“互联网+公共法律服务”体系建设SWOT分析与对策——以浙江省杭州市为例

陈 凯 杜红心（浙江省杭州市司法局）

董红民 李文鹤（浙江省杭州市法律援助中心）

司法部提出要运用云计算、大数据和人工智能等新技术开展“数字法治、智慧司法”信息化体系建设，提升推进全面依法治国实践的能力和水平。“互联网+公共法律服务”体系建设是“数字法治、智慧司法”的基础与初探，本文通过SWOT分析方法，总结“互联网+公共法律服务”体系建设工作实践中的问题与经验，希望对推进这项工作有所帮助。

SWOT分析是指基于内外部竞争环境和竞争条件下的态势分析，就是将与研究对象密切相关的各种主要内部优势、劣势和外部的机会和威胁等通过调查列举出来，并依照矩阵形式排列，然后用系统分析的思想，把各种因素相互匹配起来加以分析，从中得出相应的决策性结论。运用这种方法，可以对研究对象所处的情景进行全面、系统、准确的研究，从而根据研究结果制定相应的发展战略、计划以及对策等。S （strengths）代表优势，W （weaknesses）代表劣势，O （opportunities）代表机会，T （threats）代表威胁。下面笔者将运用 SWOT分析方法对“互联网+公共法律服务”进行分析并提出发展策略。

一、“互联网+公共法律服务”体系建设的内部优势

（一）公共法律服务体系自身的独特性

公共法律服务是由行政机关统筹提供，旨在保障公民基本权利，维护社会公平正义和保障人民安居乐业所必需的法律服务。首先，行为的目标是满足公众基本生存和发展的公共服务需求。这种本着从人民角度出发服务社会、服务公众的理念目标，是其他组织不具备的。其次，行为的主体是政府，公共法律服务体系建设是政府职能发挥的一部分，公共法律服务体系建设由国家法律、法规、政策以及公共财政予以支持，并由各级司法行政部门保障实施。第三，行为对象是中华人民共和国全体公民，特定情况下包括外国人和无国籍人，具有广泛性和坚实的群众基础。

（二）“互联网+公共法律服务”可有效调剂律师资源分配，实现律师资源跨区域互补

受区域经济发展不平衡的影响，律师资源分布不均衡的现象在全国普遍存在，成为实体公共法律服务发展的掣肘。以浙江省杭州市为例，截至2017年底，杭州市已有律师事务所505家、律师7224人，每万人律师比达7.6人，律师成为提供基本公共法律服务的中坚力量。但全市律师资源分布不平衡，杭州市主城区每万人律师比达9.94人，淳安、桐庐、建德、临安等杭州下辖县（市、区）每万人律师比尚未达到1.6，不足2012年底全国每万人律师平均水平①2013年《中国律师行业社会责任报告》显示2012年底我国每万人平均拥有律师1.6名。，各区（县、市）律师事务所和律师分布如下：

区域 律所数量 律师数量 人口数量 每万人律师比②上城区 36家 347人 34.8万人下城区 58家 831人 53.1万人江干区（含下沙） 57家 726人 112.8万人主城区拱墅区 72家 782人 56.2万人西湖区 96家 1086人 86万人滨江区 39家 328人 33.6万人萧山区 45家 422人 165.5万人余杭区 32家 260人 147.6万人9.94桐庐市 8家 54人 42.9万人 1.26淳安县 5家 24人 35.3万人 0.68建德市 9家 61人 44.5万人 1.37富阳区 14家 138人 73.9万人 1.86临安区 11家 92人 59.1万人 1.56下辖区县市

由此可见，杭州下辖区（县、市）律师资源严重不足，制约了公共法律服务的供给，无法有效满足当地人民群众对法律服务的需求，给实体法律平台建设带来一定的影响。因此，大力发展“互联网+公共法律服务”可以实现律师资源跨区域互补，克服律师资源不足地区实体公共法律服务发展的困难。

二、“互联网+公共法律服务”体系建设的内部劣势

（一）公共法律服务业务种类繁多，内容更新快

2016年，杭州市司法局梳理出50项公共法律服务清单，向社会公布了第一批公共法律服务产品目录，包括法律援助、法律服务、人民调解、法治宣传共四大类27项。公共法律服务与老百姓的生活密切相关，服务内容也随着依法治国方略的推进和老百姓法律需求的变化而不断更新。以法律援助工作为例，2017年3月新修订的《杭州市法律援助条例》正式实施，进一步放宽经济困难标准，全面放开法律援助申请事项范围，降低法律援助门槛。同年，杭州作为认罪认罚从宽工作试点城市和刑事案件律师辩护全覆盖试点城市，建立健全了律师值班制度、认罪认罚案件快速办理机制，扩大了刑事法律援助范围。2017年，杭州市法律援助案件已达14390件。随着法律法规国家政策的推进，老百姓法律需求的增加，公共法律服务业务种类增加与内容的变化更新成为工作常态，这对“互联网+公共法律服务”平台建设与服务供给的稳定性均带来挑战。

（二）“信息孤岛”现象仍然存在

政务服务中的“信息孤岛”是指各个政府部门的信息来源彼此独立、信息平台相互排斥、信息处理难以关联互助，信息运用不能互换共享的信息壁垒和信息堵塞现象③陈文：《政务服务“信息孤岛”现象的成因与消解》，《中国行政管理》，2016年第7期。。目前公共法律服务还未实现跨部门、跨地区之间的信息共享与信息交流。以申请法律援助业务为例，目前浙江省法律援助业务平台数据共享，受援人信息、律师信息通过浙江省法律援助业务平台可以查询，但跨省法律援助信息或乡、镇政府出具的经济状况证明等信息没有相应的共享平台。

（三）缺乏专业的管理组织机构和相应人才

管理机构方面，杭州市公共法律服务中心是由杭州市司法局牵头，组织司法局相关处室、杭州市法律援助中心、杭州市律师协会、市医疗纠纷调委会等入驻的实体平台。公共法律服务实体平台和网络平台管理由司法局律师管理处、基层处等相关处室和下属参公事业单位杭州市法律援助中心负责管理，“12348”热线平台由杭州市信访局进行政府购买，杭州市司法局进行协调和业务指导。管理组织机构不统一导致职责分散、职能交叉、效率不高，工作的系统性、整体性不强。技术人才方面，“互联网+公共法律服务”的有序发展离不开既懂法律、行政管理，又懂互联网技术知识的人才，传统的公务员由于所学专业限制，具备两种专业背景的人才较少，“互联网+公共法律服务”对公务员知识结构、学习能力和应用水平都提出了挑战。

三、“互联网+公共法律服务”体系建设的外部机会

（一）大数据的优势

大数据（big data）指无法在一定时间范围内用常规软件工具进行捕捉、管理和处理的数据集合，是需要新处理模式才能具有更强的决策力、洞察发现力和流程优化能力的海量、高增长率和多样化的信息资产。大数据的优势在于三个方面，首先，大数据能够高度整合信息资源，将分散的信息资源集中起来，提供公共法律服务过程中，将不同种类的公共法律服务以及不同地区的公共法律服务整合起来，打破原有信息系统的壁垒。其次，大数据能够提高立法机关、司法行政机关科学决策的能力。公共法律服务涉及社会生活各个方面，大数据可以通过服务平台海量的数据分析，发现一些隐藏问题，同时也可以利用大数据基于现有的数据信息来预测未来的发展趋势，为立法和决策提供数据支持。第三，对于扩大刑事法律援助范围、认罪认罚从宽等试点工作，可以利用大数据对试点效果进行评估，并积累决策的相关成果和资源，为试点工作的推广提供信息资源支持。

（二）移动智能产品普遍应用

截至2018年6月，我国网民规模达8.02亿，互联网普及率为57.7%；我国手机网民规模达7.88亿，网民通过手机接入互联网的比例高达98.3%。我国已进入了移动互联网时代，智能产品方便了人民的生活，同时也给“互联网+公共法律服务”带来了传播和发展的机遇。我国在线政务服务用户规模达到4.70亿，占总体网民的58.6%。

（三）现有的电子政务成熟的技术和模式

第42次《中国互联网络发展状况统计报告》显示：截至2018年6月，我国在线政务服务用户规模达到4.70亿，占总体网民的58.6%，有42.1%的网民通过支付宝或微信城市服务平台获得政务服务。首先，政府积极出台政策推动政务线上化发展，打通信息壁垒，构建全流程一体化在线服务平台，建设人民满意的服务型政府。其次，各级政府网站集约化程度明显提升，全国政府网站总数为19868个，较2015年第一次普查时缩减70.1%。最后，各级党政机关和群团组织等积极运用微博、微信、客户端等“两微一端”新媒体，发布政务信息、回应社会关切、推动协同治理，不断提升地方政府信息公开化、服务线上化水平。由此可见，我国现阶段在电子政务方面发展形势良好，电子政务技术和模式均已成熟。

四、“互联网+公共法律服务”体系建设的外部威胁

（一）网络安全问题隐患

随着移动网络的蓬勃发展，网络安全问题日益突显，公共法律服务涉及诸多个人信息和隐私事件，老百姓在使用电子设备接受法律咨询、法律援助申请等服务时，都会留下相应的信息记录，而进行个人网络社交时，个人信息通过软件泄露的情况时有发生，这对于“互联网+公共法律服务”的推广是一项巨大的挑战。此外，政务应用软件存在容易被篡改、反编译的风险，容易导致用户受到钓鱼攻击而泄露隐私信息，这些信息一旦被不法分子利用，可能会发生违法犯罪行为，严重危害社会正常秩序。

（二）开发和维护成本较大

建设“互联网+公共法律服务”需要在前期开发、运行维护完善等方面投入大量财力。正如日常生活中，我们所能接触到的互联网软件，会根据人们的习惯操作，对功能的需求以及界面的美化进行相应的调整。公共法律服务软件的应用，也需要定期根据公众需求进行更新，让政务服务更人性化，否则“互联网+公共法律服务”会被老百姓慢慢淘汰。因此，在政府资金支持有限的前提下，如何创新工作机制，使“互联网+公共法律服务”项目的开发与维护工作以最小的支出，达到最佳运行效果，是“互联网+公共法律服务”体系建设的重要问题。

（三）相关法律建设缺失，监管机制不够完善

在“互联网+公共法律服务”法律建设方面，到目前为止，我国仍没有一部法律或者行政法规专门系统地规定电子政务。现行电子政务的规定大多属于部委规章或者地方立法，效力层级比较低，不利于树立电子政务立法的权威。有关网络信息安全等方面的法律法规尚不健全，行政监管部门以及监管机制尚不完善，这些已成为制约“互联网+公共法律服务”发展的障碍。

五、“互联网+公共法律服务”体系建设对策

通过前文关于“互联网+公共法律服务”体系建设SWOT分析，可以清晰的看出政府在构建这一体系时存在的内部优势与劣势、外部机会与威胁，下面本文将以矩阵分析问题，探讨对策。

?

（一）推广公共法律服务人工智能项目，构建O2O政务服务模式

基于“互联网+公共法律服务”内部优势S1、S2和外部机会O1、O2、O3，笔者认为应该推广公共法律服务人工智能项目，积极构建O2O政务服务模式。O2O（Online To Offline）政务服务模式是指通过线上线下资源重组，角色定位重新布局，渠道方式多样选择，进而解决针对不同群体在不同时间就近办、优先办、窗口办、快递办、网上办等不同形式的服务需求④孙松涛、贝聿运：《互联网+政务”背景下政务服务新思考》，《信息化建设》，2016年第8期。。O2O统一线上线下模式主要涉及互联网四个方面的功能。1.预约功能，用户可以通过线上预约，线下获取法律咨询、公证办理、法律援助申请等服务。2.网上办事功能，用户可以通过公共法律服务自助机或者公共法律服务网站进行法律援助申请及审核，可以链接律师工作室，咨询法律问题等。3.支付功能，如公共法律服务中涉及费用，用户可以通过移动支付系统进行付费。4.网上送达，对于线上或线下办事的业务结果，可以送达至用户同意的网络接收系统。杭州市司法局参与开发的公共法律服务人工智能项目以O2O政务服务模式为理念，将公共法律服务的各个方面，在一个平台上（自助机或机器人）实现服务功能的整合，逐步实现O2O统一线上线下模式所涉及的互联网四个方面的功能。

（二）打破“信息孤岛”现象，完善“一号一窗一网”服务模式

通过“互联网+公共法律服务”内部劣势W1、W2和外部机会O1，可以得出打破“信息孤岛”现象、建立专业管理部门这一对策。公共法律服务业务种类繁多，内容更新速度快，“信息孤岛”现象的存在造成政府信息共享困难，给老百姓办理公共法律业务带来不便，而大数据时代的到来，可以解决这一问题，大数据提倡信息共享，如果建立全国统一的公共法律服务数据库，将信息全部收纳其中，并与民政系统、公安机关、检察院和法院的数据库有效对接，并通过不同的需求进行数据分析，就可以实现信息资源充分利用。

《推进“互联网+政务服务”开展信息惠民试点实施方案》(国办发〔2016〕23号)提出了实现“互联网+政务”工作目标的具体实施途径，“互联网+公共法律服务”体系是“互联网+政务”体系的组成部分，因此应该从“一号一窗一网”着手，打破“信息孤岛”实现信息互通。

“一号”申请，简化优化群众办事流程。依托统一的数据共享交换平台，以公民身份号码作为唯一标识，构建电子证照库，实现涉及公共法律服务事项的证件数据、相关证明信息等跨部门、跨区域、跨行业互认共享。在群众办事过程中，通过公民身份号码，直接查询所需的电子证照和相关信息，作为群众办事的依据，避免重复提交，实现以“一号”为标识为居民“记录一生、管理一生、服务一生”的目标。

“一窗”受理，改革创新政务服务模式。前端整合构建综合公共法律服务服务窗口和统一的公共法律服务信息系统，后端建设完善统一的分层管理的数据共享交换平台体系，推动涉及政务服务事项的信息跨部门、跨区域、跨行业互通共享、校验核对，建立高效便民的新型“互联网+政务服务”体系，推进网上网下一体化管理，实现“一窗口受理、一平台共享、一站式服务”。

“一网”通办，畅通公共法律服务服务方式渠道。以建设群众办事统一身份认证体系为抓手，逐步构建多渠道多形式相结合、相统一的便民服务“一张网”，实现群众网上办事一次认证、多点互联、“一网”通办。运用“互联网+”思维和大数据手段，做好公共法律服务个性化精准推送，为公众提供多渠道、无差别、全业务、全过程的便捷服务。

（三）预防网络安全隐患，加强相关法律建设

基于“互联网+公共法律服务”内部优势S1、S2和外部威胁T1、T3的分析，提出这一对策。目前我国尚未颁布统一的《电子政务法》，有关电子政务的法律法规分布在《电子商务法》《电子签名法》《计算机软件保护条例》等法律法规之中，导致电子政务发展没有统一的原则和标准，部门职能分散重合，电子政务的特性不突出。解决这些问题的根本方法在于出台《电子政务法》及实施细则，对电子政务项目建设、信息技术应用、电子政务保障与促进和法律责任进行规范。根据社会发展的需要，统一规范的《电子政务法》一方面可以保障“互联网+公共法律服务”体系的有效实施，规范主管部门、相关从业人员的行为。另一方面可以解决“互联网+公共法律服务”体系在实施过程中与传统公共法律服务模式的冲突，使上网办事流程、文书送达、行政审批形式合法化。此外，《电子政务法》可以对“互联网+公共法律服务”体系建设和实施过程中出现的泄露公民隐私、越权操作等破坏行为，规定具体的监管责任和规范的处罚措施。

（四）设立专门机构，发展政企合作

基于“互联网+公共法律服务”内部劣势W1、W3和外部威胁T2的分析，提出这一对策。首先，针对目前公共法律服务平台机构分散、职能不统一的问题，应当设立专门机构，完善工作机制。各级司法行政部门应针对法律服务问题设立专门的公共法律管理局或管理处，实现对区域内线上线下各项公共法律服务的全面管理，为该领域的发展提供人力、物力保障。其次，由于公共法律服务专业性强，融合了专业的法律知识、行政管理知识和计算机知识，且内容多、更新快，政府主导开发与维护“互联网+公共法律服务”项目存在人力、物力局限，应当合理有效的利用社会资源，加强政企合作。“互联网+公共法律服务”主要由平台建设和法律服务两方面的工作组成，可通过政府招投标的方式，将开发政务服务信息平台的业务、法律咨询和法律援助等工作交给企业、律师事务所或者社会律师完成。资金方面，可采用公共物品供给PPP 模式，即为了满足公共产品和服务需求，在政府和私人部门形成一种合作关系的公共项目融资模式。同时，公共法律服务机构通过制定服务标准、细化考核机制，进一步加强对线上公共法律服务质量的全方位动态评估与监管。