重庆市农村土地流转市场供给现状及问题研究

李星林

[摘 要]农村土地流转问题一直是我国农村发展的主要问题。“三权分置”土地政策的确定，在一定程度上推动了农村土地流转市场的发展。本文以土流网数据为依据，对重庆市38个区县农村土地流转市场供给情况进行研究发现：自“三权分置”以来，农村土地市场供给数量和面积不断增加，市场规范性不断增强，但区县差距仍十分明显，流转方式以转让为主，合作、入股等方式相对滞后。基于以上研究结果，本文提出需加强农村土地流转规模管理，完善土地流转服务机构职能，加强土地流转主体间的利益相关性等，以进一步促进农村土地流转市场的发展。

[关键词]农村土地流转;三权分置;供给现状;重庆市

[中图分类号]F301 [文献标识码]A

1 引言

改革开放以来，在我国整体经济不断发展的同时，“三农”问题也日益凸显。城乡收入差距拉大;农村剩余劳动力不断外流;土地撂荒和丢弃现象加重;传统农耕方式和“二权分置”的土地政策，限制了农业现代化发展和农民增收。随着农村、农业的进一步发展，农民与土地的关系问题日益成为“三农”问题的核心问题，日益成为制约农村、农业发展和农民增收的重要因素。2017年土地承包法修订立法中对“三权分置”改革方略的确定，一方面加强和保障了农民的财产权利，进一步明晰了农民土地权益，增强了农村土地自由化程度，加快了农村土地流转市场化进程，开启了提高农民财产性收入的实质进程。另一方面，该改革方略将农村土地所有权、农村土地承包权、农村土地经营权“三权分置”，进一步明晰了农民土地产权，尤其是独立的农村土地经营权可以促进农村土地通过土地转包、出租、入股、信托等流转方式，对实现土地规模化经营，促进传统农耕向现代化农业转变，提升农业劳动生产率，拓宽农民增收渠道，帮助农村脱贫，促进“三农”发展具有重要的实践意义。

目前国内外关于土地流转的研究成果颇丰，但农地流转问题仍然尚未解决。因此，本文将基于现有研究成果，在“三权分置”产权划分下，进一步从供给角度来分析重庆市农村土地流转市场供给现状、方式及其存在的问题，并针对其存在的问题提出改进的对策建议。

2 重庆市农村土地流转供给现状

根据《中华人民共和国农村土地承包法（2018年修正）》中对农村土地进行了界定：“农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。”基于该界定，以及数据的可获得性，本文将“农村土地”界定在农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地、园地四个方面，从这四个类型所获得资料和数据，对重庆市农村土地流转供给现状进行了研究分析。

2.1 重庆农村土地以山地为主

重庆市辖38个区县，2017年常住人口3075.16万。境内地貌以丘陵、山地为主，山地面积占76%，丘陵占22%，河谷平坝仅占2%。重庆市农村土地占全国农村土地的0.93%，其中耕地占全国耕地的0.88%、林地占全国林地的1.33%、园地占全国园地的2.26%、草地占全国草地的0.18%。该数据真实反映了重庆市土地资源情况，山地居多，耕地偏少，且多为细碎化土地。

2.2 耕地流轉数量多，林地流转面积大

根据土流网数据统计汇总计算后可得，2013年1月1日至2019年1月17日期间，重庆市38个区县农村土地市场挂牌进行流转的土地情况如下：耕地挂牌共340块，合计195781.09亩;林地挂牌共197块，合计977688.87亩;草地挂牌0块，合计0亩;园地挂牌共188块，合计43375.3亩。可见，重庆市农村土地流转主要是耕地、林地和园地在进行流转，无草地流转。在耕地、林地和园地流转过程中，从挂牌流转数量来看，以耕地流转最为活跃，数量最多;从挂牌流转面积来看，以林地流转面积最大;园地挂牌流转数量和面积均排在最后。

2.3 转让为主要流转形式，其他形式为辅

从流转形式来看，农村土地流转形式可分为转包、合作、转让、互换、入股、出租、招拍挂等。而根据土流网数据统计汇总计算后可得，2013年1月1日至2019年1月17日期间，重庆市38个区县农村土地市场挂牌流转形式情况如下：挂牌转包流转共69块，合计22545.13亩;挂牌合作流转共64块，合计828089亩;挂牌转让流转共356块，合计168500.29亩;挂牌入股流转共9块，合计4800亩;挂牌出租流转共227块，合计192910.84亩。可见，从挂牌流转形式来看，重庆市农村土地流转表现为转包、合作、转让、入股、出租639四种流转形式，以转包、转让、出租三种形式为主。其中，转让流转形式最为活跃，是进行农村土地流转最主要的形式;其次是出租;再次是转包和合作;而入股排在最后，出现次数最少。

2.4 区县农村土地流转差距明显

重庆市38个区县，细分为26个区、8个县、4个自治县。根据土流网数据统计汇总计算后可得，2013年1月1日至2019年01月17日期间，重庆市38区县农村土地流转差距主要表现在以下三个方面：

一是从挂牌数量来看，从总量和平均量来看，区的农村土地挂牌流转数量均明显多于县。从耕地总量来看，26个区耕地挂牌数量为310块，其中有12个区的耕地挂牌流转数量达10块地以上，平均挂牌数量为11.92块/区;12个县耕地挂牌数量为30块，其中两个县挂牌数量为0，平均挂牌数量为2.5块/县。从林地总量来看，26个区林地挂牌数量为163块，其中有5个区的林地挂牌流转数量达10块地以上，平均挂牌数量为6.23块/区;12个县林地挂牌数量为34块，其中1个县挂牌数量为0，平均挂牌数量为2.83块/县。从园地总量来看，26个区园地挂牌数量为171块，其中有7个区的园地挂牌流转数量达10块地以上，平均挂牌数量为6.58块/区;12个县园地挂牌流转数量为17块，其中7个县园地挂牌流转数量为0，平均挂牌数量为1.42块/县。

二是从挂牌面积来看，从总量和平均量来看，区的农村土地挂牌流转面积均明显高于县。从耕地面积来看，26个区耕地挂牌流转面积为172188.09亩，平均面积为6622.6亩/区;12个县耕地挂牌流转面积为23593亩，平均面积为1966.1亩/县。从林地面积来看，26个区林地挂牌流转面积为900418亩，平均面积为34631亩/区;12个县林地挂牌流转面积为77270.87亩，平均面积为6439.2亩/县。从园地面积来看，26个区园地挂牌流转面积为38815.3亩，平均面积为1492.9亩/区;12个县园地挂牌流转面积为4560亩，平均面积为380亩/县。

三是从土地流转市场成熟度来看，区土地流转交易市场明显成熟于县土地流转交易市场。土流网交易信息显示，区的土地流转挂牌信息大多从2013年及之前就已存在，但县的土地流转挂牌信息主要集中在2017、2018年，前期挂牌流转信息非常少。

2.5 “三权分置”后农村土地流转规模和数量明显增加

根据土流网数据显示，重庆市农村土地流转挂牌规模和数量于2018年明显增加。一是从流转规模来看，2013-2018年重庆市农村土地（耕地、林地、草地、园地）挂牌流转面积分别为42296.13亩、22745.16亩、18374.92亩、45339.33亩、1056432.42亩。二是从流转面积来看，2013-2018年重庆市农村土地（耕地、林地、草地、园地）挂牌流转数量分别为35块、81块、69块、51块、152块、310块。可见，在2017年明晰“三权分置”产权划分后，2018年重庆市农村土地流转市场的市场化明显增强，“三权分置”的产权划分促进了土地流转市场的供给增加，也带动了农村土地流转市场的扩大发展。

2.6 “三权分置”后农村土地流转市场规范性增强

根据土流网数据资料可知，自“三权分置”确定后，土流网于2017年11月后新增了很多关于土地流转的政策信息、方式、程序、注意事项以及纠纷解决办法等信息，供参与土地流转市场的供给方、需求方以及其他主体查阅，这些文件明确说明了土地流转环节供给方和需求方需完成的手续，以及需了解的政策法律知识，促进了土地流转市场的进一步规范化。

3 重庆市农村土地流转供给现存问题

3.1 单笔土地流转规模不稳定，差异大

根据土流网数据可知，2013-2018重庆市38区县农村土地流转（耕地、林地、草地、园地）中单笔流转面积小至0.06亩（耕地），大至100500亩（林地），由此可见，单笔土地流转规模不稳定，差异非常明显。该种现象的出现也符合重庆市自身地理地势属性，耕地面积均以小型碎片化土地为主，多为小农经营，面积较小;而林地、山地偏多，面积大，种植属性弱，多为荒山或森林覆盖地，故流转面积以林地面积较大。

3.2 农村土地流转市场发展不均衡

从现状数据信息可知，重庆市38区县农村土地流转市场中区县差距明显，供给数量和面积差距过大。26个区中主城区和主城周边区的土地流转市场非常活跃，供给数量多且频繁，但12个县尤其是4个自治县的土地流转市场供给数量少且面积小，表明其土地流转市场发展相对滞后。可见，重庆市农村土地流转市场发展并不均衡，呈现向26个区倾斜的状态。12个县农村土地流转市场相对滞后，主要在于其发展受制于地理位置偏远、经济发展相对滞后以及土地收益相对较小等因素。

3.3 农村土地流转形式倾向明显，利益互关性偏弱

从流转方式可知，目前重庆市38个区县农村土地流转市场中，挂牌流转土地多以转让、出租方式进行流转，入股形式相对较少，互换形式无，可见主要倾向于转让和出租形式进行土地流转。而从长远发展来看，既要保护农户和村集体利益，又要稳定土地需求方利益，则目前的农村土地流转形式对土地供給方、土地需求方和村集体三者间利益相关性不够强，流转方式的纽带性偏弱，从进一步提升土地流转后的效率和收益目的来看，其带动性不够强。

4 改善建议

4.1 加强农村土地流转规模管理，促进规模经济效益

农村土地流转市场的推进，很大程度上是为了集合碎片化土地，形成规模经济，提高土地利用效率，增加土地收益，带动“三农”发展。但就目前重庆市农村土地市场供给现状来看，单笔土地供给规模不稳定且差异大，会约束农业规模经济发展。因此，为了进一步改善土地供给规模，建议从土地价格、土地面积等方面加强农村土地流转规模管理。同时在有农村土地挂牌流转区域，政府、村集体公共部门应加强农村土地流转供给方和需求方的宣传，强化土地流转双方意愿，保障既有较多土地供给到土地流转市场，也能更好地吸引土地需求方进行投资。

4.2 完善土地流转服务机构职能，促进土流市场发展

农村土地流转中介机构、网上服务平台、纠纷仲裁委员会等服务机构不断涌现，在土地流转过程中起着重要作用。但就目前现状来看，大城市、区城等经济发展较好地区的土地流转服务机构相对成熟，而县镇土地流转服务机构并不健全，制约着这些地方的土地流转市场的发展。因此，为了进一步促进土地流转市场的健康发展，政府部门应加大引导力度（尤其是在经济相对滞后和区位偏远地区），加强土地流转宣传和监管，给予土地流转服务机构扶持，健全土地流转服务机构，普及相关政策、法律知识，推动土地流转市场更好地发展，为土地流转提供良好的市场环境。

4.3 加强土地流转主体间的利益相关性，培养共赢意识

农村土地流转涉及多方利益主体，必须加强土地流转主体间的利益相关性，将土地流转后期发展问题与多方主体自身利益关联起来，才能促进共同发展，提高土地效益，实现多方主体间的共赢。而目前农村土地的主要流转方式，在利益相关性方面偏弱，不利于共同发展。因此，为了促进土地流转后能够实现经济效益，则需从流转前端（流转方式）和流转后端（流转后土地发展方向）同时思考改进方向。从前端来看，应鼓励合作、入股等流转方式，一方面能够吸引企业注入资金进行土地发展，另一方面土地经营的好坏也直接与农户利益相关，让企业、农户和村集体意识到土流后仍需一起重视土地后期发展，才能互赢互利。从后端来看，应加大政府支持力度，从技术、专业知识培训、信息、政策保障、法律咨询等方面给予土地流转主体多方支持，保障土地流转后能够得到真正发展，让农户放心、企业安心，促进土地既能流得出去，也能稳得住发展。

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