持之以恒将“一号检察建议”做到刚性

编者按：为跟踪“一号检察建议”的落实情况，特组织本专题，从背景意义、贯彻落实等角度对“一号检察建议”进行解读，探讨如何加强未成年人保护工作，健全和完善未成年人保护制度，进而促进将检察建议做成刚性做到刚性。特邀最高人民检察院第九检察厅史卫忠厅长围绕“一号检察建议”的制发进行深度解读，并从政策层面指导如何贯彻落实“一号检察建议”;著名法学家宋英辉教授从法理层面剖析了“一号检察建议”发出的法律依据，并指出“一号检察建议”是检察机关履行法律监督职能、维护国家利益和社会公共利益的具体体现。最后，遴选出三篇反映基层检察院落实“一号检察建议”情况的调研文章，展示检察建议在检察机关依法履行法律监督职责中的实践和作用。

2018年10月，最高人民检察院（以下简称“最高检”）在办案和调研的基础上向教育部发出《中华人民共和国最高人民检察院检察建议书》（高检建〔2018〕1号），建议积极推动幼儿园、中小学校园安全建设，有效预防和减少教职员工性侵害幼儿园儿童、中小学学生违法犯罪发生。这是最高检历史上首次向国务院组成部门发送的检察建议书，被称为“一号检察建议”，有力推动了各地校园安全建设，产生了较大的社会影响。2019年2月26日，最高检正式发布《人民检察院检察建议工作规定》，为检察建议工作提供了规范化、系统化的制度依据。检察建议在检察机关依法履行法律监督职责，参与社会治理，维护司法公正，保障法律统一正确实施等方面发挥越来越重要的作用。

一、背景与意义：“一号检察建议”的出台

近年来，性侵害未成年人犯罪案件多发频发，其中中小学（幼儿园）教职员工性侵未成年人犯罪案件呈上升态势。相当数量的案件犯罪时间长，侵害次数多，一案侵犯多名学生。这些案件不仅给被害儿童、学生及其家庭造成严重伤害，而且还严重危害校园安全和社会稳定。

问题是时代的声音，也是努力的方向。2017年，最高检抗诉了某小学教师齐某强奸、猥亵儿童罪案，张军检察长亲自列席最高人民法院关于本案的审委会会议，从情节认定、法律适用、量刑建议等多个方面阐述了意见。最终，最高人民法院全面采纳了最高人民检察院的抗诉意见，被告人齐某从有期徒刑10年被改判为无期徒刑。

虽然正义得到了伸张，但是检察监督工作并未止步。张军检察长要求对齐某案进行“解剖麻雀”式分析，深入思考如何把未检工作做到起诉之前，延展到裁判之后，为每个家庭、每一所学校带来更实在的获得感、幸福感和安全感。检察机关经过深入调研，摸清了教职工性侵害未成年人犯罪發展态势，发现在校园这个本该最安全的地方，却在安全管理方面存在较为严重的问题。最高检分析认为要想遏制和减少未成年学生遭受性侵害问题，一方面靠公安司法机关的严厉打击，另一方面有赖于教育主管部门的源头预防，通过堵塞漏洞、完善机制来预防和减少此类案件的发生。

在张军检察长亲自部署指导下，经过深入调研分析，反复论证，多轮修改，并经最高检检察委员会讨论研究，决定由最高检依法向教育部发出“一号检察建议”。为保障检察建议的“刚性”，最高检还就检察建议的内容专门发函征求了教育部的意见，并依据其意见对检察建议作了进一步修改。“一号检察建议”主要针对校园安全管理规定执行不严格、教职员工管理不到位，以及儿童和学生法治教育、预防性侵害教育缺位等问题，其核心内容是建议进一步完善预防性侵害的制度机制，加强对校园预防性侵害相关制度落实情况的监督检查，依法严肃处理有关违法违纪人员等[1]。“一号检察建议”也是关于社会治理的检察建议，事关人民群众尤其是在校学生的切身利益，引起社会强烈反响。在今年的全国两会上，全国人大代表、政协委员对“一号检察建议”高度肯定。

二、贯彻与落实：“一号检察建议”的落地

“一号检察建议”发出后，得到教育部积极回应并迅速落实，形成全国检察机关与教育部门齐抓共管，狠抓落实的良好局面。

（一）“一号检察建议”的落实离不开教育部党组和陈宝生部长对最高检检察建议书的高度重视

收到检察建议后，陈宝生部长批示要求：“这种监督形式要积极配合，做好工作，并及时将有关情况予以反馈。”教育部组织专班研究落实检察建议，迅速起草下发《关于进一步加强中小学（幼儿园）预防性侵害学生工作的通知》、教师《职业行为十项准则》，进一步加强预防性侵安全教育、教职员工队伍管理、安全管理规定落实、预防性侵协同机制构建、学校安全督导检查等方面工作，同时还起草了《未成年学生学校保护规定（草案）》，制定了下一步工作方案，全面启动整改工作。教育部还委派政策法规司相关人员到最高检就检察建议落实情况进行了当面沟通，书面反馈落实情况，并表示今后将加强和最高检等单位的配合，共同做好未成年人保护工作。

（二）“一号检察建议”的落实离不开各地党委、政府领导、教育主管部门和热心人士的支持配合

据统计，截至今年1月25日，全国已有25个省（自治区、直辖市）党委、政府领导作出批示，要求结合当地实际，认真落实最高检检察建议。各地迅速采取了一系列措施，推动建立健全完善校园安全管理和幼儿园儿童、未成年学生保护工作机制。如，湖北省检察院联合教育、公安等部门制定了《关于建立侵害未成年人权益案件强制报告制度的工作意见》，该省教育厅还专门邀请检察官为教育系统专题研修班的100余名教师讲授法治课，提高教师对侵害学生权益案件的预防、处置能力。重庆市教委先后组织两批共190余名教育系统的干部、教师进行培训，专门到市检察院法治教育实践基地开展实践活动，其中96名教师主动申请加入检察机关法治宣传“莎姐”团队，表示愿意成为防性侵志愿者。四川省泸州市检察院与市教育局会签了《关于印发联合开展幼儿教师法治教育活动方案的通知》，启动为期两年的幼儿教师法治教育活动。

（三）“一号检察建议”的落实离不开全国检察机关“一盘棋”的部署和持之以恒狠抓落实

各省级检察院认真落实最高检工作部署，把“一号检察建议”的精神、要求传达到地方各级检察院、教育行政部门和学校。不少检察院党组专题研究部署本地贯彻“一号检察建议”监督落实工作，制定具体举措，明确期限和责任部门、责任人。检察长亲自向党委和政府领导汇报相关工作情况，与教育行政部门领导沟通座谈，听取工作进展，及时协助解决工作中的问题和困难。未检部门切实履行职能作用，加强协作配合，确保工作有序深入开展。上级检察院加强对下级院监督落实情况的指导、督促。各地检察机关联合教育部门共同开展调研督导等活动，深入基层一线，开展明察暗访，同时积极推动长效机制建设，努力做到双赢多赢共赢。

三、刚性与共赢：“一号检察建议”的意义

近年来，为加强校园安全管理、预防性侵害未成年学生犯罪，教育部等部门专门下发了《关于做好预防少年儿童遭受性侵工作的意见》等规定，作出具体部署，明确校长（园长）是第一责任人。可见，校园性侵问题的症结并非没有机制保障，而是没有抓好机制的贯彻落实。很多时候，检察建议就是要解决这样的问题。

（一）要紧紧围绕人民群众重大利益开展法律监督工作

新时代，尤其是在国家监察体制改革后，强化检察机关法律监督工作，必须转变监督思维和监督方式，其中最重要的是紧紧围绕人民群众的重大利益，抓住突出问题开展监督。当前，在未成年人权益保护方面，有法不依、执法不严、违法不究的问题比较突出，迫切需要检察机关加大监督力度，确保国家关于未成年人保护的法律规定得到统一正确实施。“一号检察建议”以群众反映强烈的校园安全为切入点，以教育部为被建议对象，提出健全完善预防性侵害的制度机制、加强对校园预防性侵害相关制度落实情况的监督检查、依法严肃处理有关违法违纪人员三条具体建议，对于加强对教职工以及保安、宿管员等法治教育及管理，推动健全预防性侵害未成年学生、幼儿园儿童违法犯罪机制，促进校园安全建设，护航未成年人健康成长，增强人民群众的获得感、幸福感、安全感都具有重要意义，因此得到各方的高度重视。“一号检察建议”的实践也再次证明，围绕未成年人权益保护开展法律监督，更容易得到党委、政府、群众乃至监督对象的支持、认同，监督效果也更加突出。

（二）高质量的检察建议书是将检察建议做成刚性、做到刚性的基础和保证

只有抓住的问题精准、提出的建议可行，符合法律规定和法治精神，才会得到被建议单位的采纳，检察建议也才能真正取得实效。[2]“一号检察建议”，在办案和深入调研的基础上，经历了集体研究论证、多次修改完善的过程，质量不可谓不高;在发出前征求了教育部意见，程序不可谓不严密;在发出后，积极与教育部有关部门进行沟通，共同制定十项具体措施，并联合派员深入一些地方和学校调研，检查督导检察建议落实情况，确保了检察建议取得实效。这为今后检察建议工作树立了标杆：制发检察建议必须立足检察职能、结合司法办案工作，必须坚持严格依法、准确及时、必要审慎、注重实效，必须通过规范化的程序发出，要采取多种措施确保检察建议得到采纳和落实，取得实实在在的效果。

（三）检察建议的生命在于监督落实

为确保“一号检察建议”落到实处并进一步规范检察建议工作，“一号检察建议”发出后，最高检专门将“一号检察建议”下发各省级检察院，并要求抄报省级教育主管部门及主管省（区、市）领导，一并报送本省检察机关开展未成年人保护工作情况。各省级检察院迅速行动，不少省级检察院检察长亲自前往，当面通报情况，爭取重视支持;各地相关省领导高度重视，要求教育行政部门积极配合抓好落实;各地检察机关与教育行政部门加强沟通，密切配合，推动“一号检察建议”在全国落地落实。同时，我们也深刻认识到，抓落实要常抓不懈，久久为功，对于校园安全建设尤其如此。今年4月，最高检又专门下发《关于认真做好高检院“一号检察建议”监督落实工作的通知》，提出各级检察机关要持续跟进，共同努力，把监督落实“一号检察建议”作为当前和未来几年的一项重点工作抓实抓好，确保“一号检察建议”落地生根，发挥应有作用。我们坚信，在全国检察机关共同努力下，“一号检察建议”的监督落实必将成为把检察建议工作做成刚性、做到刚性的生动实践，也将成为检察机关履行对党、国家和人民庄严承诺、展现检察机关认真负责良好形象、进一步赢得社会各界信任、支持的有利契机，对于全面推进安全校园建设，满足人民群众对未成年人司法保护的美好需求，都具有重要意义。

注释：

[1]参见《一号检察建议为何发给教育部？源于一起学生被性侵的抗诉案件》，澎湃新闻网http：//www.thepaper.cn/newsdetail_forward_3125630，最后访问日期：2019年5月6日。

[2]参见吴孟栓、米蓓：《检察建议：履行法律监督职责的重要方式》，《检察日报》2019 年1 月24 日。