机关以及社会的共识和共同努力。为此，需要检察机关与其他司法机关、政府相关部门、社会组织、专业社会力量等通力合作，形成衔接联动机制，共同做好预防侵害未成年人的相关工作，合力维护未成年人的合法权益，确保未成年人健康成长。对未成年人予以综合保护，是与未成年人社会化过程的需求多元性密切相關的，这也决定了未成年人检察工作的高度社会化特质。在未成年人案件的办案过程中，相对成年人案件办理重在事实认定、证据审查与法律适用而言，促使未成年人回归社会与恢复正常生活具有更为重要的意义。这就需要检察机关保持与社会的密切联系，加强与负责教育、劳动就业、社会保障与救助等主管部门的沟通，对接未保委、关工委、共青团、妇联、家庭、学校、居委会、村委会、未成年人保护组织等。而在办案活动之外的未成年人保护工作中，检察机关更应与相关部门充分开展沟通合作，将预防、惩治侵害未成年人的犯罪，保护未成年人合法权益落到实处。从这个角度来看，“一号检察建议”不仅有利于督促教育主管部门及学校落实有关法律规定，建立健全校园安全管理制度和机制，而且还有利于促使未成年人监护人、相关职能部门乃至全社会增强未成年人保护的意识，从而为实现未成年人综合保护提供重要保障。

在未成年人社会化过程中，其需求与政府各个职能部门都有或多或少的联系，政府各个职能部门是否依法尽职尽责，管理是否到位，是否体现出对未成年人的优先、特殊保护，直接或间接影响未成年人的合法权益。“一号检察建议”发出后，各地检察机关针对政府相关职能部门或者一些行业，采取多种方式进行监督督促，在未成年人保护方面取得了良好效果，赢得了民众的广泛认同和赞许。可以预见，“一号检察建议”这一监督方式的有益探索，必将对我国未成年人保护事业产生十分积极的影响，也必将有力地推动国家监护责任落到实处。

注释：

[1]参见卞建林、李晶：《刑事诉讼法律监督制度的健全与完善》，《国家检察官学院学报》2012年第3期。