土地利用总体规划实施评价研究

高彩云 任倩 李琨

[摘 要]现阶段，“多规合一”、国土空间规划体系建设势在必行，现行土地利用总体规划也已接近尾声，科学评估规划实施情况，发现并解决问题，夯实自然资源监管基础尤为必要。本文以河北省辛集市为例，通过构建评价指标体系，确定指标权重，采用多因素综合评判模型对规划实施总体情况进行评价，结合多指标综合评价法分析规划各指标执行情况，最后根据评价结果提出规划实施的对策建议。

[关键词]土地利用总体规划;实施评价;辛集市

[中图分类号]F301.2 [文献标识码]A

1 引言

土地利用总体规划是在一定区域内，根据地区经济社会发展和土地资源特点，对区域土地资源在一定时期内所做的总体安排和调控。县级土地利用总体规划是规划实施的具体层次。现行土地利用总体规划实施至今，在土地利用和管理中发挥了重要作用。目前，规划实施已接近尾声（规划目标年为2020年），国家提出建立空间规划体系，推进“多规合一”，在此背景下，如何结合生态经济社会发展实际，科学评估规划实施基本情况，及时发现问题，有针对性地提出对策建议，为县域土地利用总体规划修改完善提供依据，以更有效地加强国土空间用途管制，夯实自然资源监管基础尤为必要。

国外关于土地利用规划评价的早期研究源于土地税收的要求，后逐渐发展成为土地利用和管理、土地规划等领域服务，其中较为成熟的是城市土地利用规划领域的评价研究。土地利用规划方面，国外学者强调土地评价是最佳土地利用的前提。我国关于土地利用规划评价的研究始于20世纪90年代初，进入21世纪，尤其2005年以后省市到县级的土地利用规划实施评价逐渐增多。目前，对于土地利用规划实施评价的内涵和范围、规划实施影响因素的识别等方面的研究还有待深入。

因此，为了探索县域土地利用规划实施评价的新方法，寻找规划实施的主要影响因素，进而提出规划修改的有力建议，本文在借鉴前人研究成果的基础上，采用主成分分析法、多因素综合评定法等方法，对河北省辛集市土地利用总体规划实施情况进行了评价。

2 研究区概况与数据来源

2.1 研究区概况

辛集市地处东经115°07-115°28，北纬37°38-38°08之间。北与深泽县、安平县接壤，东与深县为邻，南与冀州市、宁晋县交界，西与晋州市毗连。北临307国道和石黄、京港澳两条高速公路，交通便利，地理位置优越。辛集市属东部季风区暖温带半湿润大陆性气候，土质适中，耕种性良好，是生产潜力较大的区域。全市辖15个乡镇，2017年底，全市地区生产总值完成457.4亿元，同比增长7.2%;一般公共财政预算收入14.6亿元，增长19.2%;固定资产投资254.2亿元，增长7%;社会消费品零售总额312.7亿元，增长10.8%;城镇居民人均可支配收入31907元，增长9.5%，农村居民人均可支配收入15761元，增长8.7%。被评为全国创新创业百强市、全国投资潜力百强市、全国新型城鎮化质量百强市。

2.2 主要数据及来源

2.2.1 土地利用现状

根据2017年土地利用变更调查数据，全市土地总面积95035.77公顷。其中：农用地78381.81公顷（耕地55489.59公顷、园地17017.82公顷、林地1320.62公顷、其他农用地4553.78公顷），占土地总面积的82.48%;建设用地16253.35公顷（城乡建设用地15181.42公顷、交通水利及其他建设用地1071.93公顷），占土地总面积的17.10%;其他土地400.61公顷，占土地总面积的0.42%，全部为自然保留地。同时将2017年土地利用变更调查数据库中相关图层与土地利用总体规划数据库套合，得出截至2017年新增建设用地规模、土地整治补充耕地规模等数据。

2.2.2 主要规划目标

根据《辛集市土地利用总体规划（2010-2020年）》，至2020年，各项规划控制指标分别为：耕地保有量51333.33公顷;基本农田保护任务43666.67公顷;园地目标18852.01公顷;林地目标1372.06公顷;建设用地总规模16660.00公顷;城乡建设用地规模15652.00公顷;城镇工矿用地规模6388.20公顷;新增建设用地规模2437.23公顷;新增建设占用农用地规模2155.32公顷;新增建设占用耕地规模1587.51公顷;整理复垦开发补充耕地指标1844.80公顷;人均城镇工矿用地指标117平方米。

3 土地利用总体规划实施评价方法

本文拟采用多指标综合评价法、层次分析法、定性和定量相结合的方法，对辛集市土地利用总体规划实施情况进行评价。

3.1 评价指标体系构建

遵循了全面性原则、代表性原则和可比较性原则，构建土地利用总体规划实施评价指标结构体系，共选取了1个目标层、4个准则层、16个因子层。目标层反映土地利用总体规划实施的总体情况，准则层反映规划实施完成情况的主要因素，因子层由直接度量指标构成，是规划实施评价指标体系的最基层。

3.2 指标权重及无量纲化处理

为了合理反映各指标对规划实施效果的贡献程度，采用层次分析法计算各级指标权重。

各指标的含义、属性、数量、单位等方面存在一定差异，不具有可比性，运用这些相关数据进行计算时，必须首先进行无量纲化处理，使评价过程和结果更合理。在进行数据处理之后，采用主成分分析法和层次分析法综合确定指标权重。将进行正向化和标准化后的数据导入SPSS软件中进行主成分分析，得出包括累计贡献率的分析结果，从而计算出各指标权重。

3.3 综合评价模型

考虑土地规划评估的系统性，评估指标覆盖面较广，因此采用多因素综合评判模型作为土地规划实施评估的模型。具体公式为：

式中：P为评估分值;Ai为第i个评估因素作用分值;Wi为第i个评估因素作用权重值。综合评分越大，实施效果情况越好。分为“好、良好、中等、差”4个档次，对应综合分值为：90≤P≤100、80≤P<90、70≤P<80、0≤P<70。

4 辛集市现行土地利用总体规划实施评价

4.1 评估过程

根据辛集市土地利用总体规划实施评价指标体系，先求出各指标权重，再对因子层所含指标数据进行无量纲化处理，得到各指标量化值，再运用综合评价模型计算分值。

4.2 评价结果及分析

4.2.1 总体结果

根据上述评价指标体系及模型，辛集市土地规划实施情况定量评估结果为80.61分，总体评估结果为良好。土地利用总体规划实施以来，全市加大了土地管理法律法规和土地利用规划的宣传贯彻，提高了广大干部群众对土地管理重要性的认识，提升了土地规划意识，增强了保护耕地、保护基本农田的自觉性，较好地发挥了规划的宏观调控和微观管理功能，为土地可持续利用、切实保护耕地和改善生态环境起到了积极的作用，推动了工业化、信息化、城镇化和农业现代化进程，取得了较好的经济、社会和生态效益。

4.2.2 主要指标执行情况

为了对规划指标进行动态监控，及时反映规划指标存在的问题，在规划实施效果总体评估的基础上，对土地规划重要指标进行深入分析，进一步说明规划执行情况和存在的问题。

规划实施至今，全市耕地保有量和基本农田保护任务符合规划要求，但建设用地剩余发展空间不足。规划至2020年，全市建设用地总规模不超过16660.00公顷;城乡建设用地规模控制在15652.00公顷以内。规划实施到2017年底，全市建设用地总规模16253.35公頃，占到控制指标规模的97.56%;城乡建设用地规模为15181.42公顷，占控制规模指标的96.99%。建设用地总规模和城乡建设用地规模等已基本接近规划确定的上限规模。按照规划实施期间的建设用地和城乡建设用地增长速度，剩余空间不能满足未来发展对建设用地的要求。同时，存在新增建设用地集约利用度低，耕地占补平衡受后备资源制约难以实现等问题。

5 评估结论及建议

5.1 评估结论

辛集市土地利用总体规划总体实施情况良好，土地规划的综合效益明显，耕地保有量、基本农田保护任务都符合规划要求，用地结构和布局较为合理。但是存在建设用地规模不足，土地节约集约利用水平较低等问题。

5.2 对策建议

5.2.1 提升土地节约集约利用水平

从规划实施期间土地利用情况来看，辛集市建设用地总规模指标已接近规划期末控制规模，提升土地节约集约利用迫在眉睫。要坚持最严格的土地管理制度和节约集约用地制度，建立建设用地节约集约利用考核评价制度，建立节约集约用地激励机制，推进存量建设用地“二次开发”，并进一步拓展发展空间，促进建设用地的合理利用和优化配置，充分发挥土地资源的综合效益。

5.2.2 改进耕地占补平衡管理方式

辛集市未利用地数量较少，单纯依靠开发无法实现耕地占补平衡，应转变耕地补充方式，加强高标准农田建设补充耕地力度，充分利用高标准农田区域内的残次园林地等耕地后备资源，将土地整治补充耕地与现有耕地提质改造相结合，多渠道实现耕地占补平衡。

5.2.3 推进“多规合一”

现阶段，机构改革已基本完成，不同部门相关规划之间的融合更为便利。土地利用总体规划作为土地资源节约集约利用、耕地有效保护和空间合理布局的核心规划，应发挥其优化资源配置的基础功能，引导经济社会和人口向更加高效的方向集聚，减少相关规划之间的矛盾，加强协调，为“多规合一”及国土空间规划的编制奠定基础。

[参考文献]

[1] 陈虹，高敏华.昌吉市土地利用总体规划实施的空间吻合度评价研究[J].安徽农学通报，2017（22）.

[2] 李章成，杨娟.任国业.土地利用总体规划实施评价——以绵阳市游仙区为例[J].西南农业学报，2011（03）.

[3] 林坚，宋萌，张安琪.国土空间规划功能定位与实施分析[J].中国土地，2018（01）.

[4] 彭建，王仰麟，宋治清，等.国内外土地持续利用评价研究进展[J].资源科学，2003（02）.

[5] 符海月，李满春，毛亮，等.基于生态足迹的土地利用规划生态成效定量分析——以河北省廊坊市为例[J].自然资源科学，2007（02）.

[6] 王婉晶，揣小伟，黄贤金，等.中国土地利用规划实施评价研究进展与展望[J].中国土地科学，2012（11）.

[7] 王靖杰，刘学录.基于全局一致性的土地利用总体规划实施评价研究——以甘肃省麦积区为例[J].甘肃农业大学学报，2018（05）.

[8] 雷征.土地利用总体规划实施中期评估指标体系构建实证研究[J].广东土地科学，2014（03）.

[9] 徐锦柏.屏南县土地利用总体规划调整完善工作中存在的问题及其建议[J].南方农业，2018（27）.