关于征地的制度经济学分析

陈家敏

[摘 要]本文通过制度经济学的分析，研究现有农地制度的制度构成以及制度运行中各利益主体的行为和结果。研究发现：现行征地制度，在社会公平和资源使用效率上都存在局限。必须改革现有的征地制度，例如限定征地的范围，设定合理的征地补偿，完善农民土地产权，允许农地入市等。

[关键词]征地制度;公共利益;土地增值收益

[中图分类号]F301.1 [文献标识码]A

1 引言

征地制度起源于我国计划经济时代，是国家出于公共利益的需要，强制获取农民土地的一种行政权利。20世纪八九十年代，随着我国经济的发展与城市的扩张，对土地资源产生了巨大的需求，城市存量土地已不能满足，因而转向农村地区索取更多的土地资源。农村土地要进入城市投入非农建设必须转换权属性质，征地成为了各地方政府获取增量建设用地主要也几乎是唯一的手段。二三十年下来，有数以千万计亩的农地被征，按照保守的数字（官方统计），仅1987年到2001年，全国非农建设占用耕地3300多万亩（党国英，2004）。同时，征地制度带来的负面作用越来越明显：征地目标泛化，土地利用效率低，出现“征而不用”甚至形成“无土地、无工作、无社保”的失地农民，据包宗顺（2003）统计，截至2003年，我国失地农民已经达到3500万左右。

2 征地制度分析

征地，最早可以追溯到1950年6月24日，中央人民政府政务院公布的 《铁路留用土地办法》（冯昌中，2001），是我国计划经济时代，面对发展资本高度稀缺的困境，不得已通过人为的扭曲要素价格，包括土地要素的价格，来推动国家重工业的发展的权宜之计（林毅夫等，1994）;明显地带有要求农民支援国家建设的色彩（刘田，2002）。时至今日，我国的经济水平已经有能力反哺农业，但征地制度仍然保留着计划经济时代的特征。

2.1 征地补偿制度的局限

目前的补偿方式存在着诸多不合理之处，补偿的标准、范围等都不符合现实的需要。补偿中没有考虑市场的因素，纯粹是一种政策性的补贴，带有计划经济时代的痕迹（鲍海君、吴次芳，2002）。这样的补偿方式已经被证明不能满足被征地农民的需要。存在着补偿标准计算不合理、补偿范围过窄、方式单一、补偿金管理存在不足等多种问题。

2.2 农地产权制度不完善

我国农地产权长期以来一直存在着产权主体不明晰、产权权能残缺的问题。这种不完善的产权制度被形容为“共有私用”的公共产权制度：农地产权的每个方面都存在农民以外的其他利益主体（赵阳，2004）。这种多利益主体的产权安排在征地的时候必然会如巴泽尔（1982）所描述的“产权困境”那样：离開了清楚界定并得到良好执行的产权制度，人们必定争相攫取稀缺的经济资源和机会;集体、农民个体、政府、开发商围绕着本属于农民展开了利益的争夺。

2.3 公共利益界定不明

当人们的土地利用行为界于公共利益与私人利益之间时，土地利用的性质具有不确定性（钱忠好、曲福田，2004）。土地征用的公共目的和公共利益的界定存在技术上的困难，使得对公共利益的解释变成职能部门和主要行政领导自由裁量的权力，为政府侵害农民土地权益提供了条件（黄东东，2003）。公共目的或公共利益限定不足为政府滥用土地征用权创造了条件（汪晖，2002），导致国家土地征用行为缺乏规范（郑振源，2000）。

3 征地中各利益主体行为及其行为后果分析

3.1 征地方：政府与开发商

3.1.1 征地权力的合法性根源——公共利益

Raleigh Barlowe （1978）认为，征用权是最高统治者在没有征得所有者同意的情况下将财产用于公共目的的权力，是政府与生俱来的权力。而土地征用权作为宪法特权，其存在的理由就在于：当交易成本很高时，由政府提供公共物品可能比市场交易更有效率（约瑟夫·斯蒂格里兹，1988）。在结合征地行为合法性根本：公共利益。可知征地权的来源是为了促进社会整体的福利，为节约交易成本，促进整体社会福利。

3.1.2 征地制度与地方政府政府原始资本积累

温铁军、朱守银（1996）的研究表明，在土地征用过程中，如果成本价为100，农民只得其中的5%～10%，村级集体经济得25%～30%，60%～70%为政府及各部门所得。据国家权威部门估算，改革开放以后，通过低价征用农民土地最少使农民蒙受了20000亿元的损失（王海明， 2003）。但是目前我国已经进入全面工业化时期，经济实力大增，根据国际经验，财富原始积累阶段应当结束（陈江龙、曲福田，2002），进入反哺农业的时期。

3.1.3 政府的征地带来的负面影响

征地收入以及使用过程不透明，难监控，往往出现地方政府和开发商合谋牟利并寻租的情况（陶然、徐志刚，2005），且以较低的征地补偿取得土地会造成土地利用的低效率与延迟利用，同时，由于征地补偿标准低，容易引起农民的抗争，反而增加征地过程中的谈判成本（陈利根、陈会广，2003）。

3.2 被征地方：农民与村集体

3.2.1 农民缺乏保护自己利益的正式权利基础

钱忠好、曲福田（2004）指出我国农民缺乏维护自身利益的土地权利基础和组织保障，只能通过征地的方式获得土地增值收益。但农民分到的收益与预期差别过大，征地补偿不足以支持农民征地后的生活，这就导致农民对征地采取对抗的态度，甚至采取黑市交易的方式流转土地，虽然有违法风险，但已成为农民的理性选择（汪晖，2002）。

3.2.2 村干部多重角色冲突之下，对农民利益维护不足

村级基层的村干部是农民的代言人，但它处在“保护型经纪”与“赢利型经纪”角色冲突的阴影下，既要对选举他们的村民负责，还要受上级政府的领导，且上级政府有权力决定他们的任免;这就导致了在征地中村干部往往是贯彻政府的意愿而不是站在农民一边。

4 结论

4.1 征地中农民处于弱势地位，没有足够权力支撑来维护其权益

法律制度对农地产权的约束导致了农地产权的残缺状态。进而导致农民仅能将土地投入农业用途，无法自发地进行非农使用，只能被动地接受征地。在征地过程中，产权主体的缺失导致农民没有代表自己权益的谈判机会，没有属于自己的发言权与决策权，加上征地中没有引入协商机制，弱势的农民与强势的政府完全处于不平等关系中。

4.2 土地的增值收益分配中存在不公

在现行的分配方式中，农民所获得补偿完全是非市场化的，是一种政策性质的补偿。土地增值收益的中农民分到的少之又少。单纯的货币补偿不足以保障失地农民的日后生活。失地农民再就业、社会保障方面考量明显不足。这种不公平的分配制度在理论上是站不住的，既然房地产开发商并非集体土地所有者，也能分享集体土地增值收益，为何作为土地所有者之一的农民却分文不得呢（黄祖辉、汪晖，2002）？

4.3 政府征地会造成效率低下与社会不公的负面影响

从资源利用方面，征地是用非市场手段对资源进行配置，所以政府以很低的代价拿到了土地。但是政府和开发商以低成本拿到土地的情况下，很有可能会造成土地利用效率低下、“开而不发”等情况。从社会公平方面，现行的征地制度中，土地增值收益分配严重不均，难以补偿农民的损失，农民在失地之后陷入困境。

5 征地制度创新建议

5.1 严格公共利益界定，民主化征地程序

明确公共利益的范围，通过设定征地名单的方式明确公共利益的范围。同时严格保障被征地农民的知情权、参与权、表决权。制定具有操作性的征地执行细则，将各个过程中农民的权利明文规定出来;通过细化的、操作性的法律条文构筑起农民在征地中的权力基础，保障农民权利。

5.2 提高征地补偿标准，扩大补偿范围

提高现有的征地补偿，参考市场价格，与农民共享土地增值收益。同时扩大补偿范围，残地损失、延误、搬迁等间接损失也都要涵盖在内。还可设立土地增值税，按一定比例将土地增值收益歸公。并将这部分税收抽出部分用以为失地农民提供就业和社会保障或建立培训基金，为农民再就业提供培训，保障其生活的抗风险能力。

5.3 完善农地产权，允许农地入市流转

完善集体土地产权制度，实现耕者有其田，确权到农户个体，确定农户作为其承包土地的产权主体，让农户拥有其承包地的完整权利。平等化集体土地和国家土地权利，允许集体建设用地入市，满足非公共目的需要利用集体土地发展需求。制定集体土地流转程序规范以保障城乡土地市场的平稳对接，最终建立城乡统筹的土地市场，实现“同地同权，同地同价”。

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