批准机关应加强对报批机关立法的“三导”工作

刘锦森

立法法修改后，新增235个设区的市的人大及其常委会和法制工作机构既无立法专业人员，更无立法经验可谈，虽然依法开始行使地方立法权，但却是一张白纸，一切从零开始、从新开始、从探索起步开始。由此，批准机关及其审查工作机构工作人员，对报批机关及其报批工作机构应当做好耐心的立法辅导、专业的立法指导和明确的立法引导工作。

立法辅导。由于报批机关及其报批工作机构立法专业人员缺失、立法工作经验欠缺，刚开始接触立法工作虽热情有余，但底气不足;虽干劲有余，但心力不足。在此状况下，批准机关及其批准工作机构，就必须重视加强对报批机关及其报批工作机构工作人员的培训。通过以会代训、专题讲座、举办立法专题培训班和邀请其参加立法座谈会、立法听证会、立法论证会以及组织参加立法调研、组成团队赴立法前沿省、直辖市人大常委会立法工作机构实地学习、听取经验介绍等形式，强化培训辅导。通过培训辅导，使参加培训的人员了解一件地方性法规从组建起草班子到执笔起草条例，从开展调研论证到进行首次修改，从广泛征求意见到反复研究修改，从按程序提请人大常委会会议初审，到人大常委会法工委接手后根据常委会组成人员提出的修改意见和建议继续修改，从再次调研论证、广泛征求意见、反复研究修改到提请人大法制委统一审议，从提请主任会议决定到提请常委会会议审议再到法规通过、公布、施行前等各个环节需要把握的工作重点和程序，帮助报批机关及其报批工作机构工作人员及时补上立法这一专业课，使其对地方立法工作有一个初步的认识和了解。经过多次反复地参与地方立法工作，逐步加深对立法工作程序和重点的认识和理解。

立法指导。立法指导要在报批机关及其报批工作机构工作人员具备初步立法知识和掌握初浅立法技术的基础上进行。具体来说，就是从立法规划的编制、年度立法计划的制定和立法项目的选择等方面作进一步指导。通过指导，给报批机关及其报批工作机构工作人员，指明一种思维方式，提示一种工作启迪，传授一种工作方式，教会一种工作能力，使报批机关及其报批工作机构工作人员了解和掌握编制立法规划、制定年度立法计划、筛选具体立法项目、确定明确审议时间时的基本原则、具体要求和注意事项等，并在实践中学会具体应用。如有必要，对某一件法规项目，批准工作机构工作人员可提前介入，共同参加报批机关及其报批工作机构组织的调研论证、起草修改等工作，以确保报批后工作的连续性。但需提醒的是，报批工作机构不能想当然地认为这就是批准工作机构在进行合法性审查。因为立法的过程是一个发挥集体智慧、检验法学知识、体现政策规定、展现历练成果、显示文化底蕴的过程，提前介入报批工作机构的法规起草工作，只能是批准工作机构委派的人参加具体立法工作、传授其经验而已，更何况每个人对法规草案中同一问题的认识和理解在不同的时期也会出现差异。由此，报批地方性法规的合法性审查意见，只能以批准机关通过法定程序并作出的批准决定为准。

立法引导。批准机关及其批准工作机构，通过对报批机关及其报批工作机关的辅导和指导，使其了解了一些基本的立法知识、掌握了一些基本的立法技术、搞懂了一些基本的立法程序、明确了一些基本的立法要求后，就会独立完成一件地方性法規从起草到提请常委会会议审议通过等各个环节和程序的各项主要工作任务。此时，批准机关及其批准工作机构就要加强对报批机关及其报批工作机构的引导。这种引导主要体现在让其了解批准机关召开常委会会议的规律、会议的时间、审议的议题，了解批准工作机构工作范围、工作性质、工作任务、工作要求等。使报批机关及其报批工作机构不要仅仅局限在“我们是一级立法机关，我们有权制定法规，制定多少是我们的事，批不批是你们的事，即使不批也得有明确的法律依据和说辞”等等，而是要了解批准机关举行常委会会议的时间、审议的议题、会议的程序等方面的要求，理解批准工作机构的难点在于人力和时间都很有限，而为了确保法规的质量，就必须认真负责地进行合法性审查工作。通过引导，使报批机关组成人员及其报批工作机构工作人员的思维跟上立法法和其他有关法律法规的要求，把认识统一到批准机关对立法工作的要求上来，促使报批机关及其报批工作机构的能力提高到与地方立法要求相适应、相一致上来，使报批机关组成人员及其报批工作机构工作人员的行动，统一到批准机关对全行政区域立法工作的总体安排上来。

不可否认，随着设区的市和自治州立法需求的增加，报批机关立法任务也有所加重，批准机关所属的审查工作机构的工作量也明显加大。为了确保批准的地方性法规的质量和施行后的效率，笔者认为，有必要在批准机关内部作一个分工，但分工不分家，分工必合作。具体思路是：一是所有报批的地方性法规由批准机关法制工作机构统一登记接收，然后根据报批的地方性法规的内容，对口分别转送至相关的工作委员会或专门委员会。二是相关的工作委员会或专门委员会接到法制工作机构分转过来需进行合法性审查的报批地方性法规后，立即组织相关人员或对口单位对报批的地方性法规进行合法性审查。三是相关的工作委员会或专门委员会对分转来、并已进行过合法性审查的地方性法规再转回法制工作机构，由法制工作机构根据合法性审查的结果，按程序分别提请人大法制委员会进行统一审议，提请常委会主任会议决定，提请常委会会议进行审议并提交审查报告。四是对自治州、自治县报批的自治条例和单行条例由常委会民族宗教事务工作机构或相关的专门委员来完成合法性审查的任务，然后交法制工作机构由其按程序处理。

总之，对报批的地方性法规和自治条例、单行条例，其“进口”和“出口”都由常委会法制工作机构来把握，经登记后按规定的程序处理。这样既不违反上位法的规定，也不违反本级人大及其常委会立法条例的规定;既不会因法制工作机构人力和时间有限而使报批的地方性法规和自治条例、单行条例无法在四个月的法定时间内批准，也能保证批准的地方性法规的质效，可谓是一举两得，值得尝试。 （作者系新疆维吾尔自治区人大常委会法工委副主任）