论党内法规效力的基本内涵与实践路径

高 文 勇

(包头师范学院 政治与法律学院，内蒙古 包头 014030)

党内法规是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，是依规治党、依法治国的制度支撑。党内法规效力是全面加强思想建党与制度治党的根本所在，也是党内法规运行与适用的核心问题。党内法规在依规治党与依法治国的国家治理宏观布局的战略地位，要求研究党内法规效力不能简单移植法理学关于单一法律效力范围的相关理论，要将其置于中国特色社会主义法治视阈环境下，从党内法规的特殊地位以及蕴含的本质内容，审视党内法规效力的理论内涵。党内法规的效力外在表现为约束力和强制力，内在方面表现为党内法规的正当性。党内法规的内在正当性和外在强制力是实质合理、形式合理的有机统一。党内法规效力的本质内涵反映其应然状态，效力的实现反映其现实状态。党内法规效力的应然状态和实然状态是党内法规制定质量与执行效果“晴雨表”。

一、党内法规效力的基本内涵

“效力”在《汉语大辞典》有两层含义：“其一，效劳，尽力。《后汉书·方术传上·许杨》‘明府今兴立废业，富国安民，童谣之言，将有徵於此，诚愿以死效力’；其二,功效；效验。《三国志·魏志·辛毗传》‘陛下用思者，诚欲取其効力，不贵虚名也’”[1]440。党内法规效力之“效力”应为名词性解释功效和效验的意思，探讨党内法规效力就是从理论上探究党内法规功效和效验。根据效力本身的内部构成和外部影响，可以从党内法规的资格效力和社会效力两个维度进行概括总结其基本内涵。党内法规效力是由党内法规的“正当性”所生成，反映全体党员的共同意志，基于全体党员的自觉认同，对党组织的工作、活动和党员行为的规制所产生的强制力和约束力。关于党内法规效力还需进一步从学理上来审视其内涵的本质内容。

(一)党章作为总章程是党内法规效力“正当性”生成的逻辑缘起

党内法规效力的内生逻辑来自党内法规自身的“正当性”，是产生资格效力和社会效力的前提和基础。《中国共产党党内法规制定条例》(以下简称《制定条例》)总则第一条提出“根据《中国共产党章程》，制定本条例”，从推理逻辑上阐释了党内法规逻辑产生的缘起，即党章。党章是党的根本大法,是立党、治党、管党的总章程,是党的政治主张和集体意志的集中体现。[2]党章凝聚了全体党员的共同意志，是党组织工作、活动与党员行为的根本遵循。党章在纵向效力层级上居于党内法规制度体系的顶端，与其他党内法规呈现出统领与被统领的关系。[3]党章作为总章程是党内法规效力生成的逻辑缘起，以党章为逻辑缘起涵摄演绎生成的准则、条例、规则、规定、办法、细则，是党章所形成党内法规效力的具体延伸，是全体党员共同意志的集中体现。党内法规效力生成以党章为根本遵循，“其他任何党内法规都不得同党章相抵触”，从逻辑生成的内生关系来看，党内法规如果与党章相抵触，将丧失党章赋予其效力的合法性来源。

(二)党内法规效力的内生性动力是党员角色认同

个体角色的身份确认是对社会关系身份的基本认知。个体角色身份的确认是对群体社会关系保持理性的基本认知，能够有效实现个体行为与角色认知的统一。角色的自我理性认知，能够有效形成对行为的引导和规制。党员角色认同是党内法规效力生成的内生性动力，主要表现为两个方面。第一，党员角色确认构成了党员对于党内法规遵守的基本认知。马克思主义认为：“人的本质不是单个人所固有的抽象物，在其现实性上，它是一切社会关系的总和。”[4]501中国共产作为执政党所形成社会关系体现于对党员身份的确认，体现于党员价值层面的基本追求，构成了党组织、党员对制度规范认同和遵守的基础条件。党员角色认同是个体身份确认的心理机制，能够对党员行为方式形成预期的判断和评估，形成自觉接受党内法规的理性认知。党员坚持马克思主义的理想信念，党员身份角色的确认是对自身价值理念的定位与选择。第二，党员角色确认是权利与义务、权力与责任“双向维度”的辩证统一。党内法规内涵有党员权利和义务的统一，对于部分党员干部还有权力和责任的统一。党员作为社会关系构成的特殊身份，具有历史发展和社会现实赋予的使命和责任，要求党员行为要与党员角色身份相一致，坚持党员权利和义务的统一。部分党员领导干部行使权力更应是正当、合法行使手中权力，坚持权力与责任的统一。权力来自人民，权力属于人民。人民是权力的最终来源，任何权力都是一定社会成员共同赋予的。[5]104权力的支配性、强制性、权威性受人民意志的规制与约束，人民对于权力的规制与约束通过法律、制度得以实现。“把权力关进制度的笼子里”是对权力运行的规制与约束。亨廷顿认为：“组织是通向权力之路，同时也是政治安定和政治自由的先决条件”[6]444。坚持中国共产党的领导是历史的选择，也是人民的选择，这是中国共产党执政的合理性、合法性、正当性的根本所在。中国共产党科学执政、民主执政、依法执政，要求权力的行使要反映人民意志，服务于人民，以人民为中心。权力的行使要受到人民意志的规制的约束，这是党内法规制定并实施，获得规制对象自觉认同的前提和基础，构成党内法规效力合法性的理论来源。

党内法规行为规制与党员角色价值规范认知的耦合是党员身份角色所属价值规范的应有之义，这样从根本上形成党内法规效力正当性的动力来源。党内法规效力以党员身份认知所属价值规范来获得调整对象的自觉认同，能够推动党内法规积极指向和作用于党员、党组织具体行为，形成具有强制力、约束力的制度规范。

(三)党内法规效力是党内法规制度体系合力作用的具体延伸

理解党内法规效力要从党内法规在治国理政以及依法治国的宏观布局下审视其逻辑衍生发展的基本轨迹。党内法规制度体系建设是坚持依法治国与制度治党、依规治党的具体体现。《关于加强党内法规制度建设的意见》提出以党章为统领的“1+4”制度体系，即以党章为统领的党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度和党的监督保障法规制度。党内法规效力不是单向的，更不是孤立的，是以党章为根本遵循，对党的组织、领导、自身建设、监督保障共同合力作用的结果，形成对党组织的工作、活动和党员行为的规制和约束。合力的形成是实现党内法规效力应然状态向实然状态转换的保障。以党章为统领的“1+4”制度体系合力形成的党内法规效力，在实践层面以党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则为具体体现。党内法规效力生成来源于党内法规制度体系的统筹规划与构建，来源于内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的制度体系合力，共同构成党内法规效力的根本动力。

(四)党内法规效力是对党组织的工作、活动和党员行的规制与约束

制度是某种包含着社会规范功能的行为约束机制，该机制的确立或发生作用代表着一种截然不同的人类社会交往图景，在引申意义上也意味着某种新秩序的建构。[7]制度设计能够在社会交往过程中对利益获取行为的博弈进行规制和约束，通过制度安排的激励机制和惩戒机制，促使社会成员个体在利益获取的行为博弈中遵守制度规范，对于违规者予以惩戒，对于遵守者予以奖励，实现制度层面的社会规范功能。党内法规是以规范性制度为依托实现依规治党与制度治党的政治功能。党规规范的逻辑结构包括假设、行为模式、法规后果三个部分，党规的实施会直接产生引导和约束党务关系主体行为选择的预期效果。[8]14党内法规效力的强制性和约束力是基于法规后果所产生的效力，能够对党组织、党员行为形成规制和约束。

(五)党内法规效力是实质“正当性”与形式“合法性”的现实状态

党内法规效力应然状态向实然状态的转换，依托其实质的“正当性”与形式的“合法性”来具体实现。党内法规实质“正当性”即党内法规要反映党的意志，以党章为根本遵循，是全体党员意志的体现。实质“正当性”的制度安排决定了党内法规对全体党员的行为以及党组织的工作、活动具有规制约束之力。党内法规的形式“合法性”必须以民主、合法程序实现党内法规制定的制度化、规范化和程序化。《制定条例》对党内法规制定权限、原则、适用与解释、清理与评估等内容，以“立法法”形式将党内法规制定纳入法治化进程，从根本上实现党内法规形式的“合法性”。党内法规实质“合法性”形成的实质效力与形式“合法性”形成的形式效力共同构成党内法规效力的现实状态。

二、党内法规效力的基本特征

(一)党内法规效力的客观性

党内法规效力的客观性体现于党内法规一经制定并生效就体现为客观存在，不以个人或某党组的意志为转移，随意变更、修改党内法规。现代管理学上也有一个“热炉法则”：制度就像火炉，如果火炉烧得通红，大家都知道会烫伤人，必然心存畏惧，不敢触碰；若有违反触碰者，必然会被烫伤。[注]热炉效应是现代西方管理学家提出的制度惩罚原则。参照陈刚《营造制度治党的“热炉效应”》，解放军报,2014年10月31日，第六版。制度治党的“热炉效应”体现了党内法规效力的客观性。根据管理学关于“热炉法则”基本原则的阐释，党内法规效力客观性体现于党内法规的威慑性原则、惩戒性原则、强制性原则和公平性原则。威慑性原则反映党内法规效力自身依托于党内法规本身具有的约束力、强制力。党内法规是党组织工作、活动和党员行为的“带电的高压线”，发挥党内法规效力的威慑作用和权威性。惩戒性原则反映任何党员或党组织触碰党内法规“热炉”，必然受到党内法规的惩罚。强制性原则反映任何党员或党组织触碰党内法规，触及必然受到惩罚，不以人的意志为转移。公平性原则反映党内法规不以人的意志为转移，触碰党内法规这一“热炉”无论是谁都会受到公平的对待，触及必然受到惩罚。

(二)党内法规效力的层级性

党的十八届四中全会将完善的党内法规体系作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，党内法规与国家法律共同构成了中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。以立法的严密思维逻辑审视党内法规的效力层级和位阶关系，能够更加科学、缜密、严谨、完整的思考党内法规的内部构造。根据法理学有关法律效力等级的原理,法律的效力等级取决于其制定机关的权力等级,每一效力等级有对应于某种特定的法的形式。[9]党内法规的制定机关和特定形式成为考察、审视党内法规效力位阶的核心要素。《制定条例》第二十五条的规定初步形成了以党章为核心的四级党内法规效力层级。第一层级为党章，“党章是最根本的党内法规”；第二层级为中央党内法规，它的效力高于中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规效力；第三层级为中央纪律检查委员会、中央各部门制定的党内法规；第四层级为省、自治区、直辖市党委制定的党内法规。(参见图1)

图1 党内法规的效力层级

(三)党内法规效力的溢出性

党内法规本来是管理党的组织和党员个人行为的，但有的时候可能会对非党组织和非党员产生影响甚至约束力，这就是党内法规的“溢出效力”或“边际影响”[10]14。中国共产党是执政党，是中国特色社会主义的领导核心，中国共产党制定的党内法规不仅会对党组织的工作、活动和党员行为产生规制力和约束力，还会对国家机关、非党员和组织产生“边际影响”(参见表1)。

党内法规会对国家机关、社会组织和非党员产生影响甚至约束力。党内法规的“溢出效力”根源于“中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，处在总揽全局、协调各方的地位”。依托党的主张所形成的党内法规，在总揽全局和协调各方的过程中会对人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关以及人民团体和事业单位产生“溢出效力”。党内法规的“溢出性”不能和国家法律功能相混淆，更不是代替国家法律功能。党内法规严于国家法律，其“溢出效力”更是要求非党组织和非党员依照党的主张在宪法和法律范围内活动，构成维护宪法和法律的权威的重要保障，二者是协调与衔接的关系。

表1 党内法规的部分党政机关联合发文一览表

三、党内法规效力的冲突与解决

(一)党内法规效力的冲突

概念的涵摄与演绎能够最大程度反映制度规范体系的应然状态。《制定条例》对党内法规进行了概念的界定，并在此基础之上形成了党内法规的特定名称即党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则。《制定条例》对于特定名称的党内法规的调整范围进行了具体划分，并对名称的使用上进行了原则性的规定，即中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规，称为规则、规定、办法、细则。从名称的使用上，可以看出党章处于最高位阶，准则、条例处于第二位阶，规则、规定、办法、细则处于第三位阶层次。《制定条例》没有明确将党内法规名称进行具体的位阶划分，需要借助于地方服从中央、下级党组织服从上级党组织的基本原则，确立党内法规名称的三级位阶层次。这是一个基本性、原则性的规定，在实践的创制和适用过程中，出现了名称使用与制定主体不相衔接，交叉使用的状态(参见表2和表3)。通过观察表2和表3可以透视同一机关可以制定不同名称的党内法规以及同一名称党内法规可以由不同机关制定，二者在调整范围、功能目标、位阶结构上不可避免地出现交叉、冲突的现象。

表2 部分党内法规名称一览表

表3 部分党内法规名称一览表

(二)党内法规效力冲突解决的基本原则

《制定条例》确立了党内法规效力冲突的基本原则，主要包括异位阶党内法规冲突以及同位阶党内法规冲突解决的基本原则。异位阶党内法规冲突的解决是按照党内法规制定主体兼顾党内法规名称确立的四级效力层级而确立。“党章在党内法规中具有最高效力”，发生党内法规效力冲突时，以党章效力为判定的根本遵循。中央党内法规高于中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规的效力。省、自治区、直辖市党委制定的党内法规不得同中央纪律检查委员会、中央各部门制定党内法规相抵触。这一原则的确立为二者效力冲突解决提供了具体的指向，但是二者效力的高低没有给予明确的解答。异位阶党内法规冲突解决的基本原则反映了党内法规制度体系内部的逻辑构成以及基本秩序。同位阶党内法规冲突解决的基本原则，按照法理性的基本理论为“特别法优于一般法”即同一机关制定的党内法规，一般规定与特别规定不一致的，适用特别规定。同时提出同位阶党内法规旧的规定与新的规定不一致的，适用新的规定。当前党内法规通过附则形式，对同一调整事项冲突的党内法规，以适用新的法规为主要标准(参见表4)。制度体系内部冲突的化解是维护党内法规权威，确立党内法规效力正当性、合理性的前提和基础。

(三)以党内法规解释弥补制度体系效力的空位

解释能够为党内法规的准确适用提供依据，保证党内法规从应然状态向实然状态的转换。人类理性的必然缺陷是进行法律解释的根本原因。[11]22只有通过党内法规解释的适用，弥补党内法规在某一方面、某一领域效力的真空，填补党内法规效力延伸的空位。为弥补这一缺陷，参照法律体系的严密立法逻辑，《制定条例》将党内法规解释纳入其中。党内法规所构成的党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则等内容形成的制度体系，不能够将所有党员、党组织、重大领域的重大事项涵摄演绎于制度体系之内进行评价和规制，尤其是世情、国情、党情出现的新情况、新问题，必须以党内法规解释为党内法规适用寻找规则依据，以此避免党内法规在新情况、新问题出现的效力真空和缺位。为此《制定条例》赋予党内法规的解释同党内法规具有同等的效力，党内法规解释能够根据实践形势的具体变化，适时地为党内法规的准确适用提供适用依据，防止党内法规在时空变化的条件下的滞后性，凸显党内法规在规制党员、党组织行为的强制力和约束力，从整体上提升党内法规的权威性。《制定条例》第二十九条中央党内法规解释工作，由其规定的解释机关负责；中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规由其自行解释。按照党内法规效力层级所确立的基本原则，以及《中国共产党章程》第十条党员个人服从党组织，少数服从多数，下级组织服从上级组织，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会。[12]11中央党内法规解释高于中央纪律检查委员会、中央各部门、省、自治区、直辖市的党内法规解释，同时中央纪律检查委员会、中央各部门的党内法规解释高于省、自治区、直辖市党委制定的党内法规解释。

四、强化党内法规效力的基本路径

(一)明晰党内法规与国家法律关系，强化党内法规效力的法治权威

十八届四中全会明确提出将完善党内法规体系与国家法律体系共同作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。明晰党内法规与国家法律关系才能把握依规治党与依法治国的逻辑命脉。《制定条例》“遵守党必须在宪法和法律范围内活动的规定”，以“立法法”形式确立了宪法和法律的效力高于党内法规，这是制度治党、依规治党法治思维、法治理念的具体体现。法治思维就是宪法法律至上的思维，在我国的社会调整系统中，以宪法法律为核心的法律系统是最重要的、最权威的系统，其他任何社会调整手段都不得与之相对抗，同时所有社会关系参加者都必须遵守。[13]党内法规与国家法律共同构成中国特色社会主义法治的组成部分，二者的衔接与协调共同实现依法治国的目标。坚持法治思维、法治理念，才能科学构建党内法规的制度体系。以党章为统领的党内法规“1+4”制度体系相比国家法律更加严格，这是中国共产党科学执政、民主执政、依法执政的时代诉求，也是依规治党、从严治党的现实需要。理解党内法规与国家法律的逻辑关系，要从依法治国的法治视域下出发。宪法的至上性是毋庸置疑的，党章是维护宪法的最大保障，也构成了最根本的党内规范。[14]党内法规要以《制定条例》为根本，明晰党内法规的调整对象与适用领域，绝不能将党内法规与国家法律相混淆，确立党内法规的适用与解释规则，严格落实备案审查与范围，以法治思维、法治理念强化党内法规效力的法治权威。

(二)以党的根本大法党章为遵循，科学建构党内法规效力层级结构体系

“党章在党内法规中具有最高效力”，以党的根本大法党章为遵循，《制定条例》对党内法规制定权限、制定原则、适用与解释等内容进行了科学的阐释，并对党内法规名称的使用与基本内涵进行了界定，通过党内法规的适用与解释确立了以党章为核心的四级党内法规效力层级。《制定条例》使党内法规效力层级框架体系初步建立，但“党内法规制定主体及权限分配的规定存在问题”[15]，“党内法规解释权归属存在问题”[16]，在一定程度上党内法规内部效力存在冲突和矛盾。科学建构党内法规效力层级结构，必须以党的根本大法党章为遵循，克服党内法规内部效力的冲突，维护党内法规的权威性。科学建构党内法规效力层级结构体系，第一，要明确党内法规制定主体权限并与名称适用相衔接，从根本上确立党内法规效力层级与名称适用的衔接与对应关系，促使党内法规制度化、规范化；第二“立法”技术和逻辑进一步深化，为党内法规效力位阶关系提供明确指引。第三，清晰定位党内法规的效力等级原则和范围。党内法规要清晰阐释、明确定位效力等级的基本原则，如上位党内法规优于下位党内法规、中央党内法规优于地方党内法规，同位阶党内法规特别规定优于一般规定，新的规定优于旧的规定。党内法规的效力层级结构体系要以制度规范明确提出，才能在党内法规适用和选择上避免冲突和矛盾。

(三)构建党内法规解释的基本规范，增强党内法规的适用效力

党内法规制度体系的“应然状态”向“实然状态”的转换，由于语境的变迁以及制度话语的局限性，需要运用党内法规解释方法和技术规则，提供基于制度规范的适用规则，通过建构党内法规解释方法与技术规则，提升党内法规适用效力。针对党内法规解释在党内法规的现实效力发挥的突出作用，以及党内法规制度安排的必备构成要素，应构建党内法规解释的基本规范，增强党内法规的现实效力。第一，建构党内法规解释的基本原则，确定解释权的主体归属并与党内法规的效力位阶相衔接，实现党内法规效力层级结构的一致性。第二，建构党内法规具体适用的党内法规解释体系，并与国家法律解释相衔接。第三，建构党内法规的解释方法与操作规则，为党内法规适用的合理性提供制度性安排。

党内法规效力是党内法规制度体系的内在构成要素，也是党内法规的制定、适用的价值目标。科学分析党内法规效力的基本内涵，以学理层面解读党内法规效力的理论内核，从党内法规正当性为逻辑缘起，审视和理解党内法规的内部逻辑构成，有利于实现党员、党组织对于党内法规的自觉认同，从而提升党内法规效力和可执行性。