以政治建设为统领肩负起“一个统筹、四大职能”神圣使命

毕力夫（内蒙古自治区司法厅厅长）

2019年1月，习近平总书记在中央政法工作会议上的重要讲话，全面总结了党的十八大以来政法工作取得的成就、积累的经验，深刻分析了新时代政法工作所处的历史方位，描绘了政法事业发展的宏伟蓝图，为做好司法行政工作指明了方向，提供了遵循。学习贯彻习近平总书记重要讲话精神，要重点抓好以下几个方面的工作。

一、以习近平总书记在中央政法工作会议上的重要讲话精神为指导，确保司法行政工作沿着正确方向砥砺前行

习近平总书记指出，要旗帜鲜明把政治建设放在首位，努力打造一支党中央放心、人民群众满意的高素质政法队伍。要抓好科学理论武装，教育引导广大干警学深悟透新时代中国特色社会主义思想，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，矢志不渝做中国特色社会主义的建设者、捍卫者。

司法行政机关首先是政治机关，要毫不动摇把坚持党的绝对领导作为新时代司法行政工作的最高原则。党的十八大以来，面对治党治国治军的严峻复杂局面，以习近平同志为核心的党中央，应时代之变迁、领时代之先声、立时代之潮头，举旗定向、谋篇布局、攻坚克难、强基固本，带领全党进行伟大的社会革命和自我革命，开创了中国特色社会主义新时代，推动党和国家事业发生历史性变革，推动管党治党发生历史性变化，展现出巨大的政治勇气和坚定的意志品质，是我们的主心骨和“定海神针”。司法行政机关不论在什么时候都要把政治建设放在首位，把坚决维护习近平总书记党中央的核心、全党的核心地位，把坚决维护党中央权威和集中统一领导作为根本的政治责任，时刻在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，确保令行禁止、步调统一。

要毫不动摇把以人民为中心作为新时代司法行政工作的根本立场。随着中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。习近平总书记明确提出人民群众的需求就是我们的奋斗目标。作为政权机关，要始终坚持以人民为中心，紧紧围绕新时代人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的需要，发挥好职能作用。要深刻认识党的群众路线是立党之本、兴党之要，坚持一切为了人民、紧紧依靠人民，确保司法行政工作扎根于人民群众中，保持对人民群众最本真、最朴素的感情，做到忧民、爱民、为民、惠民。

要毫不动摇把党的建设作为新时代司法行政工作的首要任务。抓党建带队建促业务，是司法行政机关的优良传统，也是党的建设的一贯要求和根本方针。

党建工作抓的怎么样，业务工作是一个“晴雨表”。党建引领业务工作发展，党建工作成效要通过业务工作成绩来体现。从工作摆布上，要紧紧围绕自治区党委、政府工作大局抓好司法行政系统的党建工作，推动基层党建与中心工作紧密结合，通过党建工作的正确引领和对干部职工激发出的工作热情，服务自治区经济社会发展大局，服务基层群众。从工作理念上，要牢固树立这样一个思想，通过抓党的建设，推进我们思想大解放，凝聚司法行政工作发展新能量。在全系统上下统一思想，坚决摒弃一切与新发展理念不相适应的惯性思维，破除一切与新时代司法行政工作发展不符合的思想观念和体制机制弊端，推动司法行政事业大发展。从工作布局上，要紧扣“一个统筹、四大职能”，把推进依法治区的各项工作任务落实在具体实践中，履行好行政立法、行政执法、刑事执行、公共法律服务职能，维护好监狱、戒毒、社区矫正场所的安全稳定，做好法律的“立改废”工作，着力破解法律服务不平衡不充分问题，向群众提供优质高效便捷的公共法律服务。

要毫不动摇把队伍建设作为新时代司法行政工作的重要保障。作风建设永远在路上。要提高政治站位，加强组织领导，增强做好整治工作的自觉性和主动性。要坚持问题导向不动摇，聚焦作风问题不散光，以最坚定的态度、最有力的措施、最严格的问责，抓好工作落实，确保重新组建后的全区司法行政系统有新气息，新队伍有新作风。

二、准确理解和把握“预防”在基层社会治理中的“治未病”“保健医”作用

习近平总书记在中央政法工作会议上指出，要贯彻好党的群众路线，坚持社会治理为了人民，善于把党的优良传统和新技术新手段结合起来，创新组织群众、发动群众的机制，创新为民谋利、为民办事、为民解忧的机制，让群众的聪明才智成为社会治理创新的不竭源泉。就预防和化解社会矛盾，维护基层社会和谐稳定方面，要全力发挥好人民调解、行政复议、仲裁“三大法庭”的重要职能作用。

（一）坚持发展新时代“枫桥经验”本地化，争当基层治理现代化排头兵

近年来，内蒙古司法行政机关紧紧抓住将“枫桥经验”本地化这一有利发展契机，积极发挥人民调解在基层社会治理中的“第一道防线”作用。近五年来，全区人民调解组织共受理、调处各类矛盾纠纷66.8万件，年均化解矛盾纠纷13.4万件，调解成功率为94%。2018年，全区法院受理案件79.9万件，法官人均结案量189.6件，同比增加11.7%，其中16个基层法院法官人均结案量超过300件，“员额制”改革后法院案多人少的问题比较突出。同时，从案件的类型和分布来看，80%的案件在基层，80%的案件在民事领域，80%的民事案件是简单案件。因此，推进社会矛盾化解多元化，健全诉讼和非诉讼有机衔接、相互协调的纠纷解决机制，是法院走出案多人少困局，提高司法效率，降低诉讼成本的一条新路子。在这样的背景下，将人民调解在预防和化解社会矛盾纠纷机制中前置显得至关重要。

发挥好人民调解的重要功能，需要全面推进信息化和人工智能技术在人民调解中的应用。一是扩大4K智能终端的网络覆盖面。在司法所、律师事务所、公证处4K智能终端覆盖率达73%、81%、91%和4K智能终端用户达到158万户的基础上，积极协调广电、移动、电信等部门，加大工作力度，实现4K智能终端在律师事务所、公证处、司法所、鉴定机构和行政村的全覆盖。二是用网络坚持发展“枫桥经验”，司法所、人民调解组织通过4K和JIpad实现与公安、法院、信访等部门互联互通，实现多元调解，提高调解效率和调解质量。三是充分利用大数据对人民调解案件类型、数量、变化趋势和群众对法律的供给需求进行分析研判，形成《社会矛盾舆情分析》，为党委政府提供决策依据，当好党委政府的参谋助手。

（二）坚持充分发挥仲裁职能作用，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感

仲裁是我国法律规定的纠纷解决制度，也是国际通行的纠纷解决方式。目前，内蒙古自治区除巴彦淖尔、乌兰察布未设立仲裁委员会外，其余7个市均设立了仲裁委员会。近三年来，全区仲裁受案总数为6370件，审结5073件，审结率为79.6%，受案标的额331.9亿元。其中2018年受理案件2356件，案件标的额145.6亿元，是2016年的251.9%、2017年的96.2%。从统计数据看出，仲裁案件的数量和涉案金额在逐年增加，群众对仲裁的需求在不断上升。

随着社会主义市场经济深入发展和对外开放进一步扩大，内蒙古自治区仲裁工作面临着仲裁委员会内部治理结构不完善、仲裁发展秩序不规范、监督制约机制不健全、支持保障不到位等新情况新问题，特别是对仲裁的管理，根据《仲裁法》对仲裁机构设立的规定，作为自治区一级，没有设立仲裁委员会的权力，对盟市的仲裁工作既不便于管理，也不便于考核和指导，严重影响了仲裁的社会公信力和健康发展。党的十八届四中全会提出“完善仲裁制度，提高仲裁公信力”的改革任务。2018年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善仲裁制度提高仲裁公信力的若干意见》的通知，深入学习贯彻中央精神，完善仲裁制度，要重点抓好以下几个方面的工作。

一是建立仲裁管理机制和工作制度，加强对仲裁工作的监督管理，使仲裁工作在制度框架下规范运行。二是发挥仲裁的制度优势，在全国率先探索建立自治区仲裁委员会或仲裁协会，构建以理事会为核心的现代治理结构，保障仲裁工作依法独立运行。 三是探索仲裁机构市场化改革，围绕“一带一路”建设，建立与国际接轨、与市场经济相适应的仲裁机构，重点研究对俄蒙仲裁业务的开展。四是注重在金融、建设、房地产、国土、工商等系统和教育、医疗服务领域，加强对仲裁法律制度的深入宣传。五是建立仲裁案件自动化管理系统，对案件办理流程严格管控，提升工作质量和效率。

（三）坚持把行政复议放到工作大局中谋划，切实肩负起有效防范和化解各类社会风险的重要职责

行政复议是政府系统内部自我纠错的监督制度和解决“民告官”行政争议的救济制度，是推进法治政府建设的重要抓手，也是维护公民、法人合法权益的基本渠道。从内蒙古自治区的行政复议情况看，2016至2018年各级复议机关共办理复议案件5970件，较2013至2015年增长32%，群众通过行政复议维护自身权益的诉求明显增加。从被申请人的构成看，近三年行政复议被申请人为各级政府的比例为24.9%，其中盟市、旗县政府部门占73%，自治区政府和部门占2.1%。随着行政执法重心下移、“放管服”改革的深入推进，基层是行政复议工作的重点。

目前，行政复议存在不少问题。比如阿拉善盟、兴安盟、乌海等盟市每年行政复议案件只有10件左右甚至为零，而赤峰、呼和浩特、通辽、鄂尔多斯等地则达数百件。行政复议工作人员平均每盟市1.8人、平均每旗县0.3人，不能满足至少2人办案的最低标准。全区从事行政复议工作的人员，具有法律专业背景的占46.9%，近60%的旗县存在无办案场所、无办案经费、无办案装备的“三无”现象。

行政复议作为推动法治政府建设的重要抓手和预防化解社会矛盾纠纷的重要载体。下一步，要从以下三个方面发力。一是在内蒙古自治区司法厅建立行政复议听证室和仲裁庭，率先开展行政复议工作。一方面是通过集中复议，增强复议工作的权威性和严肃性；另一方面，给各盟市“打个样”，按照厅里的模式积极组建，将行政复议预防和化解矛盾的作用真正发挥出来。二是提高行政复议信息化管理水平。借助4K智能终端、JIPAD等网络平台，通过扩大听证、公开复议、异地远程审理等方式，实现复议应诉疑难案件远程咨询、会商，实现“阳光复议”。三是注重依法运用调解、和解手段，将行政争议化解在基层、化解在初始阶段，实现行政复议社会效果和法律效果的有机统一。

三、把法治政府建设作为工作主线，全面推进依法治区，加快建设法治内蒙古

习近平总书记指出，全面推进依法治国是一项庞大的系统工程，必须统筹兼顾、把握重点、整体谋划，在共同推进上着力，在一体建设上用劲儿。要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。2018年8月24日，中央全面依法治国委员会第一次会议召开，2019年2月25日，中央全面依法治国委员会第二次会议召开，全面依法治国开启了新的局面。2015年12月，中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2015—2020）》，提出了七大类44项主要任务和具体措施，要求2020年实现基本建成法治政府的目标。下一步要重点抓好以下几个方面的工作。

一是大力推动法治内蒙古建设，尽快制定出台法治政府建设考评细则，提高法治政府建设的可操作性。二是加强法治政府建设工作的信息化考评。法治政府建设考评实质上就是全面评估被考评对象法治政府建设的整体情况，核心是对各考评对象相关数据的搜集、整合与评价。要建立信息化评价机制，将各级政府、部门的行政行为全过程纳入监管平台，实现与自治区、盟市和旗县（市、区）相关部门业务系统间的数据交换和资源共享，提高考核工作的公信度。三是通过法治乌兰牧骑等形式和载体，加强法治宣传教育，推动全社会尊法学法守法用法，厚植法治的社会根基。四是落实党政主要负责人履行法治建设第一责任人职责，加大法治政府建设考核在实绩考核分值中的比重。

四、深入学习贯彻习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略，充分发挥立法的引领和推动作用

坚持法是党的主张和人民意志的统一，加强党对立法工作的领导，在法规规章起草和审查过程中严格遵守政治标准。坚持立、改、废、释并举，科学立法、民主立法、依法立法，特别要注重建立立法后的评估机制，保证立法质量和效率，不能在立法上“放水”、执法上“放弃”。全面加强行政规范性文件的制定和监督管理，行政规范性文件制定主体多、涉及面广、数量巨大，直接关系人民群众的利益，也是当前社会上反映问题较多的方面之一，需要下大力气严格规范、坚决纠正。当前，重点是建立国家、自治区、盟市三级法律法规库，实现线上立法。同时，要完成水污染防治、乌海周边地区大气污染防治等方面法规规章的制定和修改工作。

五、紧紧围绕依法、公平、文明执法重要考量标准，着力提升新时代行政执法工作水平

行政执法成效是衡量法治政府建设成效最直观、最普遍、最可信的标尺。行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核是行政执法三个最重要、最关键的环节。一要大力推动综合执法监督平台建设，尽快补齐综合执法信息平台的短板，建立一个功能完善、设计科学，并实现数据实时采集、具有研判功能的信息化综合平台，切实提高行政执法的民主化、科学化、规范化水平。二要加强对行政执法人员的管理。目前，全区行政执法人员12万，数量庞大，执法范围广泛，种类繁多，我们要紧紧围绕执法过程是否依法、公平、文明三个重要因素，通过执法智能终端等信息化手段，全程记录、执法留痕，将执法记录纳入到信息化平台中，作为对执法个人和执法单位的合法性评估和评价内容。同时，解决行政执法中主体不统一和执法力量薄弱的问题。要紧紧围绕关系人民群众切身利益的执法问题，全面做好就业、教育、社会保障、医药卫生、食品药品安全、生态环境保护各方面的执法工作，不断提升人民群众对行政执法工作的满意度。

六、深刻理解司法行政机关的社会属性，坚定不移把全面推进刑事执行作为新时代司法行政工作的主要任务

司法行政机关在刑事司法活动中扮演着重要角色，担当着重要使命，在构建公共安全体系、维护社会稳定中发挥着重要作用，要坚决实现监狱、戒毒、社区矫正场所的安全稳定。

一是坚持底线思维，增强忧患意识，维护监狱场所的安全稳定。加大“智慧监狱”建设力度，坚持以信息化为平台、以智能监控报警为抓手、以智能终端应用为支撑，实现智能布控、智能报警、多视频督查，构建高度共享、深度应用的新型智慧监狱体系，切实减轻干警的工作量，提升监狱管理的智慧化水平。

二是严格落实戒毒工作“整体化、一体化、实体化”要求，坚持把戒毒人员的教育戒治作为戒毒工作的中心任务，提高戒断率，降低复吸率。要建立戒毒工作信息化平台，推动实现戒毒工作智能化。

三是切实加强社区矫正工作。紧紧围绕把社区服刑人员改造成为守法公民这一中心任务，严格按照《关于推进刑罚执行一体化建设实施方案》，加强衔接配合，完善监禁刑和社区矫正有机衔接机制。要制定出台《关于建立社区服刑人员风险评估机制的指导意见》，严格落实监管措施，预防社区服刑人员再犯罪。

四是加大对司法行政系统社会稳定风险的排查防控。心中有数才能工作有方，认清风险才能防范风险。要对狱内刑事案件、扫黑除恶、安全生产、社区服刑人员管控、重大疫情、农牧民工讨薪等方面的问题加强排查，做好防控工作。同时，要围绕有效防范化解债务风险、扎实推进脱贫攻坚、加强生态环境保护建设，对涉及婚姻、财产、医疗、交通、房屋、土地纠纷、“校园贷”、食品药品安全等方面的纠纷，加大化解力度。

七、不断完善公共法律服务体系建设，更好地满足人民群众的法治新需求

目前，内蒙古自治区完成了实体平台、热线平台、网络平台、电视终端、“掌上12348”、移动APP“六网合一”的公共法律服务体系建设，为群众提供免费蒙汉双语法律服务。特别是从2018年开始，我们首创4k智能机顶盒和JIpad并广泛和深度应用，切实打通公共法律服务“最后一公里”，被赞誉为“家庭律师”和“移动司法所”。内蒙古自治区地域辽阔，人口居住分散。每万人拥有律师数约为3.2名，蒙汉双语律师只有776人。优质律师资源主要集中在呼和浩特市、包头市和赤峰市，律师事务所、司法鉴定机构多数分布在城镇，有的旗县律所、公证处服务半径大，最远的群众距当地司法所160多公里。人民群众多层次、个性化的法律服务需求得不到充分满足。这就要求在思维理念、体制机制和方式方法创新上动脑筋、下功夫，积极回应人民群众的法治新需求。

第一，要重点加强环境损害司法鉴定公共法律服务。保持加强生态文明建设的战略定力，探索以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子，加大生态系统保护力度。不断提高环境损害司法鉴定质量和公信力，努力为“一湖两海”司法鉴定服务。要加强司法鉴定专家库建设，运用科学技术和专业知识对环境污染等问题进行鉴别和判断，切实解决好突出生态环境问题，为人民群众创造良好的生产生活环境。

第二，要重点加强律师、公证方面公共法律服务工作。目前，全区共有律师事务所540家、律师8044人。要充分把握律师作为提供公共法律服务的中坚力量，发挥好律师的法律专业优势，围绕国家和自治区确立的重点公共法律服务领域，大力拓展教育、就业、社会保障、医疗卫生、住房保障、文化体育等领域的公共法律服务。同时要提高专业领域的公共法律服务水平，积极拓展国际金融、证券、知识产权、涉外贸易、生态环境等领域。围绕“一带一路”建设，积极服务中俄蒙经济走廊建设。

第三，要重点发挥好司法所在公共法律服务中承上启下、统筹协调的作用。依托司法所加强苏木乡镇（街道）公共法律服务站建设，指导推进公共法律服务延伸到嘎查村（社区），让群众获取到更便捷高效的公共法律服务。同时，要将人民群众对公共法律服务的知晓率、首选率、满意率作为对司法所考核的一个重要衡量指标，发挥好司法所贴近基层、贴近群众的优势，让群众知道有公共法律服务中心，让群众知晓有免费的法律咨询和法律服务。