关于完善强制隔离戒毒工作顶层设计的思考

阮湘滨（福建省漳州司法强制隔离戒毒所）

随着《禁毒法》和《戒毒条例》的施行，公安机关和司法行政部门实施分段管理强制隔离戒毒工作的二元管理模式。运行多年以来，强制隔离戒毒工作取得了明显成效。但是，在强制隔离戒毒工作中仍存在一些亟待完善的问题，需认真予以研究解决。

一、当前强制隔离戒毒执法工作中存在的问题

（一）执法警察身份定位不清。《中华人民共和国警察法》规定：“人民警察包括公安机关、国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察”。现在的司法行政部门强制隔离戒毒场所，基本上都是原来的劳教所转型而来的，2013年劳教制度废除后，原来的劳教人民警察自然转型为司法行政系统管理强制隔离戒毒人员的警察，但是，现行的《警察法》并没有给予相应身份属性定位，其隶属何警种并未明确。由此，又衍生了司法行政系统强制隔离戒毒所人民警察是否拥有持有公务用枪资格的争议。据了解，福建省的司法行政强制隔离戒毒所在办理持枪证年度审验过程中，相当一部分因持枪资格问题而未能及时办理公务用枪年度审验。理由很简单，《中华人民共和国枪支管理法》第5条规定：“公安机关、国家安全机关、监狱、劳动教养机关的人民警察，人民法院的司法警察，人民检察院的司法警察和担负案件侦查任务的检察人员，海关的缉私人员，在依法履行职责时确有必要使用枪支的，可以配备公务用枪。”枪支管理部门在依法审验公务用枪时，找不到司法行政部门戒毒警察配备公务用枪的法律依据。司法行政强制隔离戒毒所是否还可以合法配备公务用枪，现有的公务用枪该如何审验、管理和处理，急需相关法律予以明确规定。

（二）分段式收治落实不畅。国务院颁布的《戒毒条例》规定：“被强制隔离戒毒的人员在公安机关的强制隔离戒毒场所执行强制隔离戒毒3个月至6个月后，转至司法行政部门的强制隔离戒毒场所继续执行强制隔离戒毒。”但是，该规定在执行过程中容易产生不同的理解，加上存在管理责任大小、管理难易程度不同、管理费用高低等原因，出现了延迟转送、选择性转送甚至不予转送的问题，有相当一部分强制隔离戒毒人员直接在公安机关强制隔离戒毒所完成了强制隔离戒毒期限，产生了公安机关和司法行政部门同时收治和解除强制隔离戒毒人员的“两头开花”现象。由此，一方面直接导致部分司法行政戒毒场所收治戒毒人员数量不足，一定程度上造成了司法行政戒毒场所和警力的闲置浪费。另一方面，处于收治环节下游的司法行政强制隔离戒毒场所收治转送来的戒毒人员中，老弱病残、重病患者等所占比例较大。以福建省某司法行政强制隔离戒毒所为例，据统计，2018年该所全年平均每月在所人数630人，其中，重点跟踪病号占年平均每月在所人数17.8%，病号多、医疗项目费用大已成为司法行政强制隔离戒毒部门面临的重要问题。

（三）诊断评估工作衔接不紧。根据《禁毒法》第47条规定，经过诊断评估后，对于戒毒人员需要提前解除强制隔离戒毒或者延长强制隔离戒毒期限的，都应当经过原决定机关即公安机关批准，而县级公安机关就有权决定强制隔离戒毒，因此，司法行政机关强制隔离戒毒所的诊断评估需要向十几个甚至几十个县级公安机关报请审批。戒毒场所要派出大量的所政管理力量去跟各地公安机关进行协商来保证评估材料的严肃性。以福建省某司法行政强制隔离戒毒所为例，该所目前收治的人员中，有福建省内5个地区公安机关决定强制隔离戒毒的戒毒人员。在诊断评估工作中，需向近50个县（区）公安机关报批诊断评估材料，工作沟通协调不方便。2018年11月，福建省某司法行政强制隔离戒毒所向福州某个公安机关报送平潭籍戒毒人员吴某某诊断评估材料后，直到2019年3月25日才收到批复，历时近5个月。

尴尬的执法导致强制隔离戒毒的诊断评估等执法工作的公平性、公正性、权威性受到质疑，戒毒执法公信力受到严重影响，并直接影响了戒毒人员的戒毒积极性。同时，转送强制隔离戒毒人员环节和诊断评估环节审批的随意性，非常容易产生权力寻租问题，从而滋生执法腐败。

二、对强制隔离戒毒执法工作中存在问题的原因分析

（一）法律法规修订不够及时。每一部法律法规的施行和终止，必将引发一场深刻的变化，必须针对这些变化，及时修订相关的法律法规，或者研究出台相关规定进行调整和规范。劳动教养制度废止已经6年，《人民警察法》2012年10月修正实施已近7年，《戒毒条例》颁布实施也已经8年，在法律法规实施过程中，一些规定和表述已经明显不能适应现实情况，迫切需要与时俱进及时进行修订。

（二）诊断评估审批不够规范。各地公安机关诊断评估流程不一样，审批标准也不一致。有的公安机关诊断评估审批工作统一由禁毒部门承办，有的则由原办案单位承办。而一些办案单位由于机构改制（如边防武警改制）、警力调拨（如抽调办理专案）、人事调整以及基层警力紧张等原因，没有及时交接审批工作，导致不及时审批诊断评估等问题屡见不鲜。另外，一些审批人员由于素质参差不齐和对法律理解不一致，比如对“对被二次以上强制隔离戒毒的，应当从严控制提前解除强制隔离戒毒期限”的规定，把握标准不一致，导致同一类诊断评估材料，在不同地区、甚至同一地区的不同县区公安机关的批复结果不一样。

（三）公文传递不够严谨。司法行政强制隔离戒毒场所和公安机关之间传递的诊断评估材料文书，有相当一大部分是通过民间快递公司或其他非规范物流方式进行传递的，由于收发的手续过于简单随便，收发不及时和丢失诊断评估材料的现象时有出现，容易造成原始材料灭失、泄露戒毒人员的个人信息等，导致工作衔接不及时、不到位。

（四）执法监督不够到位。《禁毒法》《戒毒条例》等法律法规规定了对强制隔离戒毒场所的工作人员的法律监督，对强制隔离戒毒决定机关的执法监督规定则不明确，而《强制隔离戒毒诊断评估办法》第5条也只规定“县级以上人民政府公安机关、司法行政部门、卫生计生行政部门应当在各自职责范围内对强制隔离戒毒诊断评估工作进行监督和指导”，没有具体规定对戒毒执法、诊断评估工作的监督内容、方式和法律责任，相关执法监督的规定比较空泛笼统，因而，对强制隔离戒毒决定机关的法律监督还不够到位，审批的期限有很大的随意性。

三、急需完善强制隔离戒毒工作顶层设计

为进一步推进强制隔离戒毒工作的深入开展，急需从以下几个方面完善相关顶层设计。

（一）与时俱进修订法律法规。当前，建议抓紧修订强制隔离戒毒有关法律法规。

1.修订《戒毒条例》。一是取消分段管理模式。国务院《戒毒条例》发布后，2013年11月12日党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出优化政府组织结构，优化政府机构设置、职能配置、工作流程，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。从强制隔离戒毒管理机制目前运行情况看，分段管理明显弊大于利，可以对强制隔离戒毒工作流程进行整合。因此，建议取消公安、司法行政分段管理强制隔离戒毒人员模式，统一由司法行政部门负责强制隔离戒毒管理工作。这样，既整合司法行政部门较完整的戒毒专业化队伍、较优美的戒治环境、较完善的戒毒硬件设施和管理制度等优势，又能共享公安机关吸毒人员动态管控数据库等工作资源，保证强制隔离戒毒与社区戒毒、社区康复工作的紧密衔接，消除工作重叠，避免戒毒场所重复建设。由于司法行政部门已经在总结劳教戒毒工作经验的基础上，建立起较完整的强制隔离戒毒体系，其戒毒专业化队伍、戒毒科学研究、戒毒硬件设施、戒毒工作模式、戒治环境以及戒毒场所管理制度等方面日趋完善，基本形成了符合戒毒工作规律和特点的工作模式。同时，公安机关是打击违法犯罪的尖刀，从管理强制隔离戒毒的工作中解脱出来，能够更好地集中优势警力，发挥维护社会治安和打击犯罪的重要职能。因此，建议由司法行政部门统一负责管理强制隔离戒毒执行工作。目前，重庆、云南、青海、山东、湖南等省市已经将公安机关强制隔离戒毒工作移交给司法行政部门执行。二是改进审批方式。戒毒人员的表现好坏与否，戒毒场所最清楚，而决定机关只能是在看材料的基础上来下判断，这样难免导致主观臆断，或者出现审批“走过场”的现象。因此，建议强制隔离戒毒的决定机关适当放权，对提前解除强制隔离戒毒、延长强制隔离戒毒期限3个月以下的审批，可由决定机关委托强制隔离戒毒场所审批，既提高强制隔离戒毒所的权威和影响力，又可以减轻决定机关工作量，省略跨县跨市寄送诊断评估材料的环节，大大提高工作效率，节约执法成本。

2.修订《人民警察法》。完善人民警察范畴，明确司法行政系统从事强制隔离戒毒工作的人民警察的隶属关系。从当前运行的情况来看，监狱警察和司法行政系统戒毒警察同属司法行政系统，建议把司法行政系统管理强制隔离戒毒的人民警察与监狱人民警察合并，统称司法行政系统人民警察，表述为“人民警察包括公安机关、国家安全机关、司法行政系统的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察”。

（二）规范诊断评估工作。一是规范诊断评估标准。建议由国家禁毒委牵头，组织相关部门的人员，研究出台《戒毒条例》《强制隔离戒毒诊断评估办法》中具体条款的指导性释义，为各级部门开展诊断评估工作答疑解惑，规范诊断评估标准。同时，应发挥科技的力量，学习公安机关建设专网的经验，建设禁戒毒工作内部专网，连接各级政府禁毒委、公安机关、司法行政部门等强制隔离戒毒相关工作部门，配套强制隔离戒毒诊断评估网上审批系统，对强制隔离戒毒诊断评估等工作实行网上审批制度，提高办公效率。二是规范公文送达方式。由于建设内部专网需要一个过程，当前应先规范建立专门的诊断评估文书公文送达方式，杜绝通过民间普通快递公司和其他不规范物流传递诊断评估材料的现象，要求按《党政机关公文处理工作条例》的要求，所有诊断评估材料以邮政机要通信或挂号信的形式进行送达，并规定以邮戳日期为法定的送达日期，计算诊断评估审批期限，界定延迟审批或者遗漏审批诊断评估的责任。三是规范沟通协作。在《戒毒条例》修改前，应该加强强制隔离戒毒决定机关和戒毒场所的沟通联系，可建立联席委员会制度和禁毒工作月分析制度，定期组织公安禁毒部门、法制部门和司法行政戒毒场所进行沟通联系，进一步规范公安戒毒所转送对象范围、时限、转送方式等，消除工作隔阂。

（三）强化执法监督。一要加强法律监督。建议检察机关把强制隔离戒毒的诊断评估工作列入重点法律监督范围，加强戒毒执法程序的监督，确保戒毒诊断评估科学、及时、有序。二要加强内部监督。尤其要加强强制隔离戒毒决定机关的内部监督，定期、不定期地组织对本级和下级公安机关的戒毒执法活动进行检查或者评议。同时，建议由县级以上禁毒委员会牵头，组织公安机关、司法行政部门、卫生行政部门成立专门的诊断评估工作督促检查机构，定期对强制隔离戒毒执行场所和强制隔离戒毒决定机关开展诊断评估工作专项执法检查，对在戒毒执法诊断评估工作中玩忽职守、徇私舞弊、不履行法定职责的行为依纪依规严肃处理，对涉嫌违法犯罪的要及时移交相关部门处理。