探讨绿色税制——以交易成本观点分析

■//李 华

随着环境恶化、大自然反扑、资源枯竭及温室效应现象所引起全球暖化等问题。多年来我国经济高速增长，依靠的是大量消费资源、严重污染环境的粗放型经济发展模式。这不仅危害了人民群众的身心健康，也严重影响了社会的可持续发展。虽然在我国有资源税、消费税、车辆购置税、耕地占用税等倾向“绿色”税种，还有一些其他税种的优惠措施，例如：增值税，增值税的“绿色”政策主要体现在鼓励资源循环利用、产品综合利用的优惠政策方面；企业所得税对节约资源和保护环境方面的措施主要体现在一些减免政策上。但对于具体“绿色税种”还是欠缺的，因此，我国要参考一些发达地区或国家，制定出以依照污染行为所造成的效率损失估算出最适税率，亦即所谓的Pigouvian税，即将因为污染所造成的损失内部化，透过经济之诱因，让污染制造者愿意降低污染量，并且加计为污染制造者的生产成本，以达到污染减量的目标，是针对企业所创造的价值课税，同时考虑到污染者对被污染者造成的外部性，被污染者也对污染者造成的外部性，试着以交易成本的观点，审视绿色税制。

一、Pigouvian税理论之概念

当经济活动带来破坏环境的外部效果时，课征租税即是将其外部成本内部化，此时企业将增加危害环境污染的成本，基于经济诱因的考量，进而会减少危害环境的作为。课征污染税是由英国经济学家Arthur C.Pigouvian（1877-1959)最先提出的。在《福利经济学》一书中，他建议应当根据污染所造成的危害对污染者课税，用税收来弥补私人成本和社会成本之间的差距，使二者相等，这种税称为Pigouvian税，其特点是对污染者而非受害者课税。也就是认为政府只要订定一个合适的污染边际成本，对污染者课税，使污染者负担排放污染成本，基于污染者对于利润之敏感度，则会将生产的成本提高，也会提高产品的价格，进而让消费者减少消费，同时，污染者为节省缴交污染税，而减少生产行为，或者激防治技术的进步。因此，不管是个人或是厂商基于经济效益的诱因，便会开始减少危害环境的作为。由此可知，Pigouvian认为针对污染者的每单位产出课税，使每单位产出的税额，恰好等于社会最适产出水准时所造成的边际外部成本，而课税后的私人边际成本将会提高，使得市场所决定的均衡数量等于社会最适生产水准数量，亦即，最适污染税的税率应是最适产量下的边际污染量，并倡导课征租税的方式将外部成本内部化，对污染者所造成环境损害而生之污染成本直接或间接转由污染者自行承担，来纠正外部性所造成的无效率，也就是直接课征污染税，提高污染者的生产成本，污染者可于考量其污染活动之生产成本是否符合成本效益后，决定是否仍继续生产，或降低市场的均衡数量，达到改善污染所造成的市场失灵。因此，课征污染税将使燃料、能源、污染的成本增加，为提升竞争力，厂商自然就会努力寻求新低污染的产品、制程与提升污染防治技术，并且将污染排放减少到一定量。

Pigouvian税虽能降低污染，但是最适的污染税率不易求出，因为不管税率如何订定，社会资源及利益都会重新分配，与最初的预期效益有所不同。而且污染厂商又可能把污染税转嫁给社会其他人。若课征的标的为民生用品，则将会导致财货价格上涨，进而使得劳动购买力降低，劳动供给减少，将可能产生所得税扭曲性效果。换言之，在对污染者课税之情形下，对于民生用品生计上被课税之可能性大為存在，能性大为存在，即将透过产品价格提高的方式转嫁于消费者，使消费者成为最终的租税承担者，可能会影起税制公平的疑虑。

二、Coase理论之概念

有关环境污染问题纠纷，通常仅从污染者的污染面向作防治，而忽略了从被污染者的面向作防治的可能性。Coase在1960年发表一篇《社会成本问题》的文章，对Pigouvian税理论中所提出的对污染源课税或补贴而有不同的见解。当外部效果发生时，透过彼此双方之间的协商、沟通，即可以解决问题，进而也说明了外部效果与财产权是有密切的关係，因此国内把环境权定义为：国民得享受良好之生活环境，且支配此生活环境之权利；此为一个具有实质意义的财产权，只要明确的界定财产权，是否就可以获得有效率的结果？在企业、居民及政府三者之间的关系，不同的选择是否会导致不同的答案？就以工厂的污染排放问题为例：工厂因生产而制造了污染，在污染者付费的情况下，须缴纳超过污染标准的罚款，或给受到污染的居民金钱补偿，而这些税、费的标准是由政府规定，也就是Pigouvian所主张的。但Coase却有不同的看法，以交易成本的概念来解释在不同成本的考量下如何作选择的问题。当市场的交易成本存在时，一笔交易开始到完成，整个过程可以分为前、中、后三阶段的交易成本。分别为搜寻成本、双方的协商成本，以及执行成本。具体如下：

（一）交易前阶段

搜寻成本：寻找双方愿意交易的伙伴，其所耗费的资源。搜寻标的物之独特性、程度及标准化的高低，会影响交易的成本。越是具有独特性的财货劳务，其搜寻的成本越高；越是标准化的财货，交易成本越少。

（二）交易中阶段

协商成本：指当找到愿意交易的对象后，交易双方必须对交易的内容及条进行协商。但由于双方的资讯不对称，协商的成本可能很高，或者也可能无法成立；而人数的多寡也会影响协商的成本，人数越多，成本越高；双方彼此的不信任及有限的理性，对协商成本产生相当大的影响。

（三）交易后阶段

执行成本：在交易的双方达成协议后，因无法预知契约执行后的情形，为了确保协议会被履行所耗费的成本。双方达成协议后至协议被履行的时间，如果时间很短，则履约成本就相当低；相反的，则履约成本则相对提高。假设因工厂的排放而污染了空气，使得附近居民不能拥有干净健康的空气品质，居民是否要因为受到污染而提出抗争？此时工厂就应该改用其他没有污染的原料，或装置改善污染的设备，还是降低生产减少污染?而政府应该如何作出最有效率的判决，使资源达到有效的分配。而政府的责任就是担任中间人，明确地判定财产权应该归属于那一方。此时，政府将会有二种不同情况的财产权判定：

1.居民享有干净的空气权利，工厂的排放而污染了空气，使得附近居民不能拥有干净健康的空气品质，居民有避免空气污染的权力，此权力称为「环境权」。也就是工厂因生产所造成的空气污染须对居民负责，为了减少污染，工厂可能搬迁厂房，或支付金额请居民迁移，使居民拥有干净的空气品质。

2.工厂有继续生产而制造污染的权力，居民就必须要忍受因生产所形成的空气污染，且将此权力称为「污染权」。居民为了获得干净的空气品质，只好自行搬迁到别处，或是支付金额请厂商迁移，以享有干净的空气品质。

假设一，在交易成本为零的情形下，工厂因生产所制造的污染影响到居民的损害成本为100万，将有二种方式可以让减少污染，第一种方式为将厂房搬迁到别处其搬迁费用为60万；第二种方式为居民搬移到别处其搬移费用为40万元，此时，工厂与居民的财产权应该如何认定。当居民拥有环境权，工厂就要避免制造污染有三种选择，第一个选择为承担因生产所制造的污染损害成本为100万，第二个选择为花60万将厂房搬迁到别处，第三个选择为给居民40万请他们搬移到别处。在这三个选择中，工厂会选择成本最低的，请居民们搬移；若工厂拥有污染权，就有继续生产的权力，居民有想要拥有干净的空气只有三种选择，第一个选择为承担工厂因生产所制造的污染损害成本为100万，第二个选择为花60万请工厂搬迁到别处，第三个选择为给居民自己花40万搬移到别处。在这三个选择中，居民会选择成本最低的，由居民们自行搬移。所以在交易成本为零的时候，不管财产权如何归属，都会达到资源配置相同的结果。

假设二，在现实市场中交易成本不会为零的情况下，居民为争取干净的空气品质与工厂协商的成本为10万元。当居民拥有环境权，工厂就要避免制造污染，有三种选择，第一个选择为承担因生产所制造的污染损害成本为100万，第二个选择为花60万将工厂搬迁到别处，第三个选择为给居民40万请他们搬移到别处。在这三个选择中，工厂会选择成本最低的，请居民们搬移；若工厂拥有污染权，就有继续生产权力，居民有想要拥有干净的空气有三种选择，第一个选择为承担厂房因生产所制造的污染损害成本为100万，第二个选择为花60万请工厂搬迁到别处，第三个选择为给居民自己花40万搬移到别处。在这三个选择中，居民会选择成本最低的，由居民们自己搬移。但在此假设中，应思考如何减少整体损害成本，若居民拥有财产权时，须要支付与工厂之间的协商成本10万元；但若是工厂拥有财产权时，则不需要花费任何的协商成本，所以在交易成本不为零的时候，则将财产权设定给较有效率的工厂。换言之，当发生使用衝突时，若只考虑经济效率的话，由“受污染者”拥有环境权并非是最佳的结果。故当政府面对双方利益产生衝突时，必须对于两方的利益作一判决，以其中'赢得'较大利益者，为获得财产权，不但可以自由行使权利，且另一方必须对于获得财产权者负担改善义务。由此可知Coase所关心的世界，并不是虚构的（无交易成本）世界，而是在现实世界中所存在的交易成本，其交易成本可能从零到无限大，所隐含的涵义为当交易成本极低时，政府只须顺著目前的社会规则，不需要介入干涉与管制，让彼此之间可以互相自行协商；反之，若市场上的交易成本高时，政府就需有所规范并要进行干涉与管制。图1说明，在A点的左边，是指交易成本为低，此部份只要透过双方之间的协商，就可以达到资源有效配置；在B点的右边，是指交易成本为高，则政府应该要介入管制。但在A点与B点之间，可能就有存在著一些隐藏的衝突问题，甚至涉及政治与团体的利益，如此一来，应以契约或损害赔偿来解决环境纠纷中的衝突问题。

图1 交易成本的分界点

除了交易成本的大小的考量外，污染的防治成本高低、损害成本的大小、也会影响财产权的归判与制度的订定，当市场上协商的交易成本越低，制度规范则无需介入干涉；若市场上协商的交易成本越高，制度规范则越需介入干涉。但制度的订定是否也会影响到交易成本的大小。若制度规范可以减少市场上的协商成本，也就是降低了彼此间的交易成本，那么制度规范的订定应该是让人与人彼此间的交易成本越低越好，且促进人与人之间的合作协议，降低因交易成本太高而产生的伤害，至于财产权应如何归属，以作为双方有利的选择。因此可以Coase定理可以归纳出三个部份：第一定理：假设市场交易成本为零，不管财产权如何判定，当事人之间的谈判都会导致资源配置效率最大化，以实现柏拉图效率。第二定理：即为第一定理的反定理，在交易成本不为零的世界里，不同的财产权界定，会带来不同效率的资源配置。第三定理：在没有财产权制度中，财产权的交易就难以进行，而制度本身的生产不是无代价的。因此，制度的成本也会影响选择，制度的选择又会影响资源配置的效率。换句说，交易成本的大小决定了制度的优劣，也决定了制度的界限何在。

制度的规范应是使人与人之间的交易成本降低，以促进彼此的协议，以降低因协商失败时所产生的损害。在传统的制度规范下，大都只注意当污染发生时所产生的损害赔偿，而忽略了双方互相沟通协议的关係层次。实际上，政府所决定的各种环境品质标准或污染排放标准，都可以作为财产权的归判方法。对于污染未超过标准者，应将污染权判给污染者。反之，若是已超过污染标准者，则应将环境权力判给受污染者，亦即是，财产权的变动成本小于利益时，将财产权判定给评价高的一方。当有二个以上的方案可以选择时，应该选择交易利益较大的方案，及所产生交易成本极小化的问题，其包括了选择方案中所耗费的资源，与选择此方案的机会成本。不论其结果为何，都必须符合经济效率与最有效分配，其中经济效率就是要求财产权决策后的成本要小，而财产权的决策结果往往是双方衝突之所在，因此财产权亦会产生交易成本，也是执行成本，在决策过程中，须考量权利利益关係者的个别利益上的衝突与其个别利益相对价值。

三、结论

由上述简单分析中得知，当发生环境污染的外部性问题时，在Pigouvian的观念里面，是一个人应该对其他人行为的所造成的外部性负责，直接对污染者课税，迫使外部成本的内部化，会让厂商生产的成本提高进而减产，以降低污染量。其对污染者所课征的税率等于生产每一单位产品所造成的外部损害，即最适污染税率等于边际外部成本，也就是污染者必须对每单位所产生的污染经济活动支付税费。但边际外部成本很难正

确估计出来，所以最适的污染量和污染税率无法明确的订定，这样的课征污染税就有效率吗？Coase对于Pigouvian以课税方式将外部成本内部化有不同的看法，认为外部性问题应该是人与人之间的互动成本，清楚界定财产权及交易成本即可解决问题。因为只要交易成本极小或可视为零的情况，不论财产权设定给那一方，从资源配置效率的观点来看结果是相同。由此可知Pigouvian税与Coase定理两者不同的是，Pigouvian只考虑到污染者对被污染者所造成的外部性，并主张政府应该干涉并采取课税的手段，使外部成本内部化，但外部成本不易衡量，导致所得不均的问题。Coase则考虑到污染者与被污染者之间互相造成的外部性，所主张的是在交易成本为零的时候，且财产权画分清楚，政府就不应该介入，由污染者与被污染者双方自行协商，污染就能降到最适的水准。从上述中可以了解，社会所追求的是最适污染量，而不是零污染，所以在改善外部成本的过程中，不但要注意资源配置效率的提升，而且要注意所得分配的改变，避免Pigouvian税的执行过程中所产生的问题。