全面依法治国背景下县级司法行政机关职能履行存在的问题及优化路径——基于浙江省宁波市的实证调查

吕 强（浙江省宁波市司法局局长）

叶琦斌（浙江省宁波市司法局）

新组建的各级司法行政机关被赋予了更多的职能、领受了更多的任务，在全面依法治国背景下彰显出不可替代的重要作用。司法行政工作大头在基层，重心在基层，在司法部—省司法厅—市司法局—县司法局四级组织架构中，县级司法行政工作是整个司法行政事业的根基所在。县级司法局包括直属司法所建设得如何，事关基层的稳定与发展，事关全面依法治国战略的精准实施。

为深入了解县级司法行政工作现状，真实掌握职能履行中存在的问题和困难，浙江省宁波市司法局成立调查组以实地走访、座谈交流、问卷调查等方式对宁波市所辖10个区县（市）司法局进行了全面调查，对155个直属司法所进行了部分抽样调查。

一、宁波市县级司法行政机关基本情况

近年来，宁波市委市政府高度重视县级司法行政工作，如通过市两办制定出台了《关于进一步加强和规范直属司法所建设的意见》《关于加强公共法律服务体系建设的实施意见》，县级司法局的履职能力不断加强，在推进法治国家、法治政府、法治社会建设中发挥了承上启下、枢纽承重的关键作用。宁波市县级司法局基本情况为：

（一）机构设置情况。宁波市下辖10个区县（市）、154个镇乡（街道），717个居民委员会和2495个村民委员会。截至2019年3月底，宁波市10个县级司法局均完成司法局重新组建工作，下设司法所155个，其中1个为开发园区司法所，均为直属所模式，还有4家县属公证处为事业单位。

（二）职能配置情况。根据《深化党和国家机构改革方案》，重新组建司法局后，县级司法局的职能大大强化，主要职责调整为：切实加强全面依法治县（市、区）的统筹协调、指导推进、督促落实、政策研究等工作；深化行政复议应诉工作，加快建设法治政府；加强行政执法监督，促进严格规范公正文明执法；发展壮大法律服务业，加快构建覆盖城乡、便民高效、均衡普惠的公共法律服务体系；全面构建大普法工作格局，创新调解制度机制，推动开展多层次多形式多领域的法治创建活动；加强社区矫正工作，筑牢公共安全风险防控底线；完善司法行政保障制度机制，加强直属司法所建设。结合职能配置，宁波各县级司法局按照新“三定”设置的内设机构一般包括社区矫正管理局、行政复议应诉科、行政执法监督科、普法与依法治理科、人民参与和促进法治科、公共法律服务管理科等业务类科室，办公室、政工科等综合类科室，此外还专设全面依法治县（市、区）委员会办公室秘书科。

（三）人员编制情况。目前，宁波市各县级司法局包括直属司法所共有工作人员879名，其中在编661名（政法专项编625名，地方事业编36名），聘用人员218名。661名在编人员中，县级司法局325名、各司法所336名，男性381名、女性280名，军转119名、地方542名，35周岁及以下291名，36至50周岁259名，51周岁及以上111名。

（四）工作开展情况。近年来，宁波各县级司法局紧紧围绕党委政府中心工作，立足司法行政职能作用，大力提升实战能力，为促进地方经济社会发展、维护社会稳定、保障和改善民生作出了积极贡献，其中不乏工作亮点。一是公共法律服务体系实现“均衡普惠”。按照“资源整合、临街落地”的目标，通过整合法律援助、人民调解、公证服务、司法鉴定、值班律师等法律服务资源，所有区县（市）全部建成“一站式”“窗口化”的公共法律服务中心。在乡镇、街道，根据群众需求，通过进驻社会服务管理中心或在硬件条件较好的司法所设置公共法律服务窗口，因地制宜推进常态化运作。而在村、社区，则在村便民服务中心、村（居）委会或文化礼堂等人流集中地，设置全市统一的“公共法律服务公告栏”，公布各类公共法律服务的产品内容、服务人员及联系方式，推动公共法律服务延伸至最基层。据统计，宁波县、乡两级公共法律服务中心年均接待来访来电8万余人次、办理法律援助案件1万余件、调解重大矛盾纠纷1.5万余件。此外，强化“互联网+”思维，构建“一个平台对外、一条热线全管”的公共法律服务线上平台，为群众提供文字解答、声讯受理、视频对话、网上办理等“在线法律服务”。二是矛盾纠纷化解创出“宁波解法”。充分发挥人民调解维护社会稳定“第一道防线”作用，不断健全人民调解组织网络，共建各类人民调解组织3723个，年平均化解矛盾纠纷10余万件，调解成功率在98%以上。在巩固传统人民调解工作基础上，从医患纠纷、交通事故纠纷、劳动争议、金融消费纠纷等影响社会稳定的难题入手，大力推进行业性专业性调解组织建设，共建成行业性、专业性人民调解组织124个，行业性专业性人民调解工作被誉为矛盾纠纷化解的“宁波解法”。三是社区矫正工作引领“社会参与”。坚持政府主导、部门推动、社会支持、群众参与有机统一，广泛动员和组织社会力量参与社区矫正工作，走出了一条社区矫正社会化的新路子。目前，在宁波县级区域内已涌现“红领之家”“捷达阳光家园”“新翼家园”等36家社会组织参与社区矫正服务，通过专业化管理、社会化运作，将传统的“管制”转变为人性化“帮扶”。2016年，宁波市北仑区的“红领之家”组织应邀赴加拿大参加第24届国际社区矫正协会研讨会，其经验受到与会代表高度关注。四是法治文化阵地“百花齐放”。根据普法规划关于“把法治元素纳入城乡建设规划设计，不断增加基层公共设施的法治文化元素，推进法治文化阵地建设”的要求，各地积极创新法治文化建设形式和载体，按照主题鲜明、因地制宜、注重实效的原则，积极打造一批起点高、创意新、特色明、功能全的法治文化景观阵地，已建成海曙区它山堰水法文化展示馆、象山县陈汉章法治思想文化馆、奉化区浙江佛学院法治文化园、余姚市横坎头村红色宪法主题园等特色法治文化场馆31个。

二、宁波市县级司法行政工作存在的突出问题

虽然宁波各县级司法局及直属司法所能够立足实际，开展了大量富有成效的工作，但是在全面依法治国背景下，尤其是面对机构改革后的新形势新任务，县级司法局人员力量不足、队伍素质不高、基层基础薄弱、职能作用发挥不充分等问题依然存在。突出表现在：

（一）人员配置总体偏弱。一是政法专编较少。全市155个司法所使用政法专编334个，平均每所政法编制人员约2.15人。司法部《关于加强司法所规范化建设的意见》规定，“司法所至少应当配备3名以上工作人员，有条件的地方，应当配备5名以上工作人员”。对照规定，政法专编尤其是下沉到司法所的政法专编还有不少缺口。二是人员分布不合理。目前县局机关在编325名、直属司法所在编336名，“上面千条线，下面一根针”，各项工作最终都要落实到基层、落实到司法所。但直属司法所在编人员仅比县局机关多11名，司法所人员数量与承担的工作任务不相匹配，形成了机关臃肿、基层单薄，指挥人员多、一线人员少的不正常现象。三是队伍素质参差不齐。在县级司法局“在编+聘用”的队伍结构中，51周岁及以上有130名，占14.8%，大学专科及以下学历有173名，占19.7%。还招录了社区矫正协管员、专职人民调解员、杂勤人员等聘用人员218名辅助司法行政工作，占24.8%。不管从年龄结构、学历水平，还是从编制情况看，整个队伍依然存在部分人员专业素质不强、法律功底薄弱、年龄偏大等问题，尤其是众多聘用人员，因存在身份、待遇等方面的差别，专业化水平和工作主动性都有一定差距，许多工作只能处于应付状态。四是专业队伍数量少。随着司法体制改革的不断深入，县级司法局增加了不少职能，如社区矫正管理、人民陪审员选任、人民监督员选任。特别是全面开展社区矫正工作后，县级司法局负责管理、监督、教育、改造社区服刑人员，但因专业队伍缺乏又无执法权限，监管效果大打折扣。此轮机构改革后，又增加了统筹辖区内法治建设、行政复议应诉、行政执法监督等职能，更需要一支具备广泛法律知识的专业队伍。从目前看，宁波各县级司法局队伍中不具备法学类专业背景的有470名，占53.5%，具有法律职业资格证书的104名，仅占11.5%。队伍整体法律素养与所赋予职责之间差距较大，专业队伍人员数量远远不够，与司法行政工作面临的新任务新使命不相适应。

（二）职能发挥存在短板。一是不同程度存在“小马拉大车”现象。目前，普法教育领导小组办公室、社区矫正工作委员会办公室、综治委特殊人群专项组办公室均设在司法局，具体由相关业务科室负责。在普遍存在人员紧张、经费不足、职权有限的情况下，以领导小组办公室名义开展工作显得力不从心，实际作用发挥十分有限。尤其是此轮机构改革中，宁波各地的依法治县（市、区）委员会办公室职能从之前的党委办公室转移到县级司法局内，要求全面统筹区域内依法治县（市、区）工作，有别于党委办公室，县级司法局长期较为弱势，导致各地普遍反映全面统筹区域内法治建设工作起步难、压力大。同样，在推进政府依法行政方面，原法制办代表政府，在协调其他部门较为顺畅，而机构改革后需要由司法局协调其他同级部门，基层普遍担心在协调能力上会有所弱化。二是职权小而工作任务繁杂。司法行政系统的职权主要集中在省级以上，县级司法局作为一线单位，虽然承担着人民调解、社区矫正、法律服务、安置帮教、法治宣传、法律援助等各项工作职能，但实际上有的职能比较空，有职无权现象比较突出。如，律师、律师事务所的日常管理在县级司法局，但机构和队伍的审批、注册全部集中在省厅、市局，使得县级司法局无法使用这一有效的行业管理手段推进工作。再如，社区矫正的日常监管在司法所，但司法所工作人员无警察身份、无执法权力，工作主体和执法主体的分离，使得具有严肃刑罚执行性质的社区矫正工作在基层执行举步维艰。三是疲于应付。由于县级司法行政业务涵盖范围广，往往要参与各类专项行动、各类创建活动，直属司法所更是在乡镇（街道）平安、综治工作中呈现出“大包大揽”的局面。此外，各部门各类数据平台接口不统一、标准不一致，各自为政，各类报表堆积，导致基层疲于应付各类数据的录入。如，2018年宁波北仑某直属司法所需要录入数据的平台达13个，迎接各类检查17次以上。

（三）保障水平整体偏低。一是工作经费保障较低。各县级司法局人均业务经费、办案经费、共用经费与同级公安机关、检察院、法院相比，明显偏低。各司法所的工作经费由乡镇（街道）管理，不独立，主要依靠乡镇（街道）资金推动，很大程度上影响了上级工作部署在基层的落地落实。二是业务用房相对紧缺。司法所业务是直接面向一线群众的，需要设置人民调解室、社区矫正报到室、法律援助接待室等。但从整体看，宁波各司法所业务用房配置相对较为落后，全市155个司法所具备临街落地、独门独院格局的司法所仅8家，95%以上的司法所业务用房倚靠于乡镇（街道）政府，基本谈不上临街落地。此外，交通工具、执法执勤装备紧缺，也影响工作的正常开展。

（四）司法所管理体制还存在不顺畅之处。宁波各司法所是县级司法局的派驻机构，实行“乡镇和司法局双重领导，以司法局管理为主的管理模式”。现行的双重管理体制在协调县级司法局和驻地工作上起到了一定的积极作用，但司法所人员基本都要参与当地党委政府的中心工作，各司法所长基本都兼任乡镇（街道）的部分工作，有兼任综治办主任、副主任的，也有兼任信访办主任，普遍承担着信访、综治、维稳、拆迁等工作，部分司法所的工作人员也存在长期借调、临时抽调到乡镇（街道）工作的情况。当乡镇中心工作和司法所的业务工作发生冲突时，多数情况是以完成当地的中心工作为主，影响了司法行政部门主责主业的正常履行。在浙江省大力推进的基层“四个平台”建设中，普遍将司法所列入综治平台，对司法所年终考核中，街道占60%～70%，县级司法局仅占30%～40%。司法所双重管理体制带来的弊端，使得部分司法所工作人员缺乏对县级司法局的归属感和荣誉感，县级司法局也难以稳定住司法所人员的思想和流动，工作部署、要求难以全面落实，直属司法所可谓“直而不属”。

此外，社会公众对司法行政机关“究竟是干什么的”认识不清。相比于公安的侦察、检察院的公诉、法院的审判，司法行政机关则缺乏专业性较强的核心业务。调查发现，半数以上的群众以及其他政府部门对司法行政机关的职能不了解，系统内部在工作推进中也往往出现“眉毛胡子一把抓”的窘境。导致的结果是，一方面工作很难受到当地党委政府的重视，各类创新性工作难以获得有力支持；另一方面群众及其他部门对司法行政工作的认同感、信任感较弱。如，公共法律服务工作系统内声势浩大，系统外鲜为人知。

三、县级司法行政工作优化路径

县域是统筹城乡经济社会发展的基本单元，县域经济是国民经济的重要组成部分。与此相适应，县级司法局是整个司法行政系统的基本单元，是发挥司法行政职能作用的“主阵地”“主战场”“主渠道”，其成效如何，直接影响司法行政工作整体水平和效能。在全面依法治国背景下，在机构改革重组前提下，县级司法局的地位作用将更加突出，不仅现有职能作用更加重要，而且还要承担起更多更重要的职能。加强和改进县级司法行政工作，补齐已有的短板，是现实的需要、法治的必然。

（一）针对人员配置短板。一是推进政法专项编制增效。建议由上级司法行政机关、编办部门牵头，对机构改革后县级司法局需增的政法专项编制情况进行专项调研，加大政法专编的供给量。如政法编制无法有效增加，要在编制总量内通过内部挖掘等方式，坚持有减有增、去繁就简、减冗补缺，保证重点急需领域的政法编制需求。要强调专编专用。直属司法所的政法专编人员原则上应以司法所工作为主，不宜担任乡镇（街道）部门负责人，以免牵涉过多的时间与精力，无暇顾及司法所主责主业。二是科学设置内设机构。按照县级司法局为基层工作实体的标准，科学设置内部机构。综合部门要注重精简和效能的原则，避免因综合部门的过多设置而压缩业务部门。业务部门要根据不同部门工作量、难易程度以及人员状况，科学配置人力资源，最大限度地把人员力量向业务部门、向联系服务群众较多的一线部门倾斜，满足群众对司法行政工作的需求。三是优化人员配备。在编制的分配上，要坚持向一线倾斜，尤其要充实司法所力量。应将机关人员特别是年轻干部安排到司法所工作，既提高年轻干部为群众服务的能力，又调整司法所的人员结构；要积极从司法所选拔能力强、素质高、有实绩的工作人员充实到县级司法局，逐步建立起可上可下、可进机关可下基层的人员流动机制，进一步调动干部队伍的积极性。四是加大培训培养力度。抓好基层司法行政干部教育培训，有针对性地开展以法律法规和业务技能为主的集中式定期培训，同时辅以优秀工作经验分析、疑难案件讨论、业务辅导等相关内容，综合提高工作人员的专业水平和业务能力。要突出严管厚爱，为基层干部干事创业提供良好的环境，进一步提升职业认同感、行业归属感、事业自豪感。

（二）针对职能发挥短板。一是加快立法进程。加快出台《社区矫正法》，明确司法行政机关作为刑罚执行主体的资格，赋予其全面行使监外刑罚执行权的职责和权力。尽快制定《司法所工作条例》，确立司法所的法律地位，明确司法所的机构建制、职级待遇、工作职能、装备保障等，确保基层司法行政工作主责主业的顺利实施。二是做好“顶层设计”。上级制定出台文件，尤其是涉及人员编制、经费保障等问题时，建议会同发改、编办、财政、人社等部门联合发文，方便基层协调相关工作。要适当调整、充实、强化县级司法局的管理职能，真正实现上级行政许可与下级实地监管的职能融合。如在法律服务管理上，可以适当下放法律服务机构和队伍的审批、注册权限。此外，机构改革后，县级司法行政工作有了全新的转变，司法部、省厅、市局要加大对县级司法局的工作指导，制定出台更多具有可操作性的工作机制、工作规范和工作程序。三是坚决“练好内功”。职能配置的强化，要求司法行政机关必须树立专业、规范意识。要进一步加强对各类业务的理论探讨和实务研究，实现“以专业的人做专业的事”，不断提高司法行政业务的技术含量，提升司法行政工作的专业化水平。要切实遵循司法行政工作的客观规律开展工作，把以往工作中符合司法行政运行规律的做法，用制度的形式固定下来，建立起规范化、标准化的工作流程，使之成为规范工作的长效机制。

（三）针对保障水平短板。一是加大经费保障力度。普法对象、社区服刑人员、安置帮教对象均在县一级，建议加大中央转移支付力度，加大财政部、司法部联合印发的《司法行政机关财务管理办法》的落实力度，适当提高人均普法经费、社区服刑人员人头经费等，明确公用经费保障标准，与同一地区公检法部门基本保持一致，保证工作正常开展。二是改善工作环境。要以公共法律服务中心、社区矫正中心建设为契机，进一步改善司法业务用房环境。要依托公共法律服务工作站一体化建设，结合省级、市级“文明规范公正”司法所创建，多向上争取支持，明确司法所业务用房功能及建设标准，不断改善工作环境。

（四）针对司法所管理体制短板。进一步理顺司法所管理体制。构建与编制、人事部门经常性的联合督查机制，协调有关部门清理收回被占用挪用的政法专项编制，限期解决基层司法行政空编及在编不在岗等突出问题。健全专项编制和人员管理各项规章制度，强化常态化、长效化管理，将精力投入到更加专业化的司法行政工作当中，发挥司法行政工作应有的实效。

（五）针对外宣工作短板。要在转变社会对基层司法行政原有观念上下功夫，加大宣传力度，多角度、多层次展示基层司法行政工作。紧紧围绕党委政府中心工作和群众需求，尤其要在扫黑除恶、矛盾化解、公共法律服务等工作上，充分利用微信塔群等载体，全方位展示司法行政工作，让党政领导和群众看到司法行政工作在维护基层稳定、保障经济社会和谐中基础性、前导性和服务性作用，转变他们对基层司法行政工作重视不够、支持力度不大的被动局面。