土地利用规划中公众参与制度建设研究

王梦思

[摘 要]缺乏公众参与是目前土地利用规划面临的现实问题。本文在分析土地利用规划中公众参与现状的基础上，对当前土地利用规划中公众参与存在的问题及原因进行了剖析，并在此基础上提出了完善土地利用规划中公众参与制度的建议。研究表明：当前土地利用规划中存在一定程度的参与过程，但总体上说尚处于起步阶段，问题较多。公众参与作为土地利用规划的重要组成部分，应尽快建立和健全相关法律制度，提高公众参与的认识、明确层次差异等以建立和完善公众参与制度。

[关键词]土地利用规划;公众参与;制度

[中图分类号]D922.3 [文献标识码]A

1 引言

土地利用规划是在一定规划区域内，根据当地自然和社会经济条件，对土地资源进行开发、利用、整治和保护的战略性部署和安排。目前我国的土地利用规划在土地利用和耕地保护方面取得了一定成效，但也由于在规划编制与实施中缺乏公众参与导致了规划指标设置不合理、规划可操作性差等一系列问题。通过制度建设完善公众参与方式，加强公众参与的广度和深度，对于提升土地利用规划作为一项公共政策的科学性和有效性具有重要的现实意义。因此本文在对当前土地利用规划中的公众参与制度建设现状及问题进行深入剖析之后，提出了完善土地利用规划中公众参与制度建设的对策建议以期能为新一轮土地利用规划的制定、实施和管理提供借鉴。

2 公众参与土地利用规划的必要性和层次性

2.1 必要性

土地利用规划是对一定区域内土地利用结构和空间布局进行的战略性部署与统筹安排，公众参与作为土地利用规划制定、实施、评估和管理中的重要环节，对于提升这一公共政策制定和执行的科学性和有效性具有重要作用。土地利用规划本质上是一项公共政策，具有长期性、管控性、基础性等特点，其规划效应涉及多个方面，关系到整个社会的公共利益诉求。只有通过公众参与，反映各个利益主体的利益诉求才能实现规划的预期效果。因此，仅靠政府官员和规划专家而缺乏公众的积极参与对于编制土地利用规划是远远不够的，建立和完善公众参与制度是土地利用规划作为一项公共政策的内在要求，也是保护个人与团体利益的重要保障。

2.2 层次性

在我国土地利用规划大体分为国家、省级和市（县）级三级，其中国家级和省级的土地利用规划主要是通过指标控制、分区管制等方法和手段对土地资源的开发、利用、整治和保护进行控制，是控制性规划。普通公众受到知识水平的限制，能够参与的国家级和省级土地利用规划编制和实施非常有限。市（县）级土地利用规划和乡镇土地利用规划的编制内容具体，落实到规划区域中的每一个地块，与普通公众切身相关，是实施性规划。普通公众能够参与其中且参与内容相对详细具体。因此，公众参与的程度在各级土地利用规划之间存在的关系是：市（县）级>省级>国家级。

3 土地利用规划中公众参与制度建设的现状与原因分析

3.1 土地利用规划中的公众参与现状

（1）规划编制阶段专业性和技术性强，普通公众难以参与其中。这一阶段的公众参与主要是通过专业规划机构在编制前期资料收集过程中的调查走访来体现，但这种通过调查问卷或者实地走访的参与形式难以有效反映出普通公众的诉求。问卷设计和访问提纲不可避免的带有资料收集人员的主观意愿，因此，这种形式并不能反映出各层次利益团体的利益诉求。

（2）规划审批阶段通常由政府主导，公众只能被动地接受它。规划审批可以分为审查和审议两个阶段，其中审查阶段是由规划专家、相关学者以及政府机构来进行的，审议阶段是由地方人大来进行的。

（3）规划实施阶段是把规划内容转化为现实即规划目标得以实现的过程，其组织落实、全面实施、协调控制等各阶段主要由政府部门进行。这个过程中的公众参与非常有限，表现为当某项建设问题影响到公众利益时，公众才会借助政府网站、新闻媒体等相关反馈渠道去提出这些问题。

（4）规划评估阶段主要由相关部门依据一定的标准和程序对规划的效果进行评价和判断，普通公众难以参与其中。

3.2 当前土地利用规划中公众参与制度存在的问题

（1）公众参与程度低。就公众参与的主体而言，在规划前期调研阶段走访群众，在规划设计和审批执行阶段仅限于专家学者和相关地方政府官员。就参与范围而言，主要停留在规划编制阶段针对具体规划项目的调查走访，没有覆盖规划的全过程。就参与深度而言，公众参与带有很强的“被动性”，参与行为往往来源于政府组织的规划公示等，公众参与难以触及规划核心环节。

（2）参与对象不具有代表性。参与对象选取不合理，公众参与广度不够。当前土地利用规划中公众参与对象的选取多数仅局限于专家学者、政府部门以及直接或间接受影响的团体和个人，与规划息息相关的广大人民群众参与较少，特别是弱势群体更少。

（3）公众参与结果缺乏反馈渠道。目前大多采用意见征询的方式，但是对于公众意见的处理结果尚未建立完善的公众意见反馈机制。意见反馈途径单一，信息交流渠道不畅，公众缺乏渠道了解自己的意见是否被采纳，因而无法实施有效的监督，从而影响了公众参与的效果。

3.3 公众参与土地利用规划存在问题的原因剖析

（1）法律制度不健全。公众参与立法制度不健全，导致公众参与立法活动缺乏足够的法律依据。土地利用规划以《土地管理法》为主要法律依据，主要通过指标控制、分区管制等方法和手段對土地资源进行开发、利用、整治和保护。我国的《土地管理法》于1986年审议通过，此后分别于1988年、1998年和2004年进行了三次修改，但是到目前为止现行的《土地管理法》主要是对国土、住建、林业等规划相关部门的授权，而对公众参与的程序和内容并没有详细的规定。

（2）规划师的观念偏颇。规划师认为规划的编制需要依托于复杂的技术知识和经验，而普通公众并没有规划相关的技术和知识储备，因此社会公众能够参与的土地利用规划过程是非常有限的，并且公众参与也不能对规划方案的改进产生作用显著的实际效果。

（3）公众意识淡薄。我国的城市化进程较短，与西方国家相比普通公众的民主意识和水平相对不足。很多社会公众仍然认为土地利用规划是政府应该负责的工作，与个人无关。普通公众只有在生活中遇到实际问题才会向相关部门反映，希望得到政府有关部门的解决。

4 关于完善土地利用规划公众参与制度的建议

4.1 制定法律法规，明确公众参与权利和参与责任

没有法律作保障，公众参与只是一种自觉与自发行为，难以在土地利用规划的编制与实施中发挥其应有的作用。首先必须要明确制度建设是组织实施公众参与的重要保障，只有通过制定法律法规才能明确公众参与权利与参与责任。其次通过国家立法完善法律法规，从法律层面进行顶层设计，对公众参与土地利用规划的程序、权力和方式等进行详细的规定，以明确公众参与土地利用规划的权利和责任。最后鼓励地方政府依据当地文化背景制定地方法规和政府规章，完善地方的公众参与管理机制，为顺利推动我国规划体系的制度创新提供保障。

4.2 提高公众参与土地利用规划的认识和扩大信息公开

首先，个人的权利与责任意识对于公众参与制度的建设极为重要，只有强化公众对社会的归属感和责任感，培养公众参与社会公共事务的意识和能力，才能切实提高土地利用规划作为一项公共政策的有效性和可行性。其次，明确的信息是公众参与有效性的必要保证。如果没有强有力的政府信息公开措施，公众参与的有效性会大大降低。缺乏信息基础的公众参与在与政府的博弈中毫无还手之力，因此必须提高公众参与土地利用规划的认识，确保信息的公开和透明，这对于土地利用规划中公众参与的强度和规模有直接影响。

4.3 完善参与方法，确保公众参与的有效开展

完善土地利用规划中的公众参与方法必须在微观上和宏观上与我国政治经济发展水平相适应，与我国普通公众的认知水平与文化程度相适应。各地方政府应该在不断的摸索和实践中，探索出适合当地自然、社会和经济条件的参与方法，探索出在规划编制、实施、评估和调整各个阶段的参与程序，实现各利益主体之间的意见交流，确保公众参与的有效开展。

4.4 明确不同层次的规划，公众参与的形式内容应体现差异

不同层次规划的目标、内容和程序存在差异，因此不同层次规划的公众参与形式应当有所差异。国家级和省级的规划多是战略性规划，对参与对象专业知识的要求相对较高，因此这一层面规划的公众参与的内容比较有限。而基层的土地利用规划多落实到每一个地块，与社会公众切身相关。基层规划只有采纳公众的意见、满足公众的需要才能在后期的规划实施中得到公众的理解和支持。因此基层规划的公众参与的积极性高，参与形式和内容也应呈现多样化的特点。

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