“公调对接”的开展现状、存在问题及对策分析——以四川省成都市青白江区司法局为例

周大庆（四川省成都市青白江区司法局局长）

龚 剑（四川省成都市青白江区司法局副局长）

郑意雄（四川省成都市青白江区司法局）

十九大报告指出“加强预防和化解社会矛盾机制建设”，而“公调对接”是当前推进基层诉源治理，增强矛盾纠纷化解社会化、法治化、专业化的重要形式，是基层践行“枫桥经验”实现矛盾纠纷不上交、不激化的重要机制。

“公调对接”全称人民调解与治安调解衔接联动调解工作机制, 是指人民调解员入驻公安派出所，就近处理当地矛盾纠纷，在源头发现矛盾，在源头调处矛盾。与传统的行政（治安）调解相比，“公调对接”机制有着调解员队伍更加专业、法律支持更加及时、调处效果更加巩固的特点，有着快速厘清法律关系、明晰利害关系、确保当事人得到合理赔偿或补偿的优势。四川省成都市青白江区司法局于2007年在四川省率先探索建立了第一家驻所调解室——“大弯街道人民调解委员会驻派出所调解室”，并陆续于3个乡镇街道建立起驻所调解室，2018年4月，“公调对接”工作在辖区各乡镇街道全面铺开。

一、主要做法及取得成效

（一）主要做法

司法局根据辖区实际先后采取了以下措施：

1.强化衔接。自2018年4月以来，先后与区委政法委、区公安分局召开全区层面“公调对接”工作会两次，有效增强了辖区各司法所、各派出所、各乡镇街道对此项工作的重视，并会同区公安分局在原有《关于加强行政（治安）调解与人民调解衔接工作的实施细则（试行）》的基础上，制定了《关于建立完善人民调解与治安行政调解衔接联动机制的实施办法》，文件中要求各驻所调解室要达到人民调解工作室“六有六统一”的标准，并就工作衔接机制作出了明确规定。

2.强化督导。将“公调对接”建设和开展情况纳入公安和司法领域年度目标考核项，有效增强了各乡镇街道的工作积极性。针对各乡镇街道的工作开展情况，2018年12月28日以区司法局和区公安分局的名义就“公调对接”工作中人员的确定、场地的提供、标识的明确和调解工作的具体开展情况联合下文通报，在“公调对接”全面推广阶段有效地压实了工作责任，提升了工作实效。

3.强化补贴。根据《中华人民共和国人民调解法》《四川省人民调解条例》制定了《青白江区人民调解工作个案补贴办法（试行）》，建立了个案补贴机制，通过调委会申报、司法所审核、司法局回访的流程对上报的个案进行了严格审查，在确保个案“合法性、真实性、规范性、完整性”的基础上，发放60～300元不等的个案补贴，有力地调动了人民调解员的工作积极性。

4.强化培训。就新任人民调解员调解技能薄弱、角色转换能力不强、法律专业素养不够的情况，有计划地对派驻人民调解员进行培训教育，建立岗前培训、以会代训和年度培训机制，不断提升人民调解员的整体素质、调解水平和廉政意识。依托“科所长讲堂”邀请专业律师、调解能手，以相关法律法规知识、调解工作流程和调解卷宗制作等作为主要培训内容，着力提高人民调解员的业务能力水平。

5.强化咨询。为加强“公调对接”工作的法律保障服务，区司法局与区内两个律师事务所达成合作协议，聘请专业的律师团队为“公调对接”工作提供专业调解和法律咨询服务，并在2018年各村级法律顾问合同续订中增加了“协助做好辖区驻所调解室、所辖村（社区）专业性和行业性调解工作，协助化解重大复杂矛盾纠纷，引导当事人在法律框架内解决问题”的条款。有效地保障了法律关系复杂、涉及金额大、涉及人员多的疑难纠纷案件得以顺利解决。

（二）相关成效

1.建立好一套机制。考虑到由派出所牵头处置的矛盾纠纷的特殊性，“公调对接”工作的开展要有高度的法律意识、程序意识和证据意识。一是对符合通过调解结案且双方愿意调解的矛盾纠纷，民警填写《移送调解函》，连同收集其他材料一并移交；二是人民调解员接案登记后向派出所出具相应的回执，以《人民调解反馈函》的形式向派出所告知调解结果，并由人民调解员督促协议的履行；三是对调解成功并履行的案件，人民调解员负责形成规范化调解卷宗报司法所进行回访和人民调解平台系统录入、个案申报等后续工作。

2.培养好一支队伍。2018年4月以来，司法局先后组织专门业务培训、现场工作会，组织以会带训等形式的培训会议20余次，有效提升了广大驻所人民调解员的调解技能、法律素养和廉政意识。驻所人民调解员也在实践中学，在学习中进，在进步中升，队伍的精神面貌、业务技能、工作实效获得了所在乡镇街道党委政府的充分肯定和公安派出所的充分认可。

3.调处好一大批矛盾。自2018年4月“公调对接”工作全面推开以来，矛盾纠纷的调处完结数量不断上升，在工作机制运行得好的派出所，驻所调解室调处的案件数量占到了总警情数量的三分之一，有效地释放了警力，减轻了基层派出所的工作负担。

表1 2019年1-4月全区公调案件情况

如表1所示，2019年1到4月，全区总计成功调处公调案件392件，按一个案件需要两名警员出警、每次处置平均用时2个小时来计算，总计节省1568个小时。

图1 原有驻所调解室成功调处案件增长情况

如图1所示，最早建有驻所调解室的三个乡镇街道，在“公调对接”工作机制深化以后，成功调处的纠纷案件数量都有了明显的增长。

4.形成了一些经验。在工作实践中，广大驻所人民调解员发挥主观能动性，先后形成了两个具有地方特色的调解经验：一是“有案必调”，对于不便于或者当事人不同意回所调解的情形，调解员先期主动介入调解，确保适合调解的治安案件“有警必调”，并促使双方达成和解，防止受害人受到损害后得不到合理赔偿；二是“调解跟着警情走”，对于公安接警后初步判断可以开展调解的案件，人民调解员走出办公室主动跟随出警民警第一时间前往现场，对于矛盾纠纷第一时间介入，第一时间调处。

二、存在的问题

（一）案件分布不均纠纷调处工作量大

图2 同期调解案件中辖区各乡镇街道占比情况

如图2所示，在空间上，各乡镇街道调解案件数量分布不均匀，大弯、红阳、大同三个乡镇调解案件总和占到总调解案件数量的54.85%，而相应的工作人员却仅占所有驻所人民调解员的38.14%；案件数量少的人和和龙王两个乡镇总调解案件数为2件，总和只占到总调解案件数量的0.52%。

需要指出地是调解案件数量和辖区人口数量、经济活跃情况密切相关，对驻所调解而言，也与警情数量密切相关，大弯、红阳、大同三个乡镇街道的警情数量多、“公调对接”机制运行得好，其调解的案件数量就多。

（二）刑事自诉案件标准把控需要完善

刑事自诉案件主要有三类：一是告诉才处理的案件，主要涉及侮辱、诽谤罪；暴力干涉婚姻自由；虐待罪；侵占罪等特殊犯罪；二是被害人有证据证明的轻微刑事案件；三是被害人有证据证明对被告人侵犯自己人身、财产权利的行为应当依法追究刑事责任，而公安机关或人民检察院不予追究被告人刑事责任的案件。这其中，第二类和第三类案件往往随着历年司法解释、刑事政策的变化而有不同的标准，需要调解员对相关情况有充分的了解掌握，防止出现不当调解结案的情况。

（三）调解员工作风险和廉洁风险增大

在开展“公调对接”工作，尤其是在“刑事自诉”案件调解中，加害方对受害方造成的伤害越大，调解员枉法调解风险递增的可能性越大。在一般情况下，由于加害方对受害方造成的伤害越大，导致赔偿的标的就越大，那么双方在博弈过程中就会通过各种沟通渠道、深挖各种社会关系，直接或间接影响依法调解过程。一是会出现久调而不绝的现象；二是存在调解员“吃、拿、卡、要”等廉政风险；三是存在其他力量向调解员施压，从而导致有失公允的调解结果出现的情况。

三、相关工作建议

（一）理顺工作机制，平衡调解员分布

人民调解员开展工作要给予充分切实的保护，对于掌握的线索，坚决打击绝不手软，让广大人民调解员放心调、敢于调，真正在矛盾纠纷的初始阶段通过客观中立的调解工作将矛盾纠纷予以化解；另一方面，通过廉政警示教育和强化队伍管理，促使广大人民调解员时刻绷紧廉政弦，明确在调解过程中不得侮辱当事人、不得索取或收受财物或者谋取其他不正当利益，不得泄露当事人的个人隐私、商业秘密等，依法依规开展相关调解工作。

一是对于调解案件数量偏少的乡镇要深挖原因，进一步理顺工作机制，强化调解工作力度，增强工作实效。尤其要注重调解员的选任工作，注意从“五老”“乡贤”等群体中选用人民调解员，配好配强人员队伍力量。对于工作机制衔接不顺畅的乡镇街道，要进一步理顺工作机制，做好衔接配合，不能只完全着眼于眼前的工作情况，也要为未来的进一步工作搭建好机制和平台。事实证明，凡是工作业务量大、警情多的乡镇街道，“公调对接”工作的开展效果反而会更好。二是对于工作量过大的乡镇街道，要进一步充实人员队伍，一方面增加人员数量，减轻相关调解员的工作压力，另一方面在调解质量和效率上要进一步提升，不断提高人民调解员的工作技能，提高调解效率。

（二）强化政策引导，把控好调解标准

对于涉及刑事自诉案件的标准，要强化与公安部门进行对接，进一步增强培训力度，对于案件是否适用调解来解决，调解员要做到心中有数，严格禁止应当进入刑事程序而最后通过调解结案的情况出现，维护好双方当事人的合法权益。在调解协议书签订后，必须督促双方当事人积极履行调解协议，从根本上保证矛盾纠纷的最终化解，维护社会和谐稳定；另一方面，要树立好调解意识，明确调解是在双方当事人自愿、平等的前提下开展的，不得阻挠当事人通过其他合法途径来维护自身合法权益。

（三）增强保护力度，绷紧党风廉政弦

一方面，司法行政部门和公安部门对于广大

四、结语

“公调对接”工作的有效开展和机制的良好运行，一方面可以作为社会矛盾纠纷化解的“第一道防线”，有力地维护了双方当事人的合法权益；另一方面，有效地降低了公安、检察、法院等部门的工作量，降低了司法成本。实践证明，开展好“公调对接”工作能够有效保障维护社会公平正义，化解好矛盾纠纷，维护好群众利益。